李君

（中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計公司）

1 序言

2017年底我國城鎮(zhèn)化水平已達58.52%，城鎮(zhèn)化步入中后期發(fā)展階段。新型城鎮(zhèn)化上升為國家戰(zhàn)略，《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》提出加快推進新型城鎮(zhèn)化綜合試點、積極推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)、輻射帶動新農(nóng)村建設(shè)等要求。小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化中的作用日益凸顯。

蘇南地區(qū)是長三角的核心區(qū)域，民營經(jīng)濟發(fā)達，2015年在全國百強縣排名中包攬前4名，全國百強鎮(zhèn)中占27席。改革開放以來，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花到外向型經(jīng)濟主導(dǎo)，“蘇南模式”已兩次成為領(lǐng)跑全國的經(jīng)濟發(fā)展典范。近年來隨著“蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)”等一系列國家政策的投放，蘇南地區(qū)進入以創(chuàng)新為核心驅(qū)動力的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。

然而，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元審視今日的蘇南地區(qū)，也存在著發(fā)展階段的較大差距。部分小城鎮(zhèn)雖然工業(yè)發(fā)展起步較早，甚至一度成為老蘇南模式的“明星小鎮(zhèn)”，但長期固守單一發(fā)展路徑，逐步落后于蘇南地區(qū)的整體經(jīng)濟模式演進。傳統(tǒng)的發(fā)展路徑與新時期創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色的新發(fā)展要求的矛盾愈加突出，已無法支撐城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，亟待探索一條轉(zhuǎn)型發(fā)展的新路徑。

2 新時期蘇南工業(yè)小城鎮(zhèn)的發(fā)展困境

2.1 停留在蘇南1.0時代的工業(yè)小鎮(zhèn)

橫林鎮(zhèn)隸屬于常州市武進區(qū)，地處常州、無錫、江陰三地交匯處，該地區(qū)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟為代表的“老蘇南模式”的發(fā)祥地之一。橫林的工業(yè)發(fā)展從上世紀(jì)90年代生產(chǎn)電腦桌開始，建立起具有全國影響力的核心產(chǎn)品，2000年后轉(zhuǎn)向以出口為導(dǎo)向的強化木地板生產(chǎn)，2007年占全國強化地板出口量的三分之一，享有“中國強化木地板之都”等稱號。

時至今日，以內(nèi)生型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體，依賴國際市場的強化地板生產(chǎn)，仍然是橫林鎮(zhèn)經(jīng)濟中不可撼動的龍頭老大。2014年全鎮(zhèn)三次產(chǎn)業(yè)比例為0.5：54.1：45.4，強化地板在全國出口總量中的比重達到65%。全鎮(zhèn)地板企業(yè)175家，配套企業(yè)230家，企業(yè)產(chǎn)值規(guī)模集中在2000萬至1億元之間，呈現(xiàn)出低水平集聚、同質(zhì)化競爭態(tài)勢（見圖1）。近年來受外部經(jīng)濟形勢變化等影響，橫林工業(yè)總產(chǎn)值增長明顯放緩，工業(yè)發(fā)展進入平臺期，傳統(tǒng)發(fā)展路徑難以為繼（見圖2）。

2.2 地板小鎮(zhèn)的現(xiàn)實困境

以量大面廣的低層次鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主導(dǎo)的鎮(zhèn)域經(jīng)濟，不僅無法適應(yīng)新經(jīng)濟的發(fā)展形勢，也使橫林城鎮(zhèn)發(fā)展面臨著多方面的現(xiàn)實困境。

1）建設(shè)用地蔓延失控，工業(yè)用地效率低下，鎮(zhèn)村環(huán)境品質(zhì)惡化。

2005年開始，伴隨村社企業(yè)的快速發(fā)展，橫林的城鄉(xiāng)建設(shè)用地呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，尤其是工業(yè)用地在農(nóng)村集體用地上四面開花、無序蔓延。橫林鎮(zhèn)域總面積46.7㎞2，2015年現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量達19.65㎞2，總土地開發(fā)強度高達42.1%，全鎮(zhèn)工業(yè)用地的地均產(chǎn)值僅為2644萬元 /hm2。

特別是京杭大運河以北的崔橋片區(qū)，是地板企業(yè)的主要集聚地區(qū)，早期通過低租金的農(nóng)村集體用地發(fā)展起來的地板企業(yè)未經(jīng)任何規(guī)劃統(tǒng)籌，與村莊生活用地混雜分布，基本農(nóng)田以外的全部可建設(shè)用地幾乎已消耗殆盡，不僅透支了企業(yè)的成長空間，也嚴(yán)重影響了片區(qū)居住質(zhì)量，破壞了城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境。大量外來人口租住在本地農(nóng)村居民點改造后本應(yīng)騰退的老舊村莊內(nèi)，市政、公共服務(wù)等設(shè)施嚴(yán)重缺乏。工業(yè)水污染嚴(yán)重，水網(wǎng)退化，防洪排澇壓力增大，水鄉(xiāng)格局湮滅，城鎮(zhèn)特色喪失（見圖3）。

圖1 橫林鎮(zhèn)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)分布圖

圖2 橫林工業(yè)總產(chǎn)值變化情況

圖3 橫林鎮(zhèn)域用地現(xiàn)狀圖

2）外源主導(dǎo)的人口低成本城鎮(zhèn)化模式難以為繼。

2015年橫林鎮(zhèn)域常住人口10.5萬人，其中戶籍人口僅5.34萬人，是典型的外源城鎮(zhèn)化地區(qū)。而外來人口的構(gòu)成以高流動性的低技能務(wù)工人群為主，大專及以上學(xué)歷人口占比不足5%。全鎮(zhèn)戶籍人口總量增長緩慢，年均機械遷入人口占常住人口比重約3.5‰，而常州市2014年這一數(shù)據(jù)為6.6‰，可見橫林外來人口本地化進程顯著滯后于常州市平均水平。同時橫林2010年～2015年外來人口年均增速相比2005年～2010年增速下滑一半左右。缺乏了相對年輕的外來人口的補充，人口老齡化問題凸顯，2010年橫林人口老齡化率在20%以上（六普數(shù)據(jù)），已處于常州各鎮(zhèn)高位?？梢娺@種低成本導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化模式不能有效把握外來人口紅利，以此為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化增長也已經(jīng)難以為繼。

2.3 低端工業(yè)化與低質(zhì)城鎮(zhèn)化的相互制約

綜上可見，停留在低端工業(yè)化時期的橫林面臨著低質(zhì)城鎮(zhèn)化困境，這種低成本的城鎮(zhèn)化模式形成了產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、人口結(jié)構(gòu)和空間環(huán)境三者的相互制約及惡性循環(huán)。首先大量工業(yè)用地的供應(yīng)方式仍以出租價格低廉的集體用地為主，且缺乏相應(yīng)的管控，吸引了低成本的工業(yè)集聚，導(dǎo)致土地快速消耗、用地效益偏低和未來發(fā)展空間受限。低成本導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)集聚又決定了低成本就業(yè)人群的集聚；低成本偏好企業(yè)及低素質(zhì)人口對環(huán)境品質(zhì)的關(guān)注度低，難以促進城鎮(zhèn)環(huán)境的改善，這進一步影響高素質(zhì)人才的引進，又反向制約了強化地板等低端產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級（見圖4）。

圖4 產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、人口結(jié)構(gòu)和空間環(huán)境三者的相互制約

因此，在低端工業(yè)化與低質(zhì)城鎮(zhèn)化的相互制約中，以橫林為代表的蘇南地區(qū)部分工業(yè)先發(fā)小城鎮(zhèn)的傳統(tǒng)發(fā)展路徑面臨著巨大的轉(zhuǎn)型壓力。

3 發(fā)展目標(biāo)與差距剖析

3.1 區(qū)域發(fā)展階段背景：長三角地區(qū)進入創(chuàng)新發(fā)展階段，區(qū)域空間網(wǎng)絡(luò)化

2013年以來隨著外向型經(jīng)濟增長乏力，同時“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)異軍突起，跨境電子商務(wù)、智能制造/工業(yè)4.0等成為新的增長熱點，國家適時提出了上海自由貿(mào)易試驗區(qū)、蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)等戰(zhàn)略，長三角地區(qū)從投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動的新發(fā)展階段。以“中樞職能”為核心的空間體系，轉(zhuǎn)向城市間更緊密、更多元化合作為基礎(chǔ)，多中心、網(wǎng)絡(luò)化空間體系。

3.2 傳統(tǒng)工業(yè)小鎮(zhèn)發(fā)展新目標(biāo)：打造創(chuàng)新引領(lǐng)的專業(yè)特色小鎮(zhèn)

在新的網(wǎng)絡(luò)化空間體系中，大中小城市間金字塔式的層級結(jié)構(gòu)被打破，一批具有鮮明特色的小城鎮(zhèn)有機會通過專業(yè)化創(chuàng)新，發(fā)展成為直面國際競爭的全球網(wǎng)絡(luò)節(jié)點。例如浙江烏鎮(zhèn)，以其特有的文化形式與互聯(lián)網(wǎng)深度結(jié)合，成為國際知名的文化創(chuàng)意節(jié)點。而對于以制造業(yè)為基礎(chǔ)的小城鎮(zhèn)，更具借鑒意義的是一批歐洲百年小鎮(zhèn)如“刃具小鎮(zhèn)索林根”1索林根（Solingen）是德國北萊茵-威斯特法倫州杜塞爾多夫行政區(qū)范圍內(nèi)的一座州直轄市，是馳名國際的刃具的制造中心。中世紀(jì)時即以制做刀劍著稱，薩森豪斯(ZASSENHAUS)、博克(B?ker)、三叉牌(W ü sthof)、德邁(TEMIOV)、雙立人(ZWILLING)、尼格魯索林根(Niegeloh Solingen)等國際頂級刀具品牌的誕生地。、“瓷器小鎮(zhèn)麥森”2等，通過在某一領(lǐng)域堅持不懈的創(chuàng)新發(fā)展，成為國際行業(yè)標(biāo)桿。

橫林在強化地板領(lǐng)域深耕近20年，專業(yè)技術(shù)與市場經(jīng)驗等很多方面全國領(lǐng)先。抓住時代與區(qū)域發(fā)展機遇，打造符合時代需求的專業(yè)特色小鎮(zhèn)，成為專業(yè)領(lǐng)域的全球網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，是其現(xiàn)階段發(fā)展的核心目標(biāo)，也是破解低端工業(yè)化與低質(zhì)城鎮(zhèn)化循環(huán)的現(xiàn)實要求。

3.3 與新發(fā)展目標(biāo)的差距：人才困境是創(chuàng)新不足的根源

打造專業(yè)特色小鎮(zhèn)的核心路徑是堅持行業(yè)領(lǐng)先的專業(yè)化創(chuàng)新。追溯橫林地板產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程，我們發(fā)現(xiàn)其每一次發(fā)展階段的跨越實質(zhì)上都伴隨著一定的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新（見圖5）。而隨著技術(shù)與市場的日臻成熟完善，創(chuàng)新的門檻也在逐步升高，停留在低成本加工階段的中小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已難以滿足高技能創(chuàng)新需求，橫林的地板產(chǎn)業(yè)逐步沉入產(chǎn)業(yè)鏈底端，滯后于市場升級與消費升級。

在對橫林地板企業(yè)的大量調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，制約行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的根源是人才的困境，這與橫林長期的低成本城鎮(zhèn)化發(fā)展直接相關(guān)。受制于城鎮(zhèn)環(huán)境品質(zhì)、公共服務(wù)水平、戶籍制度等因素，企業(yè)引進高等級技術(shù)人才困難，而自己培養(yǎng)出的專業(yè)技術(shù)人員也流動性較大，難以形成創(chuàng)新行為需要的穩(wěn)定的高素質(zhì)團隊。因此，選擇與自身創(chuàng)新需求相匹配的人才類型，并使其能持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)揮作用成為現(xiàn)階段橫林地板產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵。

4 創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的路徑探索

以上分析明確了橫林地板產(chǎn)業(yè)未來應(yīng)以專業(yè)化創(chuàng)新為價值導(dǎo)向，而破解其現(xiàn)階段的轉(zhuǎn)型困境、實現(xiàn)持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展的重要路徑即建立起環(huán)境整治、人才引入與產(chǎn)業(yè)升級三者互促的良性循環(huán)關(guān)系。為此提出以下三項發(fā)展策略：

圖5 橫林地板產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展歷程

4.1 固化人口：促進藍領(lǐng)市民化，支撐產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級

從橫林的產(chǎn)業(yè)特征、人口結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)來看，在一定時期內(nèi)，其直接吸引高端人才推動技術(shù)創(chuàng)新的條件有限。因此在積極吸引高素質(zhì)人才的同時，應(yīng)重點構(gòu)筑以“技能型人才、技術(shù)藍領(lǐng)”為主體的創(chuàng)新體系，驅(qū)動制造工藝創(chuàng)新，支持產(chǎn)品創(chuàng)新，推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級。因此應(yīng)積極推進藍領(lǐng)的技術(shù)升級與市民化轉(zhuǎn)化，具體措施包括：

加強培訓(xùn)，政策引導(dǎo)。完善職業(yè)技能培訓(xùn)機制，通過公共技術(shù)平臺、職校、夜大等多樣化的職業(yè)培訓(xùn)方式，提高人才的技能水平，進而提升收入水平，推動人才固化。同時政府積極制定傾斜性人才引進政策，向高學(xué)歷和熟練技術(shù)工人傾斜，使符合條件的外來人口落戶橫林。

提升品質(zhì)，完善服務(wù)。一方面高品質(zhì)建設(shè)鎮(zhèn)區(qū)，完善配套設(shè)施，滿足高素質(zhì)人才對居住環(huán)境品質(zhì)的要求，吸引高素質(zhì)和技能人才集聚。另一方面通過企業(yè)宿舍、新市民公寓、保障性住房等多樣化住房供給，滿足不同收入水平的外來人口的居住需求；同時定向提供滿足藍領(lǐng)需求的配套設(shè)施，包括新市民學(xué)校、社區(qū)衛(wèi)生機構(gòu)和文化休閑設(shè)施等，增強藍領(lǐng)的歸屬感。

通過以上方式為現(xiàn)有技術(shù)工人提供上升通道和配套保障，推動人才固化，同時緩解橫林的老齡化態(tài)勢。

4.2 全域統(tǒng)籌：建立與城鎮(zhèn)化目標(biāo)相匹配的新型鎮(zhèn)村空間體系

空間使用方面，依賴農(nóng)村集體土地發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，使工業(yè)化與城鎮(zhèn)化分離，也是制約環(huán)境品質(zhì)提升、人才引入與固化的根源之一。以橫林為例，鎮(zhèn)區(qū)位于京杭大運河以南地區(qū)，而地板企業(yè)主要分布于大運河以北的崔橋、崔北等村莊內(nèi)。南北兩片雖然在經(jīng)濟、人口等方面體量相當(dāng)，但由于鎮(zhèn)、村兩級管理體制的不同，在空間形態(tài)、公共服務(wù)水平等方面呈現(xiàn)出相當(dāng)大的差異。北部片區(qū)產(chǎn)居用地都處于自組織狀態(tài)，缺乏更新的機制與動力，大量外來人口居住環(huán)境惡劣，基本公共服務(wù)無法保障，同時優(yōu)秀企業(yè)也難尋成長空間（見圖6、圖 7）。

圖6 橫林鎮(zhèn)分村工業(yè)總產(chǎn)值與常住人口分布

圖7 橫林鎮(zhèn)現(xiàn)狀居住用地與公共服務(wù)設(shè)施分布

因此，提出打破城鄉(xiāng)二元體系的行政壁壘，在全鎮(zhèn)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌用地布局、服務(wù)設(shè)施等要素，建立與城鎮(zhèn)化目標(biāo)相匹配的新型村鎮(zhèn)空間體系。具體措施包括：

1)劃定“三生”空間，促進全域統(tǒng)籌

結(jié)合區(qū)域生態(tài)結(jié)構(gòu)和本底條件，劃定生態(tài)控制區(qū)。限制該區(qū)域內(nèi)的工業(yè)發(fā)展，重點修復(fù)水鄉(xiāng)環(huán)境肌理，保護基本農(nóng)田。依據(jù)人口分布現(xiàn)狀，促進居住空間集中布局，形成南北兩個生活集聚區(qū)。促進產(chǎn)業(yè)集中連片形成規(guī)模效益，集中打造南北兩個產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，提供多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間與服務(wù)，同時與生活集聚區(qū)相結(jié)合，構(gòu)建尺度適宜的職住平衡單元（見圖 8）。

2)片區(qū)目標(biāo)差異化，全域服務(wù)協(xié)同化

根據(jù)南北東三個片區(qū)（圖9）的差異化定位，選取不同的城鎮(zhèn)化模式，并提供與之匹配的空間功能與設(shè)施供給，實現(xiàn)全域均衡發(fā)展（參見表1）。

4.3 控制成本：多種更新方式并舉，形成“創(chuàng)業(yè)生態(tài)”

長期以來，“老蘇南模式”促進地區(qū)產(chǎn)業(yè)活力旺盛、經(jīng)濟高速增長的基礎(chǔ)之一是其所具有的低成本優(yōu)勢。在鼓勵內(nèi)生主導(dǎo)、自主創(chuàng)業(yè)的新時期，橫林產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的主體仍然是中小制造業(yè)企業(yè)，因此維持低成本的產(chǎn)業(yè)環(huán)境是促進其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的必要條件。在提升空間品質(zhì)的同時，應(yīng)盡量保持當(dāng)前的低成本優(yōu)勢，建議具體措施包括：

1)政府分擔(dān)城鎮(zhèn)化成本

圖8 橫林鎮(zhèn)三生空間格局示意圖

圖9 橫林鎮(zhèn)域三片區(qū)劃分示意圖

政府通過自己提供或社會購買等方式，提供低價高質(zhì)的公共服務(wù)，以低成本高品質(zhì)環(huán)境來保障技術(shù)人才穩(wěn)定，分擔(dān)外來人口城鎮(zhèn)化成本，維持與傳統(tǒng)競爭力相適應(yīng)的成本水平，支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

2)有機更新與規(guī)模改造并舉

這類地區(qū)的空間升級以存量用地整理為主，改造成本較高。在用地整理中應(yīng)因地制宜，根據(jù)現(xiàn)狀空間特征、規(guī)劃功能用途等采取差異化的更新改造方式。規(guī)模改造利于發(fā)揮政府自上而下的調(diào)控能力，能夠高效推進城鎮(zhèn)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能完善，但開發(fā)成本較高，適用于創(chuàng)新服務(wù)等新功能植入及公共服務(wù)設(shè)施的先行完善。有機更新采取自下而上的方式漸進式改造，有利于現(xiàn)狀條件的再利用，經(jīng)濟成本較低，適用于現(xiàn)有工業(yè)用地功能不變下的升級更新，利用原有生產(chǎn)要素，提供低成本創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。兩種方式結(jié)合使用，促進土地價值和經(jīng)濟成本達到平衡，同時也降低產(chǎn)生社會問題的風(fēng)險。

表1 橫林鎮(zhèn)三個主要片區(qū)的城鎮(zhèn)化目標(biāo)與設(shè)施供給

3)創(chuàng)新資本政策

創(chuàng)新多種合作機制，打造生產(chǎn)服務(wù)平臺，形成“創(chuàng)業(yè)生態(tài)”。全面激活本地民間資本的投資活力。一方面引導(dǎo)民間資本進入醫(yī)療、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域，提高城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力。另一方面引導(dǎo)民間產(chǎn)業(yè)資本向產(chǎn)業(yè)風(fēng)險投資轉(zhuǎn)型，支持創(chuàng)新型創(chuàng)業(yè)體系，如設(shè)立面向重點行業(yè)領(lǐng)域中小企業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基金，依托基金，對中小企業(yè)的技術(shù)攻關(guān)、成果轉(zhuǎn)化等前沿項目給予風(fēng)險投資或一定補貼。跨域低端工業(yè)化與低質(zhì)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級的門檻。在經(jīng)濟新常態(tài)下，持續(xù)的創(chuàng)新驅(qū)動是工業(yè)小鎮(zhèn)實現(xiàn)跨越升級的關(guān)鍵，而現(xiàn)階段大量小城鎮(zhèn)創(chuàng)新的難點是如何吸引及留住符合其產(chǎn)業(yè)需求的人才。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，作為中國城鎮(zhèn)化的重要載體，提升小城鎮(zhèn)的人口吸納能力，并與其發(fā)展需求相匹配，這是城鎮(zhèn)經(jīng)濟與社會效應(yīng)雙贏的發(fā)展策略。

5 結(jié)語

我國長三角、珠三角等對外開放較早、民營經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)目前有數(shù)以千計與橫林類似的傳統(tǒng)工業(yè)小鎮(zhèn)，它們普遍具有一定領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢，如今卻難以在橫林鎮(zhèn)的規(guī)劃實踐中，我們從人才困境的根源出發(fā)，試圖從一個側(cè)面為這類工業(yè)小城鎮(zhèn)探索一條符合自身創(chuàng)新條件的轉(zhuǎn)型路徑。通過多種方式，穩(wěn)定有創(chuàng)新潛力的技術(shù)人才，建立與城鎮(zhèn)化目標(biāo)相匹配的新型鎮(zhèn)村空間體系，維持低成本創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)優(yōu)勢，為實現(xiàn)成為以創(chuàng)新引領(lǐng)的具有全球競爭力的專業(yè)特色小鎮(zhèn)奠定一定的人才基礎(chǔ)。