許建武

（山西省西山提黃灌溉工程建設(shè)管理中心，山西 太原 030002）

山西是嚴(yán)重缺水的省份，日益短缺的水資源成為制約我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境修復(fù)的瓶頸之一。而灌區(qū)作為用水大戶和糧食主產(chǎn)地，對我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到助推作用的同時，也在消耗著稀缺的水資源，甚至多數(shù)地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象。因此，通過對全省158處中型灌區(qū)水價進(jìn)行調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，分析全省中型灌區(qū)成本水價和執(zhí)行水價，從中發(fā)現(xiàn)中型灌區(qū)在水價方面存在的問題，提出中型灌區(qū)水價改革的意見或建議，對扭轉(zhuǎn)灌區(qū)用水浪費(fèi)現(xiàn)象，提高灌區(qū)用水效率，保持各中型灌區(qū)水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展有著重要的戰(zhàn)略意義。

1 山西省中型灌區(qū)水價現(xiàn)狀

山西省中型灌區(qū)灌溉方式主要有兩種：自流灌溉和提水灌溉。

農(nóng)業(yè)灌溉水價，由成本水價和計(jì)量水價兩部分組成。成本水價，指用來維持水管單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的最基本費(fèi)用，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是按補(bǔ)償供水直接工資、修理費(fèi)、管理費(fèi)和折舊費(fèi)累計(jì)平均的結(jié)果。計(jì)量水價，是按補(bǔ)償水資源費(fèi)、材料費(fèi)等其他成本、費(fèi)用以及計(jì)入規(guī)定利潤和稅金的原則核定的水價。

執(zhí)行水價，是指實(shí)際征收的單位水費(fèi)。農(nóng)業(yè)灌溉水價、執(zhí)行水價統(tǒng)一按斗口出水計(jì)量。

1.1 灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉水價、執(zhí)行水價分析

根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，分別計(jì)算出全省及各市的平均灌溉水價和執(zhí)行水價。由于陽泉市郊區(qū)的溫河灌區(qū)只有0.13萬hm2，平均農(nóng)業(yè)灌溉水價卻高達(dá)1.42元/m3，平均執(zhí)行水價1.0元/m3，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它市平均水價，在數(shù)理統(tǒng)計(jì)中按照奇異值處理，不作統(tǒng)計(jì)。因此只分析研究全省10個市的中型灌區(qū)水價情況。具體數(shù)值見表1。

表1 灌區(qū)執(zhí)行水價占灌溉水價的百分比單位：元/m3

從表1統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，全省平均灌溉水價為0.42元/m3，平均執(zhí)行水價為0.19元/m3，執(zhí)行水價占灌溉水價的45.2%?？傮w來看，運(yùn)城市、忻州市、臨汾市、大同市、晉城市、朔州市等6市，灌溉水價低于全省平均灌溉水價。太原市、長治市、晉中市、呂梁市等4市，灌溉水價高于全省平均灌溉水價。灌溉水價最高的為呂梁市，即0.68元/m3，最低的為大同市和忻州市，均為0.25元/m3。在執(zhí)行水價方面，各市平均執(zhí)行水價基本和全省平均執(zhí)行水價持平，維持在0.2元/m3左右。平均執(zhí)行水價最低為忻州市，即0.12元/m3，最高為呂梁市，即0.24元/m3。執(zhí)行水價占灌溉水價的百分比多少，可以直觀反映出，各市中型灌區(qū)水費(fèi)征收情況。從表1可以看出：執(zhí)行水價占灌溉水價的比例超過60%的市有：大同市、臨汾市、晉城市、朔州市等4市；執(zhí)行水價占灌溉水價的比例超過45%（也就是全省平均占比）的市有：忻州市、運(yùn)城市；剩余的太原市、長治市、晉中市、呂梁市等4市，執(zhí)行水價占灌溉水價的比例基本維持在35%左右。由此可得出：在水費(fèi)征收方面，水費(fèi)征收情況略好的大同市也僅為68%，仍然有32%的應(yīng)收水費(fèi)無法收繳。太原市水費(fèi)征收僅32.8%，剛超應(yīng)收水費(fèi)的1/3，其余的2/3水費(fèi)無法征收。

1.2 研究對象及其灌溉制度的確定

全省范圍內(nèi)，種植糧食作物有小麥、玉米、高粱、谷類、薯類、莜麥、蕎麥等，經(jīng)濟(jì)作物有核桃、蘋果、梨、紅棗、棉花、蔬菜、油料等。由于山西各市水文氣象略有差別，每個地區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡相同，即便是同一地區(qū)對經(jīng)濟(jì)作物和糧食作物的種植也存在很大選擇空間。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我省中型灌區(qū)內(nèi)，主要種植作物以春玉米、冬小麥為主，占比大約在50%左右。因此，基于調(diào)研取得翔實(shí)資料的基礎(chǔ)上，選擇種植比例最高的作物春玉米和冬小麥作為研究對象進(jìn)行研究分析，更具代表性和科學(xué)性。大同市、忻州市、朔州市、呂梁市、晉城市、長治市、太原市以春玉米作為主要研究對象。運(yùn)城市、臨汾市、晉中市以冬小麥作為主要研究對象。

農(nóng)作物的灌溉定額與氣象水文年份有很大關(guān)系，同一作物，在不同水文年份，需要的灌溉水量大不相同，本文研究僅以平水年P(guān)=50%冬小麥、春玉米灌溉水量作為水價計(jì)征依據(jù)。冬小麥灌溉制度參照孫小平[1]在《山西省主要農(nóng)作物優(yōu)化灌溉制度的制定及其應(yīng)用》一文確定：全生育期灌水次數(shù)4次，灌水定額750m3/km2，灌溉定額3000m3/km2。玉米灌溉制度參照趙印英[2]在《丘陵山區(qū)農(nóng)民對灌溉水價承受能力分析》一文確定：全生育期灌水次數(shù)3～4次，灌水定額600m3/hm2，灌溉定額1800～2400m3/hm2。具體見表2。

表2 冬小麥、春玉米的灌溉制度 單位：m3/hm2

1.3 水費(fèi)缺口分析

根據(jù)表2的灌溉制度，粗略估算各市中型灌區(qū)每年水費(fèi)征收缺口數(shù)額。估算成果見表3。

表3 各市中型灌區(qū)水費(fèi)征收缺口估算表

上表是按照整個灌區(qū)以單一的作物進(jìn)行估算的水費(fèi)缺口金額。如果充分考慮各灌區(qū)不同作物種植比例和各自的需水情況，如莜麥、蕎麥等小雜糧屬于耐旱作物，其需水量就小，而蔬菜、花卉和果樹等作物需水量就大，但在調(diào)研的灌區(qū)內(nèi)，二者占比基本持平，綜合統(tǒng)籌考慮灌區(qū)需水量，選擇的冬小麥和春玉米是可以代替的。因此，由表3可知：全省中型灌區(qū)水費(fèi)征收缺口估算在1.33～1.55億元左右。由此可見，絕大多數(shù)灌區(qū)靠水費(fèi)征收來維持灌區(qū)管理維護(hù)運(yùn)行，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

2 山西中型灌區(qū)水價存在問題

2.1 灌區(qū)計(jì)量設(shè)施不完善

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)內(nèi)部分地方水費(fèi)征收通常按照每畝灌水一次或者按照灌水小時數(shù)來計(jì)量。水費(fèi)征收依據(jù)來自當(dāng)?shù)囟嗄杲?jīng)驗(yàn)。由于缺乏精準(zhǔn)的計(jì)量設(shè)施，導(dǎo)致這種粗放的水費(fèi)征收模式，在灌水水量分配和水費(fèi)征收時，一是計(jì)量誤差有所出入，二是存在“人情水”和“送分水”等現(xiàn)象。從而導(dǎo)致用水量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真，實(shí)收水費(fèi)和應(yīng)收水費(fèi)存在差距。

2.2 水費(fèi)征收來源逐年萎縮

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我省冬小麥畝產(chǎn)一般在580～600kg左右，春玉米在650～750kg左右。每畝再去除種子費(fèi)、化肥費(fèi)、農(nóng)藥費(fèi)和機(jī)械作業(yè)費(fèi)等剛性灌溉開支后，再遇到類似近幾年市場收購價格持續(xù)低迷，種植糧食作物的實(shí)際純利潤不能滿足農(nóng)戶開支需求。加之在市場經(jīng)濟(jì)和互聯(lián)網(wǎng)的助推下，多數(shù)農(nóng)民在外打工，導(dǎo)致灌區(qū)有效灌溉面積保有量呈逐年下降趨勢，用水量下降，水費(fèi)征收來源逐步萎縮。

2.3 水價政策制定欠缺

灌區(qū)水價政策與市場經(jīng)濟(jì)存在脫節(jié)，水是商品的價值理念并未在廣大用水戶中產(chǎn)生共識。水管單位把水當(dāng)作商品，但在水交易的過程中，往往背離其價值。供水主體和用水主體對水是商品的認(rèn)識存在很大偏差，導(dǎo)致在實(shí)際操作中出現(xiàn)不對稱，執(zhí)行水價遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到灌溉水價。水價偏低，形成了水資源的畸形經(jīng)營，導(dǎo)致水管單位虧本運(yùn)營，工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)得不到保障，年久失修，輸水效率大大下降，最終導(dǎo)致灌溉成本越來越高，形成了無限死循環(huán)。

2.4 水費(fèi)征收存在困難

部分用水戶對水費(fèi)征收認(rèn)識不到位，甚至錯誤地認(rèn)為水費(fèi)收繳人員亂攤派亂收費(fèi)，抵觸情緒較為普遍。加之當(dāng)?shù)卣疄榱祟櫲缶?，有些時候會利用行政手段對水管單位征收水費(fèi)進(jìn)行干預(yù)。而絕大多數(shù)水管單位出于各方面考慮，只能配合政府讓用水戶暫時緩交水費(fèi)。久而久之，就會形成水費(fèi)難以收取的問題。

2.5 用水戶水價承受能力有限

據(jù)統(tǒng)計(jì)，灌區(qū)轄區(qū)內(nèi)的用水戶，農(nóng)民占絕對主導(dǎo)地位。長期以來，由于各種原因，農(nóng)民收入普遍較低，客觀上導(dǎo)致農(nóng)民水價承受能力有限。若提高水價，讓農(nóng)民來買單，不切實(shí)際。

3 山西中型灌區(qū)水價合理化對策探討

3.1 配備完善灌區(qū)計(jì)量設(shè)施

計(jì)量設(shè)施的配備，不僅可以節(jié)約水量，而且還能提高灌區(qū)內(nèi)水資源調(diào)度水平，在防汛抗旱、提高水資源利用率、改善工作環(huán)境等方面起了重要作用，具有顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。針對灌區(qū)不同的取水和輸水方式，計(jì)量設(shè)備的選型既要考慮精確度，還要結(jié)合灌區(qū)供水特征，考慮便于拆裝和養(yǎng)護(hù)。堅(jiān)決摒棄傳統(tǒng)的水費(fèi)征收經(jīng)驗(yàn)，充分利用計(jì)量設(shè)備，精準(zhǔn)測量水量，按量計(jì)收水費(fèi)，切實(shí)做到用水戶和供水戶心知肚明。

3.2 加快水價改革步伐

水價改革，既有供水主體即水管單位的改革，還有用水主體即農(nóng)戶的改革。在體制機(jī)制方面，破除現(xiàn)行水管單位行政事業(yè)收費(fèi)的體制機(jī)制，改革成經(jīng)營性水管單位，進(jìn)而能夠充分調(diào)動水管單位主觀能動性。要對臃雜的機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行大力精簡，進(jìn)一步減少或壓縮水管單位的開支，讓水管單位輕裝上陣，由長期的“輸血”單位變成“造血”單位。對用水戶進(jìn)行改革，吸引廣大用水戶參與到灌區(qū)末級渠系管理中來，參照先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，成立用水戶協(xié)會，并做好頂層設(shè)計(jì)和引導(dǎo)，讓用水戶協(xié)會真正發(fā)揮作用。建立健全合理的水價形成制度，在暫且不打破用水主體長期形成的水權(quán)思想的前提下，體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作規(guī)律。同時加大宣傳力度，逐步讓用水戶接受水是有價商品的概念。準(zhǔn)確預(yù)估或者測算，用水戶對水價的承受能力，在現(xiàn)行水價基礎(chǔ)上，浮動一定比率，分析用水戶能否承受。要按照不同水源（地表水、地下水）分類征收等次不同的水價，提倡優(yōu)先使用地表水，控制利用地下水。比照居民用水階梯水價制度，在灌區(qū)實(shí)行農(nóng)業(yè)用水階梯水價，在進(jìn)一步約束用水戶浪費(fèi)水現(xiàn)象的同時，倒逼灌區(qū)在高效節(jié)水方面進(jìn)行升級改造。

3.3 加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)償力度

農(nóng)業(yè)水價問題不單單是水管部門的事情，還牽涉與農(nóng)業(yè)緊密相連的其他部門，是個綜合課題。長期以來，灌區(qū)作為糧食生產(chǎn)功能區(qū)，農(nóng)民作為種糧主體，一直得不到很好的保護(hù)，導(dǎo)致現(xiàn)在大片的耕地荒廢，農(nóng)民放棄土地背井離鄉(xiāng)出外務(wù)工，農(nóng)藝技術(shù)面臨失傳等等問題。糧食收購價格太低，種糧補(bǔ)貼乏力，“三農(nóng)”政策紅利在廣大農(nóng)戶中得不到有效落實(shí)，加之自然災(zāi)害頻發(fā)，保險理賠在廣大農(nóng)村還沒有普及和有效實(shí)施，導(dǎo)致從事農(nóng)業(yè)的市場主體農(nóng)民存在入不敷出，甚至虧本的現(xiàn)象。因此，加大農(nóng)業(yè)種植補(bǔ)貼力度，提高政府糧食收購價，全面引進(jìn)保險理賠，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，科學(xué)劃分糧食生產(chǎn)功能區(qū)，提倡農(nóng)民科學(xué)發(fā)展農(nóng)業(yè)種植，這樣對灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革，具有強(qiáng)力的助推作用。