摘要：公共權(quán)力的產(chǎn)生是人類社會由野蠻社會進入文明社會的重要標志。公共權(quán)力作為社會整體的正式代表，自然享有了行使一種社會公認的權(quán)力。由于公共權(quán)力自身存在一種天然的擴張性，加上權(quán)力主體本身難以克服的自利性，導致權(quán)力越界的現(xiàn)象較為普遍。為了讓公共權(quán)力的效用得到充分發(fā)揮，同時又能把它限制在合理的范圍內(nèi)，公共權(quán)力的邊界必須是清晰的。

關(guān)鍵詞：公共權(quán)力 ? 私人權(quán)利 ? 邊界

一、公共權(quán)力的性質(zhì)和特點

公共權(quán)力是人類社會長期發(fā)展所產(chǎn)生的一種特殊的權(quán)力形式，它是人類為有效維護社會秩序、滿足成員需求、高效處理相關(guān)的公共事務(wù)而構(gòu)建的。在公共管理及其相關(guān)的行動中，公共權(quán)力一般指由各級政府及其相關(guān)管理部門負責行使的權(quán)力，它產(chǎn)生的根本目的是有效處理公共事件、維護社會秩序和內(nèi)部成員的共同利益。

（一）公共權(quán)力的性質(zhì)

由于公共權(quán)力既包含整個社會的普遍利益，又包含掌權(quán)者的特殊利益，因此公共權(quán)力突出的特質(zhì)就是，其既擁有公共屬性又擁有特殊屬性。這里所說的公共性，一般是指借助公共代表的名義，來履行社會管理的相關(guān)職能。在全球范圍內(nèi)，公共權(quán)力的代表一般都是各政府機構(gòu)及相關(guān)部門，負責處理各種涉及到整個社會普遍利益的事務(wù)，例如為維護社會基本秩序和保證人們基本生存條件采取一些最低限度的措施。公共權(quán)力的“公共性”并不是說明它在實際生活的權(quán)力運行中能夠真正代表社會整體的利益，也不能排除公共權(quán)力的掌握者利用權(quán)力推行有利于自己的公共政策，而不照顧全社會的普遍利益。這種“公共性”僅僅是說明公共權(quán)力在形式上是站在整個社會的角度來處理各種問題的。正是由于公共權(quán)力具有公共性，才使得公共權(quán)力與其他各種形式的權(quán)力區(qū)分開來。

一般我們所說的公共權(quán)力的特殊性，主要是指行使權(quán)力主體的特殊性，這個主體是由該社會中少量成員組成的，這些人不僅有各自的利益需求，而且其代表的階層也有自身的利益需求，這就造成了這些人在制定或執(zhí)行決策時，具有一定的價值取向及偏好。所以公共權(quán)力在運行的過程中必然會表現(xiàn)出一定的利益傾向，它有可能會成為一部分人實現(xiàn)其特殊利益的工具。這種特殊性也會導致?lián)碛刑厥饫娴娜嘶蛉后w對公共權(quán)力有很強的占有欲，借此來對社會進行管理，進而使自身的利益得到實現(xiàn)。公共權(quán)力的公共性與特殊性是對立統(tǒng)一的，二者不可分割。公共性作為社會普遍價值和利益的代表，是公權(quán)力合理合存在的具體體現(xiàn)，而特殊性是社會發(fā)展階段的內(nèi)在要求，實現(xiàn)一部分人對另一部分人的管理。公共權(quán)力的雙重性質(zhì)也反映為了政治自身的復雜性，該權(quán)力的公共屬性包含在其特殊性內(nèi)，并必須通過有個別利益的人來制定相關(guān)政策措施來實現(xiàn)最終目標。

（二）公共權(quán)力的特點

第一，普遍性。公共權(quán)力是對全社會所有成員具有普遍約束力，而不是只對社會部分人存在約束作用。公共權(quán)力具有合法性，掌權(quán)者通過公共權(quán)力制定的一切規(guī)章政策，全體社會成員必須嚴格遵守。第二，強制性。公共權(quán)力在行使的過程中具有一定的強制力，這里所說的強制力，是指在施政對象不自愿的情況下，通過強力迫使其服從的力量。公共權(quán)力具有強制性也是實現(xiàn)社會有效控制的必要條件，如果公共權(quán)力不具有防止其他人為實現(xiàn)他們的利益而采取非法行動的能力，就無法實現(xiàn)其維護秩序的功能。第三，排他性，公共權(quán)力作為社會普遍價值和利益的代表，作為社會秩序的維護者和解決各種沖突的仲裁者，排斥其他同等權(quán)力的存在。第四，擴張性。公共權(quán)力是一種非常強大的力量，它是一種支配力量和控制力量，其中典型的就是強制力體現(xiàn)，使其有動用手段迫使目標對象必須服從的特征，這種特征決定了其屬性，如果公共權(quán)力無限擴張或被某些群體濫用，其結(jié)果是非常危險的。第五，腐蝕性，公共權(quán)力對實施主體有一定的腐蝕效力，由于權(quán)力的擁有者自身也有一定的利益，因此權(quán)力主體總是時刻面臨濫用不同權(quán)力的誘惑。

二、公共權(quán)力的邊界

孟德斯鳩在《論法的精神》中闡述： “一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！?①休謨提出了著名的“無賴假定”，強調(diào)“在設(shè)計任何體制和確定該體制中的若干制約、監(jiān)督機構(gòu)時，必須把每個成員都設(shè)定為無賴之徒，并設(shè)想他的一切作為都是為了謀求私利，別無其他目標。我們必須利用這種個人利害來控制他，并使他與公益合作”。②無論是孟德斯鳩的闡述還是休謨的假定都是針對濫用權(quán)力而言的，因為公共權(quán)力具有擴張性和腐蝕性，所以它在行使的過程中必須具有邊界，以此來防止權(quán)力的擴張。

（一）私人權(quán)利

公共權(quán)力不能超越私人權(quán)利是公共權(quán)力的天然邊界。英國首相老威廉·皮特在一次國會的演講中提出“風能進，雨能進，國王不能進” ③的著名言論。這句話也體現(xiàn)了公權(quán)力和私權(quán)利之間必須有明確的界限，當然，不是說公權(quán)力不能進入私領(lǐng)域，公權(quán)力進入私領(lǐng)域有一個原則，那就是“非請莫入”。在任何一個法治國家，不經(jīng)主人允許進入別人的家庭，都是對人的尊嚴的極大侵犯，也是對人的安全的極大威脅。因此，即使是執(zhí)行公務(wù)，也必須履行嚴格的法律程序，因為家是公民最基本的活動場所，它是公民權(quán)利及人身活動自由的典型代表。社會設(shè)立公共權(quán)力的目的就是保護社會成員的生命安全、財富安全及其追求幸福的各項權(quán)利，使每個社會成員免受非法侵犯。假如社會成員沒有家的安全，其他權(quán)利就無從談起。英國學者約翰·密爾也闡述過私權(quán)和公權(quán)的界限問題。他把個人的私權(quán)視為個人自由，公權(quán)一定要在不傷害私權(quán)的基礎(chǔ)上行使。任何公共權(quán)力的行使都不能超越私人權(quán)利，公共權(quán)力必須要以私人權(quán)利為邊界。

（二）制度設(shè)防

在政治生活中，每個人都是自私自利的，假如每個人都無私奉獻，政府機構(gòu)便失去了存在的價值，各項規(guī)章制度也毫無意義。人類的期望不應(yīng)以當權(quán)者的善良為基礎(chǔ)，而應(yīng)借助制度安排有效防范人性惡的一面。我國各級公職人員長期以來給社會的形象主要是有遠大理想、品質(zhì)高尚、沒有個人利益和敢于自我犧牲的道德主體，公職人員的個人利益會無條件的服從集體利益。這種觀念同時也是受到了儒家傳統(tǒng)文化的影響。盡管對權(quán)力這樣解釋非常不切實際，但卻可以滿足在戰(zhàn)亂時期群眾的期望值，順應(yīng)大多數(shù)人的愿望和心理需要。人們從戰(zhàn)爭狀態(tài)進入和平生活，不可避免的會面對世俗與功利。在傳統(tǒng)的自律觀念引導下，一旦發(fā)生政治人物權(quán)力濫用、以權(quán)謀私、辦事不公等現(xiàn)象時，人們往往會把原因歸結(jié)為道德信念不強，政治覺悟低，而將約束機制的作用給忽略了。

歷史事件反復表明，單靠自律無法有效約束公共權(quán)力主體，因此其以權(quán)謀私的做法也根本不可能杜絕。道德自律的力量是微小的，道德約束是要靠掌權(quán)者內(nèi)心的榮辱感來實現(xiàn)的，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，權(quán)力主體在巨大的經(jīng)濟利益面前，道德自律是一種難以實現(xiàn)的事情。隨著我國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟層面，以權(quán)謀私現(xiàn)象日益多發(fā)，隨著經(jīng)濟活動的增多而泛濫?？v觀各類貪腐案件，無論其以哪種形式出現(xiàn)，其本質(zhì)都是以手中的權(quán)力來謀取個人或群體的私利。權(quán)力主體也是具有自身特殊利益的個體，他并不會因為掌握權(quán)力而改變其經(jīng)濟人的性質(zhì)。

腐敗案件的多發(fā)表明，我國在公共權(quán)力約束相關(guān)機制建設(shè)方面，尚且有很多不足，對公權(quán)力的監(jiān)督機制也不健全。失去制約的權(quán)力一定會出現(xiàn)腐敗的后果，這是由權(quán)力的特性造成的。只有通過制度設(shè)防，才能有效的保證權(quán)力不被濫用。

三、結(jié)語

公共權(quán)力天然大于個人權(quán)利和其它社會組織的力量，公共權(quán)力如果沒有邊界，沒有必要的監(jiān)督和制約，就容易越軌運行，就會出現(xiàn)侵犯個人權(quán)利、過度干預其它社會活動等情況的發(fā)生。為了防止公共權(quán)力的濫用，必須加強對權(quán)力的監(jiān)督和約束，使公共權(quán)力變成有限的、相對的和可控制的權(quán)力。公共權(quán)力有明晰的邊界，在運行時才會有法可依，才會做到法無授權(quán)不可為。

注釋：

①[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1987年，第154頁。

②[英]休謨：《人性論》，北京：商務(wù)印書館，1998年。

③[英]威廉·皮特：《論英國人個人居家安全的權(quán)利》，1763年。

參考文獻：

[1]周光輝.論公共權(quán)力的合法性[M].吉林出版集團有限責任公司，2007.

[2]蔣菲.關(guān)于農(nóng)民私人權(quán)力與公共權(quán)力界限研究評述[J].政法論壇，2014，（10）：161.

[3]錢容德.依法治國的著力點：明晰權(quán)力邊界[J].科學社會主義，2015，（06）.

（作者簡介：黃屺鑫，工作單位：遼寧師范大學政府管理學院，研究方向：國際政治。）