汪娟

1984年，國家批準設立首批開發(fā)區(qū)，距今已經(jīng)35年。目前，全國省級以上各類開發(fā)區(qū)數(shù)量已經(jīng)達到2543個，其中國家級開發(fā)區(qū)552個（經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)219個，高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)156個），省級開發(fā)區(qū)達到1991個。開發(fā)區(qū)已經(jīng)從最初的經(jīng)濟功能區(qū)向多功能社會城區(qū)發(fā)展，逐漸成為產(chǎn)業(yè)、人才、科技、資本集聚之地，在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位舉足輕重。但是，開發(fā)區(qū)的民主政治制度建設卻相對滯后，一些開發(fā)區(qū)先行先試，設立了人大工作機構，建立了相關工作制度，但由于立法缺位等原因，未能很好發(fā)揮出人大制度的作用。同時，設立開發(fā)區(qū)的政府同級人大及其常委會對開發(fā)區(qū)重大事項決定和監(jiān)督等職權的履行較為薄弱，不少地方還沒有真正開展起來，導致開發(fā)區(qū)“經(jīng)濟高地、民主洼地”的問題比較突出。

一些開發(fā)區(qū)先行先試，設立了人大工作機構，建立了相關工作制度，但由于立法缺位等原因，未能很好發(fā)揮出人大制度的作用。

開發(fā)區(qū)人大工作的實踐探索

近年來，為適應開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展要求，部分開發(fā)區(qū)積極探索實踐，相繼建立了人大工作機構，開展了人大工作，取得了一定成效。

目前，開發(fā)區(qū)人大工作機構存在四種形式。一是開發(fā)區(qū)人大及其常委會。如上海市浦東新區(qū)2000年8月就建立了完整的一級地方政權。二是人大開發(fā)區(qū)工委。近年來越來越多的開發(fā)區(qū)采取這種組織形式，如河南省洛陽高新區(qū)、遼寧省鞍山開發(fā)區(qū)等。三是開發(fā)區(qū)黨工委內(nèi)設人大工作聯(lián)絡部門。如山東省日照經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、江蘇省南通經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等。四是人大常委會機關內(nèi)設開發(fā)區(qū)人大工作機構。如大連市人大常委會2010年11月成立大連市人大常委會先導區(qū)工作委員會。

開發(fā)區(qū)人大工作主要是代表工作和部分監(jiān)督工作，大部分開發(fā)區(qū)的人大工作僅限于代表服務保障工作。在工作制度方面，近年來，各地開發(fā)區(qū)進行了大膽嘗試、積極探索，建立了不少制度，用以規(guī)范開發(fā)區(qū)人大工作。如，年度會議制度、日常工作制度、與其他國家機關聯(lián)系工作制度、重大事項列席制度等。

盡管經(jīng)過多年探索，各地開發(fā)區(qū)人大工作有所進展，但仍面臨立法缺位、性質(zhì)不明、職責不清、體制不順等問題。

立法缺位，難以建立健全工作機構。各地開發(fā)區(qū)人大工作自開展以來雖然進行了積極探索，取得了一些成效，但仍缺少法律的支持。地方組織法第三十五條第一款中“常務委員會根據(jù)工作需要，設立辦事機構和其他工作機構”的規(guī)定是目前設立開發(fā)區(qū)人大工作機構的主要依據(jù)，但該法律沒有對開發(fā)區(qū)人大工作機構的建設和工作作出具體規(guī)定。全國人大及各省人大也沒有頒布規(guī)定開發(fā)區(qū)人大性質(zhì)、職責和地位的法律法規(guī)。因此，全國各地仍然有大部分開發(fā)區(qū)并沒有設置人大工作機構，已經(jīng)設立開發(fā)區(qū)人大工作機構的，也存在一些值得斟酌的問題。例如，在開發(fā)區(qū)黨工委之下設置人大工作機構，由黨的工作機構直接聯(lián)系與組織人大代表開展活動，不符合人大制度和我國的政治制度;已經(jīng)設立開發(fā)區(qū)人大工作機構的地方，也存在職責不清的情況，除了極少數(shù)設立了人大及其常委會的開發(fā)區(qū)之外，其他開發(fā)區(qū)人大工作機構無權獨立審查開發(fā)區(qū)財政預決算，還無人事任免權。

職能薄弱，難以發(fā)揮人大作用。目前，大部分開發(fā)區(qū)人大工作的主要職能是協(xié)調(diào)、服務人大代表，其他職能較為薄弱。其中，較為突出的問題在于，開發(fā)區(qū)轄區(qū)的人大代表要參加所在行政區(qū)的人民代表大會，聽取和審議行政區(qū)的事務，同開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展關系不大，代表對行政區(qū)的工作不熟悉，難以對開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展提出好的建議。此外，開發(fā)區(qū)的代表建議辦理難，代表在行政區(qū)人代會上提的建議涉及開發(fā)區(qū)時（如開發(fā)區(qū)教育、醫(yī)療等問題），因行政區(qū)域隸屬原因，難以交辦，即使交辦，辦理質(zhì)量也不高，難以解決實際問題。開發(fā)區(qū)作為各個地區(qū)優(yōu)先發(fā)展、享有政府特別政策的地區(qū)，實行相對獨立的權力運行機制和財政管理體制，再加上開發(fā)區(qū)本身人大制度的不完善，導致了開發(fā)區(qū)的權力缺少人大監(jiān)督。雖然已經(jīng)有部分地區(qū)開展了監(jiān)督工作，比如召開年度會議聽取審議開發(fā)區(qū)“一委兩院”工作報告，但大部分開發(fā)區(qū)人大機構行使監(jiān)督職能，還是受派出它的行政區(qū)人大常委會委托或者授權，代行政區(qū)人大常委會開展視察、執(zhí)法檢查、審議專項工作報告的前期和基礎性工作。特別是在財政監(jiān)督方面，開發(fā)區(qū)作為地方產(chǎn)業(yè)集聚地，財政收入增長快，但開發(fā)區(qū)實行的是相對獨立的財政管理體制，部分開發(fā)區(qū)的財政資金未納入地方政府資金管理范疇，人大工作體制機制在開發(fā)區(qū)的缺失缺位，導致許多開發(fā)區(qū)財政資金的人大監(jiān)督存在盲區(qū)。

力量不足，難以保障本職工作。在四種開發(fā)區(qū)人大工作機構形式中，大部分機構的人員力量較為薄弱。設立人大工委的開發(fā)區(qū)，工作人員與開發(fā)區(qū)其他機構相比不足，甚至部分工作人員是兼職;黨工委內(nèi)設人大工作機構的，人大工作通常由黨政辦的一兩個人兼職負責;地方人大常委會內(nèi)設開發(fā)區(qū)人大機構的，人員也不足。這幾種形式普遍存在機構簡單、人員偏少的問題，難以滿足正常的工作需要，難以完成相應的職責任務。此外，不少開發(fā)區(qū)雖然設立了人大工作機構，但是工作人員常被指派到項目拆遷、文明創(chuàng)建、招商引資等工作中，影響了開發(fā)區(qū)人大工作的正常開展。

確保人大制度在開發(fā)區(qū)沒有空白

充分認識開發(fā)區(qū)人大工作的重要性。加強開發(fā)區(qū)人大工作，首先要從堅持和完善人民代表大會制度，推動人民代表大會制度與時俱進的高度來認識。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上指出，人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排，支撐中國國家治理體系和治理能力，集中體現(xiàn)社會主義民主政治的特點和優(yōu)勢。必須長期堅持、全面貫徹、不斷發(fā)展人民代表大會制度，充分發(fā)揮國家根本政治制度作用，通過人民代表大會制度牢牢把國家和民族前途命運掌握在人民手中。新的形勢和任務對各級人大及其常委會工作提出了更高的要求。要按照總結(jié)、繼承、完善提高的原則，推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，推動人大工作提高水平。

在我國，人民代表大會制度已覆蓋各級行政區(qū)。目前，開發(fā)區(qū)從最初的單一功能區(qū)到產(chǎn)城融合的綜合區(qū)，管理組織已經(jīng)行政化，不應成為人大制度全覆蓋中的“例外”。

加強頂層設計，建立健全開發(fā)區(qū)人大工作法律法規(guī)。開發(fā)區(qū)作為產(chǎn)業(yè)、人才、科技、資本集聚的地方，是地方改革開放與建設發(fā)展的先行區(qū)，更應將開發(fā)區(qū)的改革發(fā)展納入法治軌道。在開發(fā)區(qū)建立人大制度，必須從頂層設計，立法推動。在國家層面確立開發(fā)區(qū)人大的基本法律地位，在地方組織法中加入開發(fā)區(qū)人民代表大會制度章節(jié)，明確開發(fā)區(qū)人大工作的機構、職能等;在監(jiān)督法中賦予開發(fā)區(qū)人大合法權力及承擔的監(jiān)督開發(fā)區(qū)“一委兩院”的法律職責。在地方層面，在國家修改法律之前，有條件的省、設區(qū)的市人大，可以考慮出臺地方性法規(guī)，明確開發(fā)區(qū)人大工作機構的基本性質(zhì)、組織機構、工作職責、議事規(guī)則等。

強化機構建設，推動開發(fā)區(qū)人大工作全覆蓋。對于已經(jīng)與行政區(qū)合并的開發(fā)區(qū)，應當建立承擔全面職能的人大及其常委會。對于一些規(guī)劃面積小、難以與行政區(qū)合一的開發(fā)區(qū)，可設立人大常委會派出機構，保證開發(fā)區(qū)人大工作的正常開展。對于沒有設立人大機構的開發(fā)區(qū)，可由設立開發(fā)區(qū)的政府同級人大常委會加強指導，推動建立健全符合開發(fā)區(qū)特點、符合本地實際情況的開發(fā)區(qū)人大機構和運行機制，積極探索開展開發(fā)區(qū)人大工作的有效途徑，促進和支持開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，確保人大制度在開發(fā)區(qū)沒有空白。

積極履行職責，讓人大制度在開發(fā)區(qū)發(fā)揮作用。已經(jīng)設立開發(fā)區(qū)人大工作機構的，要完善工作制度，保證工作人員力量，進一步加強開發(fā)區(qū)人大工作。在監(jiān)督工作方面，雖然監(jiān)督主體是設立開發(fā)區(qū)的政府同級人大常委會，但開發(fā)區(qū)人大工作機構應充分發(fā)揮職能，可以向常委會提請，組織開發(fā)區(qū)人大工作機構和人大代表聽取開發(fā)區(qū)“一委兩院”工作報告并提出建議。對于涉及到相關行政區(qū)和開發(fā)區(qū)的綜合性問題，可以提請行政區(qū)人大常委會，將綜合性問題納入常委會年度監(jiān)督工作計劃等。在代表工作方面，雖然目前大部分開發(fā)區(qū)人大工作機構都不能單獨組團，但是開發(fā)區(qū)人大工作機構可以為代表提出建議、開展調(diào)研等做好服務保障工作，讓代表建議更能解決開發(fā)區(qū)經(jīng)濟建設和民生實事等問題，更好發(fā)揮代表作用。

（作者單位：重慶市人大常委會研究室）（編輯 郭剛 yuan377@sohu.com）