□劉玉峰

中國古代從秦漢到明清， 縣制一直是國家最基層權(quán)力機構(gòu)，保持了長期的穩(wěn)定性和延續(xù)性，成為國家政治制度的重要構(gòu)成和國家治理的重要基石， 體現(xiàn)出相當高的制度文明成就。繼秦漢之后，縣制在唐朝尤其是唐前期發(fā)展到了更加完備的水平， 可視為整個帝制時代縣制的代表。

怎一個“細”字了得

唐王朝制定有完備的國家行政法典——《唐六典》。這部法典對“京畿及天下諸縣令之職”作了詳細規(guī)定。 此外，唐王朝的法律有“律”“令”“格”“式”四種形式，也有對縣令職責的明確規(guī)定。

根據(jù)《唐六典》和唐朝法律的有關(guān)記載，縣制官司的主要職責如下：

社會管理職責。 包括思想教化、安養(yǎng)百姓、發(fā)展經(jīng)濟、重視農(nóng)業(yè)、訪貧問寒、審理訴訟冤屈、宣揚尊卑觀念、維護等級秩序和倫理、了解掌握百姓家庭生活狀況和社會發(fā)展狀況等。

戶等確立和登記職責。 縣制官司要根據(jù)各家各戶資產(chǎn)的多少，確立為九個等級，并登記在冊。 這個工作每三年進行一次， 目的是根據(jù)戶等高低征收資產(chǎn)稅——“戶稅”，這是國家財政收入的重要來源。九等戶等由“縣司注定，州司覆之”，即由縣制官司具體確立和登記，再由州制官司負責審核。

人口資源調(diào)查職責。具體來說，縣制官司要調(diào)查掌握治內(nèi)各家各戶人口的組成、年齡狀況、健康狀況及其變化，特別是戶內(nèi)男性人口（因為男性人口是國家賦役的承擔者）。 所有這些工作，都要由縣令“過貌形狀”和“親自注定”，即親自過目審閱，調(diào)查核實，做到如實掌握，保障國家的賦役征發(fā)并做到賦役負擔的相對平均。

推行均田制的職責。唐朝土地制度主要是均田制，即按人口分配土地。每年十月至十二月，縣令要在村干部（里正）編制好的簿歷賬冊基礎(chǔ)上，按照均田制的規(guī)定，親自主持完成土地的“回收”和“授給”，及時進行均田土地的收授和調(diào)節(jié)，并做好登記工作，切實推行好國家土地制度。

國家賦役征發(fā)和司法訴訟職責。 “至于課役之先后，訴訟之曲直，必盡其情理。 ”“課役”即賦役。 課役征發(fā)之“先后”，即要“先富強后貧弱，先多丁后少丁”。 至于司法訴訟之曲直是非， 縣制官司的審判處理也必須合乎情理。

除此之外，諸如籍賬、交通、倉庫等工作，雖有專門的僚佐負責，但縣令也負有綜領(lǐng)之職。

由此可見，唐朝一個縣官的職責是十分繁重、具體的，覆蓋行政、民政、司法與治安、經(jīng)濟與財政、籍賬編制與社會管理、教育與教化等。 也不難看出，王朝國家政令政務(wù)與各項制度最終能夠落實于基層社會， 依托的正是縣制官司的具體實施。 只有縣制官司認真履行了職責，把各項工作做實做細，才能夠?qū)崿F(xiàn)社會基層治理，進而實現(xiàn)國家治理。

對于縣制官司職能的這種重要作用， 古人有精到的總結(jié)——郡縣治，則天下安。

要通“經(jīng)史”，也要知“時務(wù)”

唐朝非常重視縣令的選任， 采取了許多制度化規(guī)定和具體操作。

縣令的選授由尚書省吏部（后來改歸禮部）負責，權(quán)歸中央。負責選授的長官要認真負責，否則就會被處罰，如開元四年（716年），盧從愿、李朝隱擔任禮部侍郎，一次性選任縣令200 余人，因過多過濫被貶為刺史。

貞觀三年（629年），唐太宗詔令五品以上官舉薦縣令人選，后來，高級官員舉薦也成為縣令選任的一種方式。同時也規(guī)定，根據(jù)所舉薦縣令任職期間的政績優(yōu)劣，對舉薦官員進行褒貶。若所舉薦縣令在任期間貪贓枉法，名不副實，則要追究舉薦官員的法律責任，治其薦人失察之罪，加強舉薦工作的嚴肅和問責。

武則天時期，國家科舉考試還曾專設(shè)“縣令舉”一科，專門選拔縣令，詩人盧藏用就經(jīng)此科考試出任濟陽縣縣令。 縣令舉的選拔甚為嚴格，除考儒家經(jīng)典，還通過考“時務(wù)策”進行施政見解的考查。 應(yīng)試者不但要精熟儒家經(jīng)典，還要熟悉朝廷典章制度和法令法規(guī)，熟悉國家大政方針和施政過程中的現(xiàn)實問題， 并能對這些問題提出對策。 否則，是難以通過考試而出任縣令的。

縣令的實際工作經(jīng)驗和執(zhí)政能力， 在唐朝至為重要。 玄宗開元十一年（723年）敕令“年少未經(jīng)事者，不得作縣親民”， 明確規(guī)定缺乏實際工作歷練的年少者，不得出任縣令。

為防止腐敗，唐朝規(guī)定縣令不得任職于本土，必須赴任他鄉(xiāng)，回避本籍；規(guī)定縣令親屬不得在同一縣衙任職， 防止縣令通過鄉(xiāng)里同籍和人際關(guān)系形成地域關(guān)系網(wǎng)而滋生腐敗行為。

唐王朝重視對縣令的政治訓導，皇帝經(jīng)常頒布《戒州縣牧守詔》《勸獎縣令詔》《戒縣令敕》《縣令箴》 之類的詔敕，作為縣令執(zhí)政的指導性文件。這類政治訓導對強化縣令的思想教育和勤政廉政意識， 具有明顯的督導促進作用。

唐朝干部也要定期、不定期考核

唐朝官員“凡居官，以年為考”，有定期“考課”（考核）制度，稱為“?？肌薄？h令的常考也實行一年一考。每年年終，先由縣令具錄自己當年的“功過行能”，實際是“自我鑒定”，再由上一級的州司官員具體負責，當眾宣讀其“自我鑒定”，也當眾議定其政績優(yōu)劣?？己俗h定的結(jié)果，由州司長吏寫出“考課簿”，定出自“上上”至“下下”的九個等級（上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下），上報給尚書省吏部，再由吏部考功司存檔和審查核實，最終確定縣令當年的考核等級。

縣令經(jīng)“四考”，即經(jīng)過連續(xù)四年的考核，是為“考滿”，要根據(jù)總成績的優(yōu)劣等級由吏部決定其升降與褒貶，形成縣令每四年一考滿，每四年一選任，任期一般為四年的制度，即所謂“四考為限”。 當然，這一制度并非一成不變，由于各地實際情況的不同，縣令任期也可調(diào)整為三年或者五年。

縣令考核特別注重戶口增多和生產(chǎn)發(fā)展兩個方面，規(guī)定“州縣官人，撫育有方，戶口增益者”，其考核等級提高一等，否則就降低一等。 開元四年（716年），玄宗頒敕“縣令在任，戶口增益，界內(nèi)豐稔，清勤著稱，賦役平均者，先與上考，不在當州考額之內(nèi)”，政績優(yōu)異的縣令考核等級最低為“上下”等級，予以政策性大力鼓勵。

?？贾?，對于縣令的考核還有“巡考”。巡考又分定期巡考和不定期巡考兩種。

定期巡考由上一級的州司或都督府負責， 對縣令工作每年一巡視督察， 并將巡考結(jié)果作為縣令升降的依據(jù)。 如果發(fā)現(xiàn)“善惡殊尤者，隨即奏聞”，即巡考發(fā)現(xiàn)政績特別優(yōu)異或特別拙劣的縣令， 要上奏皇帝加以褒獎或懲罰。

不定期巡考由朝廷派出高級別官員以特使身份進行巡查考核，如貞觀年間的“黜陟大使”，開元年間的“采訪處置使”，就是考核包括縣令在內(nèi)的所有地方官員的政績善惡。 這種不定期的巡考往往比定期巡考具有更大的威懾力，有利于震懾腐敗行為，清明政治。

唐朝縣制政務(wù)錯失實行長官問責制， 即主要問責縣令，其他僚佐受連帶處罰，以保障縣制官司的廉潔清正。 法律還規(guī)定，縣令就任后必須堅守工作崗位，不得擅離縣境，也不得在非節(jié)假日內(nèi)宴會賓客和游玩觀光，要忠于職守，認真履責。

總之，唐朝縣令職責重，問責嚴，壓力大，真正做好一個縣令，推行好一縣之政務(wù)工作，實大不易。