● 上海財經(jīng)大學國防經(jīng)濟研究中心 嚴劍峰

● 國防大學軍民融合深度發(fā)展研究中心 王偉海

不同的國防研發(fā)機構(gòu)具有不同的性質(zhì)和優(yōu)勢，因此，把不同性質(zhì)的國防研發(fā)任務放在不同的國防研發(fā)機構(gòu)中，以使其與各個研發(fā)機構(gòu)的性質(zhì)和能力實現(xiàn)最佳匹配，最大限度地發(fā)揮各個研發(fā)機構(gòu)的“比較優(yōu)勢”；同時，這些機構(gòu)又能夠密切配合，形成協(xié)同創(chuàng)新的整體網(wǎng)絡(luò)，共同推動國防科技工業(yè)及武器裝備建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展。通過研究美國軍方可利用的研發(fā)機構(gòu)，并與我國軍方可利用的研發(fā)機構(gòu)進行對比，可以找出其中的差異或差距，或許可以得出一些有益的啟示和借鑒。

一、美國軍方可利用的研發(fā)機構(gòu)

（一）軍方直接擁有的研發(fā)力量

軍方直接擁有的研發(fā)機構(gòu)其實也是國家實驗室的一種。為什么軍方自己要擁有一定規(guī)模的研發(fā)力量呢？美軍認為：（1）軍方的研發(fā)機構(gòu)對軍隊的需求最了解；（2）武器裝備研發(fā)所需技術(shù)具有復雜性、集成性、綜合性等特點，這需要軍方對技術(shù)有較為深刻的理解，以便于對項目進行管理；（3）必須具備對國防部所資助研發(fā)項目的運行過程及結(jié)果進行評估的能力，以幫助軍方成為一個“更加精明的買方”；（4）某些功能是軍方的固有職能，不可以委托給其他機構(gòu)；（5）從事必要的基礎(chǔ)研究，從中孕育并產(chǎn)生一些新的作戰(zhàn)概念，并據(jù)此對某項技術(shù)未來的發(fā)展趨勢及其在武器裝備開發(fā)上的應用做出預判；（6）從事一些產(chǎn)業(yè)界不感興趣的，或是有著較高保密要求而不便為產(chǎn)業(yè)界所知道的科研項目；（7）為部隊提供一些裝備后勤支持與技術(shù)改進的工作；（8）對軍方在緊急狀態(tài)下的需求做出快速反應。正因為此，軍方必須保留一定規(guī)模的內(nèi)部研發(fā)力量。

美國軍方內(nèi)部的研究機構(gòu)承擔的任務可分為兩大類：一類是主要功能，包括基礎(chǔ)研究、應用研究（或稱為探索性開發(fā)）、預先開發(fā)、科技基礎(chǔ)評估、使命分析、概念探索、系統(tǒng)驗證、樣機工程開發(fā)、生產(chǎn)過程中的工程支持、測試與評估、重大研發(fā)與測試評估設(shè)施管理與維護、客戶服務與作戰(zhàn)支持、武器裝備改進等；另一類是支持功能，主要包括研發(fā)項目管理，技術(shù)情報評估，對未來系統(tǒng)開發(fā)的建議與評估，私人或大學機構(gòu)不感興趣的領(lǐng)域，新的技術(shù)機會開發(fā)利用，獨立研發(fā)（IR﹠D）項目的評估，承包商建議書及績效評估，對作戰(zhàn)行動中的問題提供快速響應，與科技及工程界建立廣泛聯(lián)系，與盟國間的合作研發(fā)，一體化后勤保障，可靠性與可維持性論證與維持，滿足戰(zhàn)時技術(shù)動員擴張需求，可生產(chǎn)性論證，設(shè)計中的人機工程及人員考量，操作系統(tǒng)安全性，以及一些特殊的技術(shù)領(lǐng)域（如醫(yī)療研發(fā)、制造技術(shù)、環(huán)境評估等）。以上這些功能雖然可能會隨著時間推移、技術(shù)變革、組織變遷有所調(diào)整，但其中的很多功能依然是軍方不可或缺的，且只能由軍方所屬研發(fā)機構(gòu)完成的。

正因為以上原因，美國軍方始終維持著一支強大的研發(fā)力量，擁有一大批高水平的科學家、工程師及一流科研設(shè)施設(shè)備，是聯(lián)系學術(shù)界和工業(yè)界的關(guān)鍵紐帶。目前，由美國軍方直接管理的研究機構(gòu)總共有117家，其中空軍15家、陸軍54家、海軍46家、國防部直屬2家。以美國海軍實驗室為例，在其90年發(fā)展史上，該實驗室的科學家發(fā)明了美國首個雷達，開發(fā)出美國首個作戰(zhàn)聲吶、首個情報衛(wèi)星，以及GPS概念和2顆原型衛(wèi)星。目前，該實驗室正致力于發(fā)展激光武器和電磁炮的開發(fā)與改進。再如，美國陸軍航空與導彈研發(fā)與工程中心（U.S.Army Aviation ﹠ Missile Research Development ﹠Engineering Center）幾乎可以獨立完成從系統(tǒng)開發(fā)到武器生產(chǎn)全過程中所有環(huán)節(jié)的任務，具有強大的研發(fā)能力和一定的制造能力。美國軍方所屬的實驗室多半為各軍種所有，這樣可以更好地服務各軍種的需求；而在全軍層面，國防部通過美國國防高級研究計劃局（Defense Advanced Research Projects Agency， DARPA）和戰(zhàn)略防御局（Strategic Defense Initiatives，SDI）、核武器防御局（Defense Nuclear Agency，DNA）等機構(gòu)來滿足跨軍種及國防部層面的戰(zhàn)略性、整體性需求。

國防科技研發(fā)活動到底應該是由國防部自己完成，還是應該外包給外部主體（包括大學、產(chǎn)業(yè)界、獨立研發(fā)機構(gòu)等），其實在美國國內(nèi)也有很多爭議，但至今美國國防部依然保留有大量的國防研發(fā)機構(gòu)和中心，就是因為在美國國防部看來，這些研發(fā)中心是其完成使命和任務必不可少的核心能力和支持機構(gòu)，是國防科技研發(fā)的骨干力量。

（二）軍方擁有、合同商運營的研發(fā)機構(gòu)

由于擔心軍方所屬的實驗室過于關(guān)注眼前的使命任務，忽視了對未來有重大潛在軍用價值的科技進展的關(guān)注，從而導致軍方研發(fā)機構(gòu)科研行為的短期化；加上軍方內(nèi)部研發(fā)機構(gòu)在人事管理制度及工資、績效獎勵等方面過于剛性，限制了其用人、支出等方面的靈活性，以及與產(chǎn)業(yè)界和大學爭奪人才的優(yōu)勢，因此，美國軍方又在軍隊之外發(fā)起設(shè)立了一些“編外研究機構(gòu)”。這類研究機構(gòu)具體又分為兩類。

1. 聯(lián)邦政府資助的研發(fā)中心

聯(lián)邦政府資助的研發(fā)中心（Federal Funded Research and Development Centers，F(xiàn)FRDCs）是軍方擁有其資產(chǎn)、委托承包商管理的國家實驗室。與FFRDCs有關(guān)的主體包括：軍方——所有人；合同商（或承包商）——運營管理者；研發(fā)機構(gòu)——研發(fā)活動的實施者；其中，合同商可以是大學、非盈利組織、產(chǎn)業(yè)界、大學聯(lián)盟或產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等。FFRDCs的這種所有制結(jié)構(gòu)與管理制度安排可以使其避免受所有者（或資助人）日常事務的影響，而只需專注于具有長期戰(zhàn)略價值的問題研究，同時又與所有制單位保持長期的戰(zhàn)略合作關(guān)系，因此，其可以接觸到一般承包商接觸不到的政府或供應商的數(shù)據(jù)、敏感或?qū)俚男畔ⅰ⑷藛T、設(shè)施、設(shè)備或其他資產(chǎn)；此外，美國政府也對FFRDCs的活動范圍有嚴格限定，例如，不允許涉足本可以由私人部門完成的任務，必須在涉及利益關(guān)系時采取“回避原則”等。FFRDCs的主要職能是向軍方提供由軍方研發(fā)機構(gòu)或私人研發(fā)機構(gòu)都不能有效提供的研發(fā)服務，具體包括：為發(fā)起單位制定需求、明確設(shè)計標準與規(guī)范、對技術(shù)進展進行監(jiān)督、解決各種技術(shù)問題、確認任務完成，以及提供各種技術(shù)服務和幫助等。目前美國聯(lián)邦政府各部門擁有的FFRDCs共有74個，其中，國防部所屬的FFRDCs共有11個。

2.大學附屬研究機構(gòu)

大學附屬研究機構(gòu)（University Aff i liated Research Centers，UARCs）與FFRDCs的主要區(qū)別在于UARCs必須承擔一定的教育功能，并且在競爭公共部門或私人部門的研發(fā)合同時靈活性更大一些。目前，美國軍方所屬的這種高校附屬研究中心共有14個，分屬美國國防部的不同軍種與部門。

大學附屬科研機構(gòu)主要從事具有潛在軍用價值、廣域的基礎(chǔ)研究，一般不能利用由軍方資助培育起來的核心能力來與產(chǎn)業(yè)界競爭軍方的研發(fā)項目。高校附屬研究機構(gòu)的活動范圍受其與軍方簽訂合同的限制。如果產(chǎn)業(yè)界的某一企業(yè)可以使用高校附屬研究機構(gòu)的能力，則這種能力也必須可以為其他所有潛在用戶所使用。把國防科研院所放在大學之中，一大好處是可以共享大學的研究資源，充分利用高校的多學科交叉優(yōu)勢，實施聯(lián)合攻關(guān)，當然這些國防科研資源（包括大型科學設(shè)施設(shè)備）也可以為大學師生所共享，同時又可以吸引大學中最優(yōu)秀的師生參與國防研發(fā)，為國防研發(fā)培養(yǎng)大批后備人才。例如，美國的洛斯·阿拉莫斯（Los Alamos）國家實驗室是美國核武器研究的重要陣地，第一個原子彈即誕生于此，雖然其隸屬于能源部，但該實驗室一直都是由加利福利亞大學管理。

對于國防科技創(chuàng)新活動而言，大學的研究過于基礎(chǔ)和寬泛；軍方自己的研發(fā)機構(gòu)又往往過于專注眼前的需求，往往會忽略長期的、有潛在軍用價值的重大科研活動，而FFRDCs和UARCs的科研項目與活動的獨立性、戰(zhàn)略性、長期性特征，正好彌補了兩者之間的缺陷，被美國軍方認為是顛覆性創(chuàng)新的主要來源。

（三）其他政府機構(gòu)擁有的研發(fā)資源與能力

美國能源部、商務部（國家標準與技術(shù)研究所）、國家航空航天局、內(nèi)務部（地質(zhì)勘探局）、海洋與大氣管理局、交通運輸部（聯(lián)邦航空管理局）、農(nóng)業(yè)部、海岸警衛(wèi)隊等也都擁有一定數(shù)量且規(guī)模龐大、能力超強的研究機構(gòu)，這些科研資源按照一定的流程或規(guī)定也都可以為軍方所用，軍方也會積極參與由這些政府部門發(fā)起的、具有軍用價值的科學研究項目中，或與這些政府部門的研發(fā)機構(gòu)一起開展聯(lián)合研發(fā)活動。其他政府機構(gòu)擁有的研發(fā)資源也包括其內(nèi)部的實驗室、FFRDCs和高校附屬研究機構(gòu)等。目前，美國聯(lián)邦政府擁有的大型國家實驗室大約有500~800個。

美國國家實驗室最大的一個特點就是這些實驗室分屬于不同的政府部門。這樣的好處是可以把各個政府部門關(guān)注的本領(lǐng)域的科技發(fā)展直接作為國家實驗室的科研任務，并增強政府部門的技術(shù)判斷和技術(shù)管理能力。而在我國，大型科研院所主要屬于軍工企業(yè)和中國科學院等這些獨立于政府部門的企業(yè)或團體，各中央部委沒有自己的下屬技術(shù)研發(fā)機構(gòu)，這可能會導致中央政府各部門技術(shù)能力不足，而各個研發(fā)機構(gòu)的研發(fā)活動也可能與政府需求（也代表了社會需求）相脫節(jié)。

（四）大學及其他的研發(fā)機構(gòu)

除了軍方直接資助大學附屬研究機構(gòu)的建設(shè)以外，軍方各軍種、部門還會定期或不定期地向大學發(fā)布各種基礎(chǔ)研究公報，鼓勵大學科研人員積極申報這些研究項目。軍方主要資助大學開展一些有潛在軍用價值的基礎(chǔ)性研究和顛覆性概念研究。

其他研發(fā)機構(gòu)則包括非盈利性研發(fā)機構(gòu)，私人實驗室和獨立實驗室，如巴特爾紀念研究所（Battelle Memorial Institute）、德雷帕實驗室（Draper Labs）、斯坦福國際研究所（SRI International）等，以及盟國的大學和政府實驗室等。

（五）產(chǎn)業(yè)界的研發(fā)力量

軍方會直接或間接（如通過自己的實驗室）地把一些研發(fā)項目發(fā)包給承包商來完成，尤其是在武器裝備開發(fā)的后期階段（如樣機研制、測試、驗證、定型、生產(chǎn)、改型等階段）。企業(yè)實驗室的主要職責是按照軍方合同由軍方資助進行零部件開發(fā)、樣機開發(fā)、工藝開發(fā)、產(chǎn)品開發(fā)與升級換代等，主要產(chǎn)出是專利和新產(chǎn)品。雖然這些企業(yè)可以承擔很多研發(fā)任務，但其主要還是扮演主承包商和集成商的角色。由于企業(yè)一般不能左右軍方未來的需求，因此企業(yè)一般不會投入大量資金進行國防科技研發(fā)活動，必須由軍方加以資助。

通過對美國軍方可以利用的研發(fā)機構(gòu)的研究和介紹，可以發(fā)現(xiàn)：在武器裝備研發(fā)前期，從作戰(zhàn)概念提出與論證、基礎(chǔ)研究、應用探索研究到先導技術(shù)開發(fā)，甚至核心機、驗證機的開發(fā)等，主要是在公共研發(fā)機構(gòu)中完成的，這些公共研發(fā)機構(gòu)包括軍方所屬的研發(fā)機構(gòu)、FFRDCs、大學及其附屬研究機構(gòu)、聯(lián)邦政府其他部門所屬的研發(fā)機構(gòu)，以及獨立公益性研發(fā)機構(gòu)等；而到了武器裝備研制的后期階段，即總裝、集成、生產(chǎn)階段，企業(yè)研發(fā)機構(gòu)的地位更加重要。平均而言，美國軍方基礎(chǔ)研究（即國防預算6.1節(jié)）的大部分（60%）是由大學完成的，大約25%是由國防部自己的研究機構(gòu)完成的，剩余部分由產(chǎn)業(yè)界及其他科研主體完成；應用技術(shù)開發(fā)與原型機開發(fā)（即國防預算6.2節(jié)和6.3節(jié)的項目1為了循序漸進地開展武器裝備研發(fā)工作，降低武器裝備研發(fā)的技術(shù)風險，美國軍方把一個完整的國防采辦項目分為幾個不同的階段：需求提出與概念驗證階段、技術(shù)研發(fā)階段、系統(tǒng)開發(fā)與驗證階段、列裝與維護階段等。其中，技術(shù)研發(fā)階段又分為3個階段——基礎(chǔ)研究階段、應用研究階段和先導技術(shù)開發(fā)階段；系統(tǒng)開發(fā)與驗證階段又分為系統(tǒng)集成、系統(tǒng)驗證兩個階段。完成不同階段任務的資金來源于國防預算的不同章節(jié)，其中基礎(chǔ)研究任務的資金支持主要來自于國防預算6.1節(jié)，應用研究階段任務資金支持主要來自于6.2節(jié)，先導技術(shù)開發(fā)的資金主要來源于國防預算的6.3節(jié)；系統(tǒng)集成階段的資金來源于6.4節(jié)；系統(tǒng)驗證來源于6.5節(jié)；武器裝備列裝與維護階段的改進、改型支出則主要來自于6.7節(jié)；所有研發(fā)階段的管理保障支出則來自于6.5節(jié)。由于各種研發(fā)活動的支出在國防預算中的位置相對固定，所以，業(yè)界也習慣用國防預算支出的章節(jié)來指代這些不同性質(zhì)的研發(fā)活動。）中，一半（50%）是由產(chǎn)業(yè)界完成的，國防部內(nèi)部的研發(fā)機構(gòu)完成30%，其他機構(gòu)完成剩下的20%。而國防預算6.4節(jié)、6.5節(jié)和6.7節(jié)的項目則基本上都是由私人企業(yè)完成的。

二、我國軍方可利用研發(fā)機構(gòu)中存在的問題

與美國軍方可利用的國防科研機構(gòu)對比，可以發(fā)現(xiàn)，我國國防研發(fā)機構(gòu)存在的主要問題有：

一是過于依賴國有軍工集團的科研力量。目前我國國防研發(fā)力量的主體還是在國有軍工集團內(nèi)部，武器裝備的研發(fā)主要還是依靠國有軍工集團完成。過度依賴國有軍工集團的研發(fā)力量，可能導致國有軍工集團對國家或軍方投資形成的國防科研設(shè)施設(shè)備、科研力量及成果的壟斷，使得軍方在后續(xù)軍品采辦中處于被動地位。

二是公共的國防研發(fā)力量偏弱。這與第一個問題其實是“一枚硬幣的兩個側(cè)面”。國防科技研發(fā)具有公共品的屬性，尤其是國防科技研發(fā)的前端（包括基礎(chǔ)科學研究、應用基礎(chǔ)科學研究、先導技術(shù)開發(fā)，甚至原型機和生產(chǎn)工藝的開發(fā)），因為周期長、風險高、投資大，一般企業(yè)是不愿意或沒有能力投資的，因此應由軍方給予資助。這些由軍方資助的國防研發(fā)項目既可以由公共的研發(fā)機構(gòu)完成，也可以由私人的研發(fā)機構(gòu)來完成。顯然，通過資助公共研發(fā)機構(gòu)來開發(fā)具有公共品性質(zhì)的國防科技，對于軍方而言，其可控性更好；而資助私人機構(gòu)來完成這些帶有公共品性質(zhì)的國防研發(fā)任務，就等于把這些由軍方資助形成的設(shè)施、設(shè)備、能力、成果都放在企業(yè)內(nèi)，就可能導致企業(yè)對這些資源、能力和成果的壟斷，產(chǎn)生在后續(xù)武器裝備研制過程中軍方談判能力被削弱等問題。

三是沒有類似于FFRDCs和UARCs這樣的軍方“編外研究機構(gòu)”，可能導致國防科研行為的短期化及顛覆性創(chuàng)新不足的問題。

四是公共國防研發(fā)機構(gòu)對企業(yè)進行技術(shù)轉(zhuǎn)移不足且不夠規(guī)范。公共國防研發(fā)機構(gòu)開發(fā)的科技成果，最終必須通過一定的途徑轉(zhuǎn)移給生產(chǎn)企業(yè)才能實現(xiàn)武器裝備的研制。在這一過程中，公共研發(fā)機構(gòu)控制著軍品研制的核心技術(shù)，也可以保證軍方在武器裝備采辦中的主導地位。如何把由公共研發(fā)機構(gòu)開發(fā)的國防科技成果公平、公正地轉(zhuǎn)移給企業(yè)，進而轉(zhuǎn)化為武器裝備，對此我國尚未建立一套成熟的體制、機制和規(guī)范。

三、完善我國國防研發(fā)力量的建議

（一）加強我軍內(nèi)部研發(fā)力量的建設(shè)

軍方自己的研發(fā)機構(gòu)在國防研發(fā)體系中應該處于核心地位，扮演十分重要的多重角色。軍方自己必須擁有一定的科研力量，才能承擔起國防科研的技術(shù)預測、概念探索、項目管理與評估等任務，扮演好國防科技的“集成者”“精明的采辦人”“科研項目管理者”等角色，從而擺脫對國有軍工科研力量的過度依賴。

（二）增加對大學科研機構(gòu)和基礎(chǔ)科學研究的支持

基礎(chǔ)科學研究是原始創(chuàng)新的“種子”，不注重基礎(chǔ)研究就很難催生出原始創(chuàng)新。國防科技領(lǐng)域的原始創(chuàng)新一樣依賴于基礎(chǔ)科學研究。而我國的國防科技預研資金更多的是注重支持有一定成熟度的技術(shù)開發(fā)，而對基礎(chǔ)研究項目資助很少，這也許會成為制約我國國防科技創(chuàng)新能力的主要因素。從美國的情況來看，其國防預算研發(fā)支出中的6.1類，主要就是用于基礎(chǔ)研究，并且這類支出資助的項目主要都是由大學來完成的，當然也有一部分在美國軍方自己內(nèi)部的實驗室中完成。國防研發(fā)支出項目不僅要關(guān)注眼前和近期的國防需求，更要關(guān)注長期的未來需求，而這種長期的未來需求就潛藏于基礎(chǔ)科學研究之中，在這方面，大學及其附屬研究機構(gòu)有明顯的優(yōu)勢，因此，軍方應加大對大學基礎(chǔ)科學研究的支持，為未來科技發(fā)展探路，同時培養(yǎng)國防研發(fā)的后備人才。

（三）創(chuàng)建一些類似于FFRDCs和UARCs的獨立研發(fā)機構(gòu)

FFRDCs和UARCs的資產(chǎn)與任務主要來自于軍方，因此其必須接受軍方的監(jiān)督和評估，以保證軍方任務的實現(xiàn)；同時，F(xiàn)FRDCs和UARCs又是根據(jù)合同由承包商進行日常管理，這樣又保持了其相對的獨立性，使其可以專注于一些戰(zhàn)略性、長期性科研任務的研究，避免受到軍方日常事務的干擾。同時，把這些研究機構(gòu)放在企業(yè)或大學中，也能夠極大地增強企業(yè)和大學的研究能力。

（四）建立規(guī)范的公共國防研發(fā)機構(gòu)技術(shù)轉(zhuǎn)移機制

公共研發(fā)機構(gòu)開發(fā)的國防科技成果不是要被這些機構(gòu)所獨占，而必須通過競標、協(xié)商、訂立合同等方式公平、公正地轉(zhuǎn)移給符合條件的企業(yè)進行進一步的開發(fā)和生產(chǎn)。為此，必須建立一套規(guī)范的公共研發(fā)機構(gòu)技術(shù)成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化機制，一方面保持軍方對核心技術(shù)的控制，另一方面增加軍品研制市場的競爭性。