王珺

〔摘要〕 地方政府行政審批制度改革已進(jìn)入深化階段，并取得了一定的成就。實(shí)踐中，由于“重實(shí)體、輕程序”法律傳統(tǒng)的影響，加之行政程序法制缺位等原因，導(dǎo)致地方政府行政審批程序依然存在行政審批事項(xiàng)清理缺乏程序約束、行政審批前置條件設(shè)置隨意、行政審批流程不夠規(guī)范、行政審批監(jiān)督缺乏成效等問題，難以對行政審批制度改革舉措起到規(guī)范和保障的作用。因此，應(yīng)制定專門的行政審批程序地方立法，規(guī)范和優(yōu)化具體的行政審批程序，構(gòu)建完善的行政審批監(jiān)督程序，督促行政審批部門公正、合法、高效地完成審批工作，不斷推進(jìn)地方政府行政審批制度改革。

〔關(guān)鍵詞〕 地方政府;行政審批程序;行政審批制度

〔中圖分類號〕D63 ? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2019）03-0077-05

黨的十八屆三中全會提出，要簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革。李克強(qiáng)總理也多次強(qiáng)調(diào)，要緊緊扭住“放管服”改革這個(gè)“牛鼻子”，逐步厘清政府和市場的邊界，消除市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動中的羈絆，破除生產(chǎn)要素合理流動與有效配置的障礙，切實(shí)解放和發(fā)展生產(chǎn)力 〔1 〕。地方各級政府積極響應(yīng)黨中央和國務(wù)院的號召，因地制宜地進(jìn)行本地區(qū)行政審批制度改革探索。與此同時(shí)，學(xué)界也掀起了行政審批制度改革研究熱。借助Citespace軟件對CSSCI數(shù)據(jù)庫行政審批制度改革研究的文獻(xiàn)進(jìn)行分析研究發(fā)現(xiàn)：行政審批制度改革研究出現(xiàn)了兩次研究高潮，研究的熱點(diǎn)聚焦于行政審批局推廣的試點(diǎn)模式、權(quán)力清單和負(fù)面清單制度的實(shí)施與完善、電子監(jiān)察和政務(wù)云等電子政務(wù)技術(shù)的引介與應(yīng)用 〔2 〕。地方政府的改革實(shí)踐基本上也是集中于上述領(lǐng)域展開。可見，受我國“重實(shí)體、輕程序”傳統(tǒng)的不當(dāng)影響，無論是學(xué)界的理論研究還是地方政府的改革實(shí)踐，對于如何改革和完善現(xiàn)行行政審批程序的重視程度都還不夠，也難以對行政審批制度改革舉措起到規(guī)范和保障的作用。因此，對地方政府行政審批程序的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，全面審視其存在的問題及其原因，探討如何完善地方政府行政審批程序就顯得非常必要。

一、地方政府行政審批程序的現(xiàn)狀

（一）理論研究狀況

近年來，行政審批制度改革屬于學(xué)界的研究熱點(diǎn)，很多學(xué)者對于地方政府行政審批程序的現(xiàn)狀與完善提出了見解，主要包括以下三個(gè)方面：一是地方政府行政審批程序的現(xiàn)狀。湖北大學(xué)梁丹丹認(rèn)為，由于審批事項(xiàng)的繁瑣、審批流程銜接不暢和審批機(jī)關(guān)的監(jiān)管乏力等因素的影響，審批程序運(yùn)行不規(guī)范仍然是制約行政審批制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié) 〔3 〕。吉林大學(xué)許勇認(rèn)為，工作程序化程度較低，隨意性時(shí)而出現(xiàn)，沒有一套系統(tǒng)的行政程序法對行政行為進(jìn)行規(guī)范，所以依法行政面臨許多困難 〔4 〕。二是地方政府行政審批程序改革的重要性。浙江社會科學(xué)院唐明良等人認(rèn)為，在審批制度改革的頂層設(shè)計(jì)作業(yè)尚未完成、大量審批事項(xiàng)仍面臨法律法規(guī)的“天花板”效應(yīng)這一背景下，通過程序改革和流程再造，以過程創(chuàng)造價(jià)值，不僅是推進(jìn)深化改革的現(xiàn)實(shí)路徑，也是改革者尤其是地方改革的可為空間 〔5 〕。三是如何改革與完善地方政府行政審批程序。天津市政府行政審批管理辦公室郭曉光認(rèn)為，應(yīng)確立取消不合法、不合規(guī)的行政審批項(xiàng)目的程序，通過采取座談會、論證會、聽證會等形式，廣泛聽取有關(guān)公眾、法人和其他組織的意見 〔6 〕。河南大學(xué)楊佳鑫認(rèn)為，應(yīng)通過壓縮辦理時(shí)限，前移審批工作關(guān)口等方法，進(jìn)一步優(yōu)化精簡行政審批程序 〔7 〕。上述學(xué)術(shù)觀點(diǎn)無疑對于研究地方政府行政審批程序的現(xiàn)狀、問題與完善都有一定的啟示意義。

但是在檢索和整理現(xiàn)有研究成果的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)了三個(gè)問題：一是地方政府行政審批程序的專門研究很少，在中國知網(wǎng)的核心期刊、CSSCI與碩博士論文等數(shù)據(jù)庫以“地方政府行政審批”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索發(fā)現(xiàn)，關(guān)于這一問題的法學(xué)類論文有近百篇，都集中于地方政府行政審批的整體性治理、制度建設(shè)、權(quán)力清單、審批模式、網(wǎng)絡(luò)審批、權(quán)責(zé)關(guān)系、審批中介、審批監(jiān)管、司法審查和國際合作等多個(gè)方面的研究，而專門進(jìn)行地方政府行政審批程序研究的法學(xué)類論文卻寥寥無幾，唐明良、駱梅英的論文《地方行政審批程序改革的實(shí)證考察與行政法理——以建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域?yàn)槔肥瞧渲幸黄H從論文數(shù)量對比就可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于地方政府行政審批程序的理論研究處于一種什么樣的狀態(tài)。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因在于，我國“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)對于理論研究的影響很大，表現(xiàn)為“重實(shí)體分析與完善、輕程序分析與完善”，對于如何推進(jìn)地方政府行政審批制度改革的理論研究自然也不例外。二是地方政府行政審批程序研究的法學(xué)成果也很少。相比法學(xué)學(xué)者，地方政府行政審批改革似乎更受公共管理學(xué)學(xué)者的青睞。因此地方政府行政審批研究的現(xiàn)有理論成果主要集中于行政管理學(xué)領(lǐng)域，法學(xué)領(lǐng)域的理論成果數(shù)量只有行政管理學(xué)領(lǐng)域理論成果數(shù)量的幾分之一，且基本集中于研究實(shí)體法領(lǐng)域。這就意味著從憲法與行政法學(xué)視野去審視地方政府行政審批程序的現(xiàn)狀并尋求法治化完善路徑的研究，目前成果很少。三是地方政府行政審批程序沒有系統(tǒng)的改革方案?，F(xiàn)有研究成果基本上都是從實(shí)體法角度去思考如何改革，而只是把程序改革作為整體性完善方案中的一小部分去論述，內(nèi)容較為簡單、抽象，沒有從程序本身的視角去思考如何進(jìn)行系統(tǒng)性的完善。

（二）實(shí)踐探索狀況

自2001年國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見》以來，國務(wù)院已經(jīng)開展了七輪行政審批制度的改革與調(diào)整，2012年到2017年，國務(wù)院各部門5年累計(jì)取消行政審批事項(xiàng)就達(dá)618項(xiàng)。在這一背景下，地方各級政府也積極響應(yīng)國務(wù)院的號召，轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)，積極推進(jìn)地方政府行政審批制度改革。通過總結(jié)這十幾年行政審批制度改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，地方政府關(guān)于行政審批制度的改革舉措主要集中在清理下放權(quán)力清單、探索集中審批方式和搭建電子政務(wù)平臺等方面：一是清理下放權(quán)力清單。地方各級政府積極開展權(quán)力清單的清理和下放工作，如江蘇省深入推進(jìn)的行政審批制度“517改革”，其中“5”就是5張清單。5張清單即大力精簡行政審批事項(xiàng)，建立行政審批事項(xiàng)目錄清單;全面梳理政府職權(quán)，建立政府行政權(quán)力清單;深化投資審批制度改革，建立投資審批“負(fù)面清單”;清理項(xiàng)目資金，建立政府部門專項(xiàng)資金管理清單;減少收費(fèi)項(xiàng)目，建立行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單 〔8 〕。二是探索集中審批方式。目前，各地政府在這一方面的探索主要是學(xué)習(xí)如“上虞模式”或“武侯模式”進(jìn)行“一站式”服務(wù)改革嘗試，即要么創(chuàng)建行政服務(wù)中心，要么設(shè)立行政審批局。行政服務(wù)中心是將原來的多頭多層審批集中到一個(gè)綜合行政服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批的機(jī)構(gòu);而行政審批局則是在行政服務(wù)中心的基礎(chǔ)上再成立一個(gè)專門負(fù)責(zé)行政審批職能的政府部門，其設(shè)立目的都是盡可能地讓群眾只“跑一次”。三是搭建電子政務(wù)平臺。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)，使得變有形低效的有紙化辦公為迅捷高效的無紙化辦公成為可能，這也使得地方政府發(fā)展電子政務(wù)、提升行政審批效率成為現(xiàn)實(shí)。地方各級政府紛紛搭建自己的電子政務(wù)平臺，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，提高網(wǎng)上行政審批效率，增強(qiáng)網(wǎng)上審批的公開性、公正性和透明度，降低廣大公眾的行政成本，通過科學(xué)化、合理化、法治化的審批流程構(gòu)建完善的網(wǎng)上審批系統(tǒng)從而有效地滿足公眾需求 〔9 〕。

二、存在的主要問題及其原因分析

（一）存在的主要問題

目前，地方政府關(guān)于行政審批制度的改革舉措主要集中于清理權(quán)力清單、探索集中審批方式和搭建電子政務(wù)平臺等方面，然而對于如何檢視和改革行政審批程序則重視不夠，在地方政府行政審批程序改革方面依然存在以下一些問題。

1.行政審批事項(xiàng)清理缺乏程序約束。從理論上來講，地方政府各部門清理行政審批事項(xiàng)需要經(jīng)歷整理、調(diào)查、評估、公示和報(bào)批等一系列嚴(yán)格的流程，每一個(gè)環(huán)節(jié)都有不同的程序要求，相關(guān)部門在這一過程中要依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共利益的需要，廣泛聽取相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、社會組織和公眾的意見和建議，進(jìn)行科學(xué)決策?？蓪?shí)踐中，由于缺乏嚴(yán)格、細(xì)致的程序約束，上述流程或流于形式，或干脆缺失，行政審批事項(xiàng)的清理以及清理后的保留、取消、下放與否基本上由行政審批部門自行決定和上報(bào);有些部門的決定依據(jù)往往不是取決于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共利益的需要，而是取決于是否涉及本部門的利益需求，這就形成了現(xiàn)實(shí)中很多地方政府部門的簡政放權(quán)“重量不重質(zhì)”的局面。

2.行政審批前置條件設(shè)置隨意。由于缺乏程序約束，導(dǎo)致有些地方政府部門在設(shè)置行政審批前置條件時(shí)只是憑借部門意愿決定，甚至出現(xiàn)同一行政審批事項(xiàng)在不同地區(qū)的前置條件差別很大的現(xiàn)象。以兼職律師執(zhí)業(yè)證申請為例，《律師法》第12條規(guī)定：“高等院校、科研機(jī)構(gòu)中從事法學(xué)教育、研究工作的人員，符合本法第五條規(guī)定條件的，經(jīng)所在單位同意，依照本法第六條規(guī)定的程序，可以申請兼職律師執(zhí)業(yè)?！贝蠖鄶?shù)省市的司法行政部門都直接依照《律師法》這一規(guī)定的前置條件實(shí)施行政審批，可是，有的省份的司法行政部門卻在《律師法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，自行增設(shè)了多條新的前置條件，如必須在設(shè)立法律院系的高校工作且在中文核心期刊發(fā)表論文兩篇以上方可申請等等，大大縮小了上位法的許可范圍。這種依據(jù)本部門意愿隨意設(shè)置行政審批前置條件的做法，恰恰說明地方政府部門行政審批缺乏程序約束。

3.行政審批流程不夠規(guī)范。之所以出現(xiàn)行政審批流程不夠規(guī)范這一現(xiàn)象，是因?yàn)樾姓徟绦虿粔蛞?guī)范。一些政府部門在設(shè)計(jì)行政審批流程時(shí)更多地是考慮本單位內(nèi)部各部門行政審批的工作傳統(tǒng)和自身需要，對于行政審批申請相對人的實(shí)際需要則重視不夠。同時(shí)，出于自身利益的各種考慮，一些部門對于同一類行政審批事項(xiàng)缺乏制定科學(xué)、統(tǒng)一、規(guī)范的行政審批流程的熱情，或者制定出了行政審批流程也未能得到嚴(yán)格的執(zhí)行，從而導(dǎo)致行政審批申請相對人在申請過程中感受到行政審批流程不夠規(guī)范。

4.行政聽證未落實(shí)于實(shí)踐中。行政聽證是實(shí)現(xiàn)行政信息公開和行政科學(xué)決策的重要舉措，為此《行政許可法》第46條明確規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會公告，并舉行聽證?！比欢?，在有些行政審批中，由于聽證程序的種種缺陷，如存在聽證會的組織者與行政決策者的一體化、與會代表的代表性不足、到會專家由行政決策者邀請、聽證筆錄未能在實(shí)際上成為行政決策的重要依據(jù)等，使得行政聽證未落實(shí)于實(shí)踐中，不能起到應(yīng)有的作用。

5.行政審批監(jiān)督缺乏成效。行政審批是政府部門的重要職權(quán)，擔(dān)負(fù)著重要的職責(zé)。實(shí)踐中，相關(guān)職能部門對于地方政府部門的行政審批工作往往只抽象地規(guī)定了接受上級主管部門、同級監(jiān)察部門和本部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，并沒有規(guī)定這些部門如何具體實(shí)施監(jiān)督，如何取得監(jiān)督成效;而對于地方政府部門行政審批工作的外部監(jiān)督則更是缺乏明確的監(jiān)督程序予以保障，地方政府部門行政審批工作的外部監(jiān)督同樣缺乏成效。

（二）原因分析

1.受“重實(shí)體、輕程序”法律傳統(tǒng)的影響?！爸貙?shí)體、輕程序”法律傳統(tǒng)對目前行政審批制度改革也產(chǎn)生了一些影響，如地方各級政府所推進(jìn)的改革只是滿足于清理權(quán)力清單、探索集中審批方式和搭建電子政務(wù)平臺等實(shí)體性舉措，而對于先行規(guī)定如何具體實(shí)施上述實(shí)體性改革舉措的程序性文件、制度和法規(guī)規(guī)章卻沒有引起足夠重視，且程序性文件、制度和法規(guī)規(guī)章鮮有出臺。

2.行政程序法制缺位。受“重實(shí)體、輕程序”法律傳統(tǒng)的影響，我國行政領(lǐng)域盡管已經(jīng)制定了以《行政許可法》《行政處罰法》為代表的一系列實(shí)體性法律法規(guī)，但專門的《行政程序法》卻一直沒有制定和頒布。同時(shí)，在已經(jīng)頒布的行政部門法內(nèi)部，對于有關(guān)實(shí)體性規(guī)定的實(shí)施程序也規(guī)定得非常簡單，往往只進(jìn)行了原則性規(guī)定，不利于實(shí)際操作。正是因?yàn)樾姓绦蚍ㄖ迫蔽?，使得行政審批程序缺乏較為統(tǒng)一和規(guī)范的強(qiáng)制性規(guī)定，地方政府部門在實(shí)施行政審批時(shí)才會引發(fā)一些相關(guān)問題。

3.受以往“趨利行政”的影響。這里的“利”指的是部門利益，“趨利行政”是指政府部門在履行行政審批職權(quán)時(shí)很容易因?yàn)橹骺陀^原因而追逐部門利益，從而對行政審批造成不利影響。目前，行政審批制度改革的不足之處就是注重善政，良序不足，最終就可能會在“趨利行政”的影響下演變成“歪嘴和尚念歪好經(jīng)”。正如國務(wù)院所推行的清理權(quán)力清單就是善政舉措，但由于在某些環(huán)節(jié)缺乏完善的程序進(jìn)行規(guī)范，導(dǎo)致地方各級政府部門在具體執(zhí)行時(shí)就可能出現(xiàn)只廢止與本部門利益關(guān)系不大的行政審批事項(xiàng)、而將涉及本部門利益的行政審批事項(xiàng)繼續(xù)緊緊抓在手中的現(xiàn)象。同時(shí)，“趨利行政”又會反過來降低地方政府部門制定完善的行政審批程序的熱情，從而不同程度地影響了行政審批制度改革的進(jìn)一步深化。

三、完善地方政府行政審批程序的有效舉措

行政審批制度改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，行政審批權(quán)的配置結(jié)構(gòu)影響到不同集團(tuán)利益的重新分配，改革的內(nèi)容不再是中央對地方或市場簡單地單向放權(quán)或者收權(quán)，而是需要從機(jī)制上解決頂層設(shè)計(jì)問題 〔10 〕。筆者以為，要深化行政審批制度改革，防止有些地方政府部門通過較大的自由裁量權(quán)將行政審批制度改革異化為自己趨利行政的工具，就必須制定和完善行政審批程序，通過良序來規(guī)范和制約行政審批部門，使其只能沿著法定軌道前進(jìn)，從而深入貫徹黨中央與國務(wù)院的指示精神，鞏固行政審批制度深化改革成果，確保地方政府行政審批制度深化改革的成效。正如黃捷教授所總結(jié)的，社會實(shí)踐中，人們期望將權(quán)力關(guān)到籠子里的法治理想，在實(shí)體法至上的氛圍中，原則虛高而不實(shí)，緣由便是缺乏技術(shù)操作性，具體來說則是程序法治脆弱和落后，事實(shí)將會證明，程序法治自身的狀態(tài)是法治能否有效建設(shè)的關(guān)鍵 〔11 〕。