李雪萍

本論文通過分析縣級國有資產(chǎn)監(jiān)管的現(xiàn)狀，從而提出推進“大國資、一盤棋”，構(gòu)建大國資生態(tài)。

國資監(jiān)管是2017年兩會熱詞之一，由國務(wù)院有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會主任肖亞慶在兩會記者會提出。他表示，我國將繼續(xù)深化國有企業(yè)改革，進一步加強國有資本監(jiān)管，以保證其安全和升值。

縣級國有資產(chǎn)管理體系作為整個國有資產(chǎn)管理體系的重要組成部分，對于國有資產(chǎn)管理具有重要作用?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》指出：“國有企業(yè)屬于全民所有，是推進國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)”。

健全符合《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》以及《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》等法律法規(guī)規(guī)范的企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理新體制，特別是在建立健全包括縣級在內(nèi)的、符合體系建設(shè)要求的企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理新體制，是確?！敖?jīng)營性國有資產(chǎn)實現(xiàn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，國有資產(chǎn)保值增值責任全面落實”的改革目標落實的基礎(chǔ)。

近年來，我國國資監(jiān)管體制改革不斷邁向新臺階，但地方縣級國有資產(chǎn)及管理體制改革嚴重滯后于中央、省級和市區(qū)市。

一、管理體制情況

我國縣級地方國有資產(chǎn)及管理體制主要有以下三種模式：

第一種模式：縣國有資產(chǎn)管理委員會（或領(lǐng)導小組，簡稱國資委）國資辦（掛縣財政局）--國有企業(yè)。此模式下，縣國資委是非常議事機構(gòu)。

第二種模式：縣財政局--國有企業(yè)。此模式下，縣財政局被授權(quán)對縣級國企履行出資人職責。

第三種模式：縣政府（或財政局）--國資經(jīng)營公司--國有企業(yè)。此模式下，縣政府授權(quán)經(jīng)營公司履行出資人職責。

二、經(jīng)營機制情況

絕大多數(shù)縣級國有企業(yè)未建立起市場化所必須具備的經(jīng)營機制，包括決策機制、激勵機制、發(fā)展機制和自我約束機制等。

其一，絕大多數(shù)縣級國企僅僅根據(jù)政府行政指令實施經(jīng)營和開發(fā)活動，根據(jù)政府的指示接納職工等，這種決策機制制約了企業(yè)的擴張和發(fā)展。

其三，絕大多數(shù)縣級國企企業(yè)高管和職工工資均由政府核定，高管由行政事業(yè)單位人員兼任，實行人事局核定的參照行政事業(yè)單位的固定工資。企業(yè)職工則按職務(wù)和崗位領(lǐng)取相應(yīng)比例的事業(yè)工資?？己思顧C制的缺失，導致經(jīng)營者和職工的積極性不高。

其四，絕大多數(shù)縣級國企，沒有制定企業(yè)自身的發(fā)展目標、發(fā)展方式，更缺乏對企業(yè)長遠發(fā)展的考慮，短期行為嚴重，有的甚至只管建設(shè)，不管經(jīng)營和盈利。

其五、企業(yè)缺乏根據(jù)市場變化調(diào)整經(jīng)營目標和方向的機制，形成市場軟約束、行政硬約束的奇怪現(xiàn)象。企業(yè)內(nèi)部也未建立全面預(yù)算管理制度，缺乏自負盈虧的內(nèi)部約束機制，企業(yè)虧損不找市場找政府現(xiàn)象依舊突出。

三、國企改革情況

國企改革工作進展緩慢。一些企業(yè)干部認為搞改革就是革自己的職，自己砸掉自己的飯碗，仍然留戀廠長、經(jīng)理的位置，對改革缺乏責任感和緊迫感，存在較嚴重的消極等待和觀望情緒。

（一）未改制的創(chuàng)企業(yè)，缺乏改制成本，困難很多很大。

地方國有企業(yè)經(jīng)過將近二十多年的改革，按照先易后難的方法，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的企業(yè)已是“好女先嫁”，剩下的企業(yè)屬于包袱沉重，負債率極高的“三無”企業(yè)，由于改制成本缺乏，企業(yè)改制工作很難開展，影響了地方國有企業(yè)的改革進度。

（二）改制企業(yè)遺留問題多。

不管是采取破產(chǎn)形式還是其他改制形式進行改制的企業(yè)，均普遍存在著遺留問題，企業(yè)難以終結(jié)。

四、國有資產(chǎn)存在嚴重的流失風險

國有資產(chǎn)流失是指國有資產(chǎn)的投資者、經(jīng)營者和管理者由于過錯，違反有關(guān)國有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)，造成國有資產(chǎn)損失或者致使國有資產(chǎn)處于流失狀態(tài)的行為。

縣級國有資產(chǎn)由于多部門管理，出資人缺位，產(chǎn)權(quán)單位存在重收益輕責任，重占有輕管理現(xiàn)象，監(jiān)管不到位，各地均有不同程度存在國有資產(chǎn)流失風險。主要體現(xiàn)為：股份制改造和拍賣過程中國有資產(chǎn)的流失;假破產(chǎn)真逃債形成的國有資產(chǎn)流失;在產(chǎn)權(quán)交易中，評估機構(gòu)惡意低估國有資產(chǎn)價值;假合資進行套錢;決策失誤，造成巨額國有資產(chǎn)損失和流失;國家工作人員乘企業(yè)關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、包、租、合、賣等機會，利用職權(quán)進行貪污犯罪等。

五、國資監(jiān)管機構(gòu)角色定位尷尬

作為政府直屬特設(shè)機構(gòu)，縣級國資機構(gòu)只代表政府履行出資人的職責，而不像政府職能部門那樣行使社會公共管理的職能。但不少地方國資機構(gòu)不獨立、行政化趨勢比較明顯，成為了地方政府的“打雜”部門，甚至承擔了很多公共管理的職能。個別地方國資機構(gòu)的主要工作集中在企業(yè)改制、處理信訪和維護穩(wěn)定上，企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管職責沒有得到落實。

為深化我國縣級國有資產(chǎn)管理體制改革，實現(xiàn)中央提出的國資監(jiān)管全覆蓋，地方應(yīng)按照監(jiān)管范圍合理、監(jiān)管層次清晰，監(jiān)管方式有效的原則，全面建立健全地方國有資產(chǎn)管理機構(gòu)和工作制度，形成“大國資、一盤棋”管理機構(gòu)的框架體系，通過建立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理和運營新體制，充分發(fā)揮國有資產(chǎn)整體效益，提高國有資產(chǎn)的運營效率。

（一）加快建立和完善統(tǒng)一的縣級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，明確授權(quán)履行國有資產(chǎn)出資人職責，接受上級財政局、國資委業(yè)務(wù)指導和監(jiān)督。

（二）貫徹落實《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》和國家、省、市國資監(jiān)管政策規(guī)定，建立健全國有資產(chǎn)管理的政策法規(guī)體系，確保國有資產(chǎn)監(jiān)管工作有法可依，有章可循。

（三）完善國有企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核體系，建立健全國有企業(yè)經(jīng)營者的激勵和約束機制。實行年度考核和任期考核，合理確定企業(yè)經(jīng)營者薪酬，進一步理順關(guān)系，集中表現(xiàn)為：

1.企業(yè)改制資金不及時或不到位，改制周期長，因此出現(xiàn)時差而造成矛盾的問題有：企業(yè)職工退休養(yǎng)老待遇問題、職工失業(yè)救濟金問題、退休人員醫(yī)保問題、職工生活費問題等。

2.企業(yè)自身制度、支付能力等原因造成矛盾的問題有：職工生活費問題、職工工資性補貼問題、職工福利性補貼問題、企業(yè)改制前，因企業(yè)欠繳社保費造成職工到齡應(yīng)退未退，要求補發(fā)經(jīng)濟補償金或退休費，改制后退休人員要求提高福利待遇問題等。

3.職工住房安置問題，建回遷房的企業(yè)出現(xiàn)分配上的紛爭，按貨幣補償方式的企業(yè)，職工有的要求建回遷房，有的認為補償標準低，沒有在企業(yè)職工宿舍居住的職工要求享受分房或補償?shù)取?/p>

4.除實施破產(chǎn)的企業(yè)外，采取其他改制形式的企業(yè)難以終結(jié)（注銷），因為有的企業(yè)改制企業(yè)尚未對債務(wù)完全履行支付責任，或有隱性債務(wù)出現(xiàn)后政府要擔當，存在著一定的風險。

5.政策性存在的遺留問題。因企業(yè)支付能力、改制時間差等原因，造成補償標準、項目不統(tǒng)一，各改制企業(yè)之間存在對比。還有涉軍、涉殘問題等，都向政府提要求。解除勞動關(guān)系人員的社會化管理問題，其中包括黨員的管理問題，出現(xiàn)了企業(yè)與社區(qū)之間難予銜接的兩難境地。

（四）深化縣級國企改制，指導好在縣級國企中建立現(xiàn)代企業(yè)制度，盡快完成公司制改造，完善法人治理，為縣級國資部門實行以管資本為主的管理模式創(chuàng)造條件，同時指導好企業(yè)集團的組建，為縣級國資的發(fā)展壯大，提供體制和制度保障。

（五）推動經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。切實轉(zhuǎn)變政府職能，加快政企分開步伐，對仍由黨政機關(guān)管理的企業(yè)和經(jīng)營性資產(chǎn)制定分離脫鉤方案和時間表，盡快納入國有資產(chǎn)監(jiān)督機構(gòu)實行統(tǒng)一監(jiān)管。支持按照出資關(guān)系對地方金融、文化等領(lǐng)域經(jīng)營性國有資產(chǎn)實行專業(yè)或授權(quán)監(jiān)管。

（六）執(zhí)行重大事項報告制度。市、縣國資監(jiān)管機構(gòu)要定期向本級黨委、政府匯報本地區(qū)國資國企改革發(fā)展情況以及國有資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)、變動、收益等匯總分析情況，圍繞當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展大局和國有經(jīng)濟改革發(fā)展狀況，提出相關(guān)意見建議。下級國有資產(chǎn)的出資企業(yè)匯總月度及年底情況向上一級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)報告。下級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)出臺的規(guī)定文件要向上一級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)報備。

（七）加大對國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營責任追究力度，健全并嚴格執(zhí)行國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營責任追究制度，對已經(jīng)暴露或經(jīng)審計及各類檢查發(fā)現(xiàn)的應(yīng)當追究責任問題的問題，嚴肅追究有關(guān)人員責任。建立健全國有企業(yè)重大決策失職、瀆職的追責和倒查制度，完善重大決策評估、決策事項履職記錄、決策過錯認定標準等配套制度，做到有錯必改，有責必問。堅持依法從嚴治企，綜合運用組織處理、經(jīng)濟處罰、禁入限制、紀律處分和追究刑事責任等手段，嚴厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產(chǎn)和逃廢金融債務(wù)的行為，依法嚴懲侵害國有資產(chǎn)的腐敗行為。國有企業(yè)領(lǐng)導和管理人員任職期間，在經(jīng)營管理活動中違反國家法律法規(guī)以及企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定，不履行或不正確履行責職造成國有資產(chǎn)流失的，嚴肅追究問責，實行重大決策終身責任追究制度。對屬于不當履職，但因市場因素，創(chuàng)新的不確定等引發(fā)的損失，建立容錯機制，客觀評估損失，依法依規(guī)公平認定責任。落實企業(yè)主體責任，對造成重大國有資產(chǎn)損失的，同時追究企業(yè)黨組織主體責任和紀檢監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督責任。建立完善國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營責任追究典型問題通報制度，加強對企業(yè)領(lǐng)導人員的警示教育。

（八）堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性政策為主線，堅持市場化改革和高水平開放，加快創(chuàng)新步伐，深入推進國資國企改革，加快實現(xiàn)國資監(jiān)管從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，切實轉(zhuǎn)變出資人代表機構(gòu)職能和履職方式，打造充滿生機活力的現(xiàn)代國有企業(yè)。

（九）加強上下級國資監(jiān)管對接工作，建立上通下聯(lián)的工作機制。積極爭取上級國資委的支持，推進“大國資、一盤棋”，搞好與市企、省企、央企的對接聯(lián)系工作，爭取引進大項目，搞活縣域經(jīng)濟。

面對錯綜復雜的國際環(huán)境和艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，縣級國資系統(tǒng)要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，強化大國資意識，構(gòu)建大國資生態(tài)，緊緊圍繞做強做大國有資本、加快國資國企改革，全力做好國企國資各項工作。（作者單位：吳川市國有資產(chǎn)經(jīng)營公司）