□ 李曉文

在當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定與管控成為國(guó)土空間規(guī)劃底線(xiàn)管控機(jī)制構(gòu)建的核心內(nèi)容。劃定城市開(kāi)發(fā)邊界、科學(xué)配置國(guó)土空間資源，是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的必要工作。

近年來(lái)，廣東工業(yè)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院院長(zhǎng)，教授蔡云楠帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)通過(guò)梳理研究《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見(jiàn)》《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》等政策文件得出結(jié)論：城市開(kāi)發(fā)邊界管控策略研究應(yīng)聚焦于城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，針對(duì)不同管制分區(qū)的政策制定目的、管控強(qiáng)度、規(guī)劃范圍等，特別是重點(diǎn)關(guān)注“兩規(guī)”中關(guān)于開(kāi)發(fā)控制的內(nèi)容。

蔡云楠團(tuán)隊(duì)在廣東省學(xué)位與研究生教育改革研究項(xiàng)目（2018JGXM36）、廣東省本科高校高等教育教學(xué)改革項(xiàng)目（粵教高函〔2018〕1號(hào)-185、粵教高函〔2018〕179號(hào)-41）、廣東省自然科學(xué)基金（2016A030313690）項(xiàng)目的資助下，以主要空間管治規(guī)劃政策為基礎(chǔ)，致力從智慧監(jiān)測(cè)、理性發(fā)展、多規(guī)融合、多元治理四個(gè)方面建立全覆蓋、不重疊、實(shí)施性強(qiáng)的城市開(kāi)發(fā)邊界管控策略，取得了一系列創(chuàng)新成果。

智慧化監(jiān)測(cè)為依據(jù)

團(tuán)隊(duì)指出，應(yīng)建立統(tǒng)一共享的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)土地空間資源的統(tǒng)籌管理，為城市開(kāi)發(fā)邊界劃定奠定基礎(chǔ)。通過(guò)規(guī)范和整合現(xiàn)有空間數(shù)據(jù)，搭建智能城市管理平臺(tái)，加強(qiáng)遙感衛(wèi)星監(jiān)測(cè)和土地巡查，建立城市開(kāi)發(fā)邊界動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。結(jié)合“三調(diào)”明確邊界內(nèi)外建設(shè)用地基準(zhǔn)情況，充分利用國(guó)土空間信息平臺(tái)，監(jiān)督城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)外建設(shè)用地變化，并作為上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的主要監(jiān)管方式。

理性化發(fā)展為目標(biāo)

團(tuán)隊(duì)經(jīng)大量研究指出當(dāng)前城市面臨著空間無(wú)序蔓延、地價(jià)房?jī)r(jià)上漲、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加劇等一系列問(wèn)題，需要通過(guò)重新評(píng)價(jià)導(dǎo)致城市無(wú)序擴(kuò)張的各類(lèi)用地和設(shè)施。應(yīng)對(duì)稅收手段進(jìn)行創(chuàng)新，差異化征收城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)部和外部的建設(shè)稅，利用經(jīng)濟(jì)手段將邊界外部高效的開(kāi)發(fā)活動(dòng)引導(dǎo)到邊界內(nèi)部。綜合考慮城市可持續(xù)發(fā)展、開(kāi)發(fā)邊界外公平發(fā)展權(quán)、邊界內(nèi)外的轉(zhuǎn)型發(fā)展、空間舒適性和視覺(jué)景觀(guān)等多重維度的內(nèi)容和指標(biāo)，引導(dǎo)城市健康、理性發(fā)展。

“多規(guī)融合”為手段

“多規(guī)融合”是團(tuán)隊(duì)一直倡導(dǎo)的方向，他們指出在“多規(guī)融合”初期，應(yīng)梳理多規(guī)的核心要素，明確城市未來(lái)發(fā)展形態(tài)與規(guī)?？偭?，確定城市開(kāi)發(fā)邊界目標(biāo)線(xiàn)。在“多規(guī)融合”中期，理清城市可建設(shè)區(qū)與非建設(shè)區(qū)，科學(xué)評(píng)測(cè)空間綜合承載力，確定城市開(kāi)發(fā)邊界管控線(xiàn)。在“多規(guī)融合”后期，統(tǒng)一各類(lèi)空間規(guī)劃的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”的空間規(guī)劃管控措施，明晰城市開(kāi)發(fā)邊界的關(guān)鍵要素，落實(shí)“剛彈”結(jié)合的管控體系，確定城市開(kāi)發(fā)邊界開(kāi)發(fā)線(xiàn)。

多元化治理為導(dǎo)向

團(tuán)隊(duì)提出拓展公眾參與渠道是治理導(dǎo)向的重要內(nèi)容，通過(guò)公眾參與，了解利益相關(guān)者的發(fā)展訴求、促進(jìn)不同主體加強(qiáng)理解政府管理意圖和目標(biāo)?？梢酝ㄟ^(guò)定期舉辦公眾咨詢(xún)會(huì)等多種形式，使公眾積極參與到城市空間增長(zhǎng)管理政策制定和實(shí)施的全過(guò)程，提高管控措施的社會(huì)認(rèn)可度，協(xié)調(diào)城市增長(zhǎng)中的利益矛盾，加強(qiáng)對(duì)政府管理部門(mén)實(shí)施情況的監(jiān)督和檢查，從而有效實(shí)施城市開(kāi)發(fā)邊界管控政策。

團(tuán)隊(duì)指出，在當(dāng)前生態(tài)文明背景下，城市開(kāi)發(fā)邊界的技術(shù)手段和管治政策還不成熟，特別是在劃界評(píng)估內(nèi)容、技術(shù)和工具運(yùn)用等方面，缺乏從人的直觀(guān)感受出發(fā)的視覺(jué)景觀(guān)評(píng)估、安全舒適度評(píng)估以及公平發(fā)展權(quán)評(píng)估等內(nèi)容；也缺乏自下而上的公眾參與的過(guò)程。未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步梳理十九大以來(lái)新的政策，對(duì)邊界調(diào)整程序涉及的事權(quán)單位與機(jī)構(gòu)改革后的部門(mén)對(duì)接協(xié)調(diào)，明確包括“定規(guī)劃類(lèi)型、定正負(fù)面項(xiàng)目、定管控指標(biāo)、定實(shí)施路徑”的四定內(nèi)容，健全公眾參與機(jī)制，體現(xiàn)國(guó)土空間治理政策工具的作用。