摘 要：養(yǎng)老保險政策是一項重要的公共政策。從公共政策的角度我們可以更加清地認識養(yǎng)老保險政策中政府和市場的關系。本文先梳理了不同學者對公共政策的定義，然后分析了政府、市場以及養(yǎng)老保險這項公共政策這三者間的關系，討論了政府介入養(yǎng)老保險政策的的范圍與程度，并提出我國政府在養(yǎng)老保險政策中的職責和任務。

關鍵詞：公共政策；養(yǎng)老保險；政府

一、公共政策的定義

學者們關于公共政策的定義因人而異，并未形成統(tǒng)一的看法。拉斯維爾 （ Harold D. Lasswell）坎普蘭 （ Abraham Kaplan）兩位學者在他們 1950年合著之《權力與社會》一書中指出：“政策乃是為某項目標 ，價值與實踐而設計之計劃。 政策過程則包括各種認同 ，需求和期望之規(guī)劃、頒布及執(zhí)行?！边@個定義強調了政策作為一種以特定目標為取向的行動計劃 ，以及它與一般計劃的區(qū)別。伊斯頓 （ David Easton）認為，公共政策是政府對整個社會價值做權威性地分配。此處的價值指社會上一般人認為的有價值，想得到的有形或無形的東西，如權力、財富、技能、知識、安全和聲望。托馬斯？ 戴伊 （ Thomas Dye）為公共政策下了一個簡明的定義，他說，凡是政府選擇要做的或者不做的決定，即公共政策。其與伊斯頓的共同之處在于明白指出公共政策是政府制定的政策。羅伯特？艾斯通認為，公共政策就是“政府機構和他周圍關系的關系”。

二、政府、市場、養(yǎng)老保險政策

政府在公共政策中扮演了一個相當重要的角色。討論政府、市場以及養(yǎng)老保險這項公共政策這三者間的關系 ，不僅是行政體制和經(jīng)濟體制改革和發(fā)展的需要 ，而且也是公共政策分析中迫切需要研究的重要課題。

（一）公共政策的主體： 政府——養(yǎng)老保險政策的制定者和執(zhí)行者

政府所頒布的法令、制定的一系列政策都具有強制性，而公共政策的公共性決定了它的公共利益價值取向。也就是說，公共政策的制定是為了謀求最大多數(shù)人的利益而制定的，這也就意味著，一項公共政策也會去使得一些人的利益受損，所以只有由政府強制實施，才能保證公共政策的順利實施。從另外一個角度來說，市場不是萬能的，它在保證效率的同時，也會有失靈的時候，這種市場缺陷需要政府制定公共政策，這就是公共政策的邏輯起點。政府參與養(yǎng)老保險政策的制定，無論是在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家都無一例外。這是因為：個人會通過個人儲蓄或者其他的一些投資為自己的養(yǎng)老而做準備，但是，短視效應的存在，使得人們在年輕的時候都有一種消費傾向。況且，老年人的收入保障是一個長久的計劃，很多人缺乏必要的投資信息以及規(guī)劃能力，而且收益穩(wěn)定的投資工具也很找到。尤其是在發(fā)展中國家，，人們常常因為投資回報率低于預期而不能保證收益 ；其次 ，由于養(yǎng)老金從繳費到開始支付的時間的間隔通常需要二三十年 ，因此若由商業(yè)保險公司來經(jīng)營 ，很多人會對商業(yè)保險保持這樣長期的承若有所懷疑，特別是在遇到難以預料的高通貨膨脹的時候?；谝陨系倪@些原因，政府必須作為養(yǎng)老保險政策的制定和執(zhí)行主體，而且在老齡化日益嚴重的今天，政府的參與就顯得更加的重要了。

（二）政府介入養(yǎng)老保險政策的的范圍與程度

當前中國，建設現(xiàn)代養(yǎng)老保險制度的關鍵仍然在于厘清政府和市場的職責邊界。一是明確公共和私人養(yǎng)老保險的功能定位并確立合理比例。這是建立現(xiàn)代養(yǎng)老保險制度第一個需要破解的重大理論問題，也是改革任務最重的現(xiàn)實問題。現(xiàn)有養(yǎng)老保險體系的所有困難，包括結構嚴重失衡，一支柱獨大，給付難以為繼等，都主要地源于這個根本問題。二是明確政府分別在公共和私人養(yǎng)老保險領域的功能定位，包括（準）強制性、稅優(yōu)等公共政策的應用原理、監(jiān)管框架的組建原則等?？傮w看，現(xiàn)代養(yǎng)老保險制度可以圍繞政府的職責功能構建多支柱的養(yǎng)老保險供給結構。政府職責之外的全部領域，可以看作是市場機制的作用范圍。

政府的主要職責是維護公平。首先，政府通過普惠性的公共養(yǎng)老保險保護弱勢人群，實現(xiàn)全體民眾的平等權利。完全市場化的養(yǎng)老保險制度飽受詬病，就源于社會公平的缺失。第二，政府通過公共政策擴大養(yǎng)老保險的覆蓋范圍。比如，養(yǎng)老保險普遍享受稅優(yōu)，是正向的激勵措施。公共養(yǎng)老保險要求強制性加入，甚至通過稅收征繳。職業(yè)養(yǎng)老保險常常借助強制性措施，或者自動登記等準強制措施，促使企業(yè)為員工建立退休金計劃。第三，政府監(jiān)管養(yǎng)老保險運營，確保養(yǎng)老保險參與者的平等地位。

（三）現(xiàn)階段養(yǎng)老保險政策中政府的職能與任務。

養(yǎng)老保險制度的實踐表明，政府是保持養(yǎng)老保險制度平穩(wěn)運行、可持續(xù)發(fā)展的核心和基礎，其作用是不可替代的。在現(xiàn)代養(yǎng)老保險三支柱中，公共養(yǎng)老保險構成第一支柱，以消除老年貧困為主要職責，采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，是轉移支付形式中的再分配。公共養(yǎng)老金應當覆蓋全體國民，強調對弱勢群體的保護。當然，對于繳費和非繳費人群，可以在保障程度上有所區(qū)別，形成梯次。在公共養(yǎng)老保險領域，政府的職責是直接提供、（通過稅收等形式）強制征繳并提供階梯型稅收優(yōu)惠。私人養(yǎng)老保險構成第二支柱和第三支柱。職業(yè)養(yǎng)老保險是第二支柱的主要形式，職責為抵御老年風險，由企業(yè)和職工共同承擔，采取基金積累方式，可通過個人賬戶的企業(yè)年金、事業(yè)年金和團體商業(yè)保險等多種方式事項。政府在這里的職責是提供稅收優(yōu)惠，并考慮以強制或準強制方式擴大覆蓋范圍，保障職工權利。第三支柱是個人養(yǎng)老保險，功能是改善老年生活，由居民自愿購買，采取基金積累方式，主要通過商業(yè)保險和個人退休賬戶等形式實現(xiàn)。

三、結語

在養(yǎng)老保險政策中規(guī)范政府行為，對于體現(xiàn)我國“老有所養(yǎng)、老有所安”的社會主義保障原則，構建社會主義和諧社會具有十分重要的意義，既需要政府清楚地認識到本身應起的作用，更需要政府能力的提高；既需要養(yǎng)老保險政策本身的完善和長遠構想，亦需要冷靜地面對現(xiàn)實，認真解決具體問題。只要有實事求是的科學態(tài)度，有堅忍不拔的努力，就一定能使養(yǎng)老保險政策的功能順利實現(xiàn)并不斷完善，最終達到經(jīng)濟和社會的和諧發(fā)展。

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作者簡介：

陳夏薇（1995—），女，山西省運城市人，山西財經(jīng)大學2017屆研究生社會保障專業(yè).