肖金成

2018年年初，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話指出，要建設(shè)彰顯優(yōu)勢、協(xié)調(diào)聯(lián)動的城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展體系，實現(xiàn)區(qū)域良性互動、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、陸海統(tǒng)籌整體優(yōu)化，培育和發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，加強區(qū)域優(yōu)勢互補，塑造區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局;要積極推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的空間布局，實施好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推動京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟帶發(fā)展，同時協(xié)調(diào)推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展是指著眼于全國，統(tǒng)籌東中西，協(xié)調(diào)南北方，妥善處理區(qū)域之間的各種關(guān)系，堅定不移地走協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕之路。其中，“統(tǒng)籌”的含義是黨和政府切實加強對區(qū)域發(fā)展的指導(dǎo)，形成東中西和南北方相互促進(jìn)、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的格局。“協(xié)調(diào)”的含義是要在有效發(fā)揮各區(qū)域比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，切實提高經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益，努力使各個區(qū)域間的發(fā)展差距不斷縮小而不是擴大，讓各個區(qū)域的人民都能夠享受到均等化的基本公共服務(wù)，并使各個區(qū)域人與自然的關(guān)系處于和諧的狀態(tài)。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展就是在發(fā)揮市場配置資源決定性作用的基礎(chǔ)上，通過政府的宏觀指導(dǎo)和規(guī)劃引導(dǎo)，進(jìn)一步優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，形成功能清晰、分工合理、各具特色、協(xié)調(diào)聯(lián)動的區(qū)域發(fā)展格局，促進(jìn)生產(chǎn)要素在更大范圍、更高層次、更廣空間順暢流動與合理配置。在戰(zhàn)略思路上，堅持目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合，進(jìn)一步突出目標(biāo)導(dǎo)向，戰(zhàn)略與策略均要著眼于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)全面現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展需要打破行政區(qū)劃的藩籬，既要發(fā)揮市場的決定性作用，促進(jìn)要素在區(qū)域內(nèi)外部自由流動;又要發(fā)揮政府的引導(dǎo)和能動作用，使適合發(fā)展的地區(qū)集約高效、適合人類居住的地區(qū)宜居適度、重要生態(tài)地區(qū)山清水秀。要進(jìn)一步深化戶籍、土地、金融、企業(yè)等領(lǐng)域的改革，鼓勵和支持人口向宜居地區(qū)和有就業(yè)的地區(qū)流動，減少不適宜人類居住和生態(tài)敏感地區(qū)的人口，形成人口集中與經(jīng)濟集聚相匹配的發(fā)展格局。要加快建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，對來自欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提高社保、醫(yī)療、教育等社會領(lǐng)域的統(tǒng)籌層次，破解限制人口流動的制度性障礙。

我們必須立足新時代、新特點、新趨勢，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，引導(dǎo)要素跨區(qū)域有序流動、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)梯度聯(lián)動發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)、構(gòu)建要素有序流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域發(fā)展新格局。

軸帶引領(lǐng)發(fā)展

軸帶引領(lǐng)發(fā)展是指依托重要交通干線聚集經(jīng)濟要素，使其成為縱向橫向經(jīng)濟隆起帶，并發(fā)揮軸帶橫跨東中西、連接南北方的天然優(yōu)勢，提升軸帶對統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的能力。在軸帶發(fā)展的不同階段，應(yīng)選擇差異化策略。初始階段，隨著交通沿線空間可達(dá)性提高，產(chǎn)業(yè)和人口快速向交通線聚集，臨近交通線的城市數(shù)量增加，城市規(guī)模擴大，經(jīng)濟帶雛形初現(xiàn)，應(yīng)支持軸帶上的城市功能加強，不斷聚集要素，擴大規(guī)模。隨著軸帶上中心城市經(jīng)濟實力的不斷增強，經(jīng)濟要素沿軸帶擴散，軸帶上的中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展加快，經(jīng)濟帶逐步形成。在這一階段，應(yīng)支持軸帶上小城鎮(zhèn)發(fā)展成為小城市，小城市發(fā)展成為中等城市，中等城市發(fā)展成為大城市。當(dāng)集聚達(dá)到一定程度時，擴散效應(yīng)逐漸發(fā)揮主導(dǎo)作用，經(jīng)濟中心以梯度擴散、等級擴散、位移擴散等方式不斷向鄰近地區(qū)傳遞產(chǎn)業(yè)及技術(shù)要素，帶動經(jīng)濟帶兩翼地區(qū)的發(fā)展。軸帶發(fā)展具有階段性，由兩點一線到多點一線，再到綿延成帶，不能一蹴而就。

當(dāng)前，我國交通運輸方式組合條件好，具有一定發(fā)展基礎(chǔ)的一級開發(fā)軸帶主要有沿海經(jīng)濟帶、長江經(jīng)濟帶、隴海蘭新經(jīng)濟帶和京廣京哈經(jīng)濟帶。這些經(jīng)濟帶沿主要交通干線集聚了大量人口、產(chǎn)業(yè)，崛起了比較密集的城市，形成了比較明顯的經(jīng)濟隆起帶。在“十一五”規(guī)劃中表述為“兩橫兩縱”，現(xiàn)已成為承東啟西、連南貫北的“經(jīng)濟主骨架”。

新時期，在充分發(fā)揮上述經(jīng)濟帶輻射帶動作用外，還要立足國土空間開發(fā)的整體需求，積極培育珠江-西江經(jīng)濟帶、沿邊經(jīng)濟帶、包頭-昆明經(jīng)濟帶、渤海灣-內(nèi)蒙古-新疆經(jīng)濟帶，推動形成“四橫四縱”國土空間開發(fā)主骨架，逐步發(fā)展成為統(tǒng)籌東中西協(xié)調(diào)南北方的新的支撐帶。

實施軸帶引領(lǐng)戰(zhàn)略有利于統(tǒng)籌東中西協(xié)調(diào)南北方;依托運輸通道集聚產(chǎn)業(yè)和人口，有利于節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本;沿主要交通線布局產(chǎn)業(yè)和城市，有利于在更大范圍、更高層次、更廣空間促進(jìn)要素流動與合理配置，有利于促進(jìn)生產(chǎn)要素分布與國家重大生產(chǎn)力布局相協(xié)調(diào)，從而為經(jīng)濟發(fā)展提供持久的動力。

群區(qū)耦合發(fā)展

群指城市群，區(qū)指經(jīng)濟區(qū)。城市群不是孤立的，經(jīng)濟區(qū)也不是孤立的。城市群是經(jīng)濟區(qū)之核，要在城市群輻射帶動之下促進(jìn)經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展。

過去劃分經(jīng)濟區(qū)，總是把同質(zhì)性地區(qū)劃在一起，簡單地“歸大堆”。實際上，經(jīng)濟區(qū)是分層次的，有大小之分。最小的經(jīng)濟區(qū)，就是小城鎮(zhèn)和周邊農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)村地區(qū)支撐小城鎮(zhèn)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)服務(wù)農(nóng)村地區(qū)并帶動農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。一般而言，經(jīng)濟區(qū)是由一個中心城市與周邊的城市和農(nóng)村所構(gòu)成，中心城市輻射帶動周邊地區(qū)，周邊地區(qū)支撐中心城市的發(fā)展，形成合理的城鎮(zhèn)體系，實現(xiàn)大中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。國家劃分經(jīng)濟區(qū)，以城市群為核心，促進(jìn)城市群輻射帶動周邊非城市群地區(qū)。通過政策與規(guī)劃，突破行政分割，消除市場壁壘，促進(jìn)區(qū)域合作，促進(jìn)更大區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。

所謂城市群，就是在特定區(qū)域范圍內(nèi)云集一定數(shù)量、不同規(guī)模、不同類型的城市，依托發(fā)達(dá)的交通條件，在特大城市的輻射帶動下，形成了聯(lián)系越來越密切的城市集合體。城市群中的城市規(guī)模比較大，城市數(shù)量比較多，城市比較密集，其核心城市的人口應(yīng)超過300萬人，像上海、北京、深圳的城市常住人口已超過1000 萬人，超過500 萬人的城市也有八九個?，F(xiàn)在把行政區(qū)的人口統(tǒng)計為城市人口，甚至把農(nóng)村居民也統(tǒng)計在內(nèi)，是不準(zhǔn)確的。城市規(guī)模越大，輻射半徑就越大。特大城市或曰大都市，對周邊地區(qū)包括城市和農(nóng)村一般都能起到一定的輻射帶動作用，形成輻射半徑不斷擴大的都市圈。一般而言，一個城市群中會有一到幾個都市圈，核心城市及其都市圈的存在是城市群形成的動因。沒有大城市，沒有都市圈，便不可能形成城市群。

目前，我國已形成長三角、京津冀、珠三角、遼中南、山東半島、海峽西岸、中原、長江中游、川渝（成渝）、關(guān)中等城市群。未來，還會形成湘東、哈長、江淮、北部灣、天山北坡等城市群。我國十大城市群GDP 總量已超過全國GDP 總量的60%，已成為經(jīng)濟發(fā)展的主要支柱。我國的城市群雖然數(shù)量多、規(guī)模大，但無論在結(jié)構(gòu)上，還是在功能上，以及影響力、帶動力上還存在諸多不足。

城市群的數(shù)量不可能很多，城市群向外擴展的速度也不可能很快。下一步，需要加強城市群內(nèi)部交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化和空間結(jié)構(gòu)合理化，強化城市群內(nèi)部功能分工，推進(jìn)城市群一體化發(fā)展，提升城市群的整體競爭力。超大城市和特大城市要加快提高國際化水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，適當(dāng)疏解中心城區(qū)非核心功能，科學(xué)劃定中心城區(qū)開發(fā)邊界，推動城市發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變，并強化與周邊城市的一體化發(fā)展，延伸面向腹地的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)鏈。在城市群范圍之外，應(yīng)支持區(qū)域性中心城市的發(fā)展，培育加快城市發(fā)展的增長極，改變目前廣泛存在的“小馬拉大車”的狀況，強化中心城市對周邊地區(qū)的輻射帶動功能。

要順應(yīng)城市群和經(jīng)濟區(qū)相互耦合的趨勢，發(fā)揮城市群對周邊地區(qū)的輻射力和帶動力。如可依托遼中南、哈長城市群，輻射吉林、遼寧、黑龍江和內(nèi)蒙古東部地區(qū)，形成泛東北經(jīng)濟區(qū);依托京津冀、山東半島城市群，輻射山西、內(nèi)蒙古中部地區(qū)，形成泛渤海經(jīng)濟區(qū);依托長三角城市群、江淮城市群，輻射蘇北、浙南、安徽北部、江西東北部地區(qū)，形成泛長三角經(jīng)濟區(qū);依托海峽西岸城市群與臺北都市圈，輻射粵東北、贛東南和臺灣南部地區(qū)，形成海峽經(jīng)濟區(qū);依托珠三角城市群和北部灣城市群，輻射海南、廣西和湖南南部地區(qū)，形成泛珠三角經(jīng)濟區(qū);依托長江中游城市群、中原城市群、湘東城市群和南昌都市圈，輻射鄂西、湘西、豫西地區(qū)，形成中部經(jīng)濟區(qū);依托關(guān)中城市群、天山北坡城市群、蘭州都市圈、銀川都市圈，輻射陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆南北部地區(qū)，形成西北經(jīng)濟區(qū);依托川渝城市群、貴安都市圈、昆明都市圈，形成西南經(jīng)濟區(qū)。經(jīng)濟區(qū)的數(shù)量和范圍可根據(jù)不同情況進(jìn)行調(diào)整，但依托城市群構(gòu)建經(jīng)濟區(qū)，才能將城市群這種形態(tài)與更大范圍的區(qū)域耦合起來。

以城市群為核心推動形成主要經(jīng)濟區(qū)，不僅順應(yīng)了我國經(jīng)濟社會發(fā)展在空間上先集聚成點、后擴散于帶、再輻射為面的客觀趨勢，也有利于改變我國人口與產(chǎn)業(yè)不匹配、大都市過大、小城鎮(zhèn)過弱、中等城市發(fā)育不良的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)不合理狀況，提高資源配置效率和經(jīng)濟自組織能力，促進(jìn)要素跨區(qū)域流動，避免區(qū)域差距過大。

將全國劃分為八大經(jīng)濟區(qū)的意義在于：一是作為全國性空間規(guī)劃的基本單元。我國幅員廣闊，客觀上存在差異巨大的經(jīng)濟區(qū)域，按照經(jīng)濟區(qū)進(jìn)行規(guī)劃簡單易行，八大經(jīng)濟區(qū)的空間規(guī)劃加起來就是全國的空間規(guī)劃，經(jīng)濟區(qū)就是國家級規(guī)劃區(qū)。二是按照經(jīng)濟區(qū)制定發(fā)展戰(zhàn)略和政策。區(qū)域發(fā)展需要戰(zhàn)略指導(dǎo)與政策支持，把經(jīng)濟區(qū)作為區(qū)域政策的著力點，有助于發(fā)揮中央政府推動經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的催化和引領(lǐng)作用，因此，經(jīng)濟區(qū)就是國家政策區(qū)。三是在經(jīng)濟區(qū)的范圍內(nèi)強化聯(lián)系與區(qū)域合作。每個經(jīng)濟區(qū)內(nèi)均有經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)的城市群，與周邊地區(qū)存在地緣關(guān)系，經(jīng)濟聯(lián)系也比較密切，功能互補性較強，可以發(fā)揮城市群的輻射帶動作用，也可以發(fā)揮整個經(jīng)濟區(qū)對城市群的支撐作用。通過建立優(yōu)勢互補的區(qū)域合作機制，就能夠沖破行政區(qū)的藩籬，加強區(qū)域合作，繼而開展國際次區(qū)域合作，使邊疆經(jīng)濟得到快速發(fā)展，因此，經(jīng)濟區(qū)就是國家級區(qū)域合作區(qū)。

城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展

黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。2018 年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的必然要求，是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的必然要求，是實現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求。該意見提出，要增強城鎮(zhèn)地區(qū)對鄉(xiāng)村的帶動能力，加快發(fā)展中小城市，完善縣城綜合服務(wù)功能，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化。要因地制宜發(fā)展特色鮮明、產(chǎn)城融合、充滿魅力的特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，加強以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地為中心的農(nóng)民生活圈建設(shè)，以鎮(zhèn)帶村、以村促鎮(zhèn)，推動鎮(zhèn)村聯(lián)動發(fā)展。要建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，發(fā)揮多重功能，提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，傳承鄉(xiāng)村文化，留住鄉(xiāng)愁記憶，滿足人民日益增長的美好生活需要。

城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展是現(xiàn)代化區(qū)域發(fā)展體系的重要組成部分。城鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村地區(qū)的中心，鄉(xiāng)村是城鎮(zhèn)的重要支撐，二者不能分割，不能孤立運行。長期以來，由于城鄉(xiāng)二元制度的存在，城鄉(xiāng)要素的流動存在巨大障礙。改革開放之前，勞動力和人口在城鄉(xiāng)之間不能夠自由流動;改革開放后，人口雖然可以進(jìn)城，但經(jīng)濟要素進(jìn)入農(nóng)村的壁壘未根本打破，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)差距依然很大。二元戶籍制度、二元土地制度、二元社會保障制度仍像道道高墻難以逾越。通過城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展，將逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍一體化、城鄉(xiāng)土地制度一體化、城鄉(xiāng)社會保障一體化，直至城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化。

推進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)動是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要途徑。只有城市帶動農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富等鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)。要重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，推動人才、土地、資本等要素雙向流動，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。在城鎮(zhèn)化過程中，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)地落戶，納入城鎮(zhèn)社會保障體系，平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。通過土地流轉(zhuǎn)，增加留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民增加可耕地數(shù)量和收入。吸引城市資本和人才發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，培養(yǎng)新一代愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民。使農(nóng)業(yè)成為有吸引力的產(chǎn)業(yè)、能致富的產(chǎn)業(yè)、附加值比較高的產(chǎn)業(yè)。

要支持小城鎮(zhèn)的發(fā)展，使之成為農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟中心、文化中心、服務(wù)中心。現(xiàn)在多數(shù)小城鎮(zhèn)只是建制鎮(zhèn)政府的所在地，只能算作農(nóng)村的政治中心。從體制上看，實際上就是一個大村，仍實行農(nóng)村的體制。相當(dāng)多的小城鎮(zhèn)缺乏規(guī)劃和城市基礎(chǔ)設(shè)施，城鎮(zhèn)居民仍和農(nóng)民一樣，擁有自己的宅基地，宅基地上的住房不受產(chǎn)權(quán)保護(hù)，居民的房產(chǎn)也不能交易，價值難以得到實現(xiàn)，存在嚴(yán)重的資源浪費。應(yīng)通過體制創(chuàng)新，規(guī)范發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)成為現(xiàn)代化開放性宜居的小城市。

特色小鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展的載體，是小城鎮(zhèn)的特殊形態(tài)。依托特色產(chǎn)業(yè)，引入大企業(yè)作為戰(zhàn)略投資者，實行政企合作，規(guī)劃建設(shè)特色小鎮(zhèn)，有利于改善城鎮(zhèn)面貌，提高居民生活質(zhì)量;有利于挖掘優(yōu)勢資源，發(fā)展壯大特色產(chǎn)業(yè);有利于吸引周邊農(nóng)民就近就業(yè)居住，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程;有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。要防止特色小鎮(zhèn)的房地產(chǎn)化和地方政府不考慮經(jīng)濟效益投資興建“政績工程”和“形象工程”，防止產(chǎn)生新的資源浪費。

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村人口將繼續(xù)減少。這是一個必然的趨勢。農(nóng)村人口減少并非農(nóng)村衰落。未來，一部分農(nóng)村人口會就近到城鎮(zhèn)就業(yè)居住，一部分農(nóng)民會選擇進(jìn)入大中城市就業(yè)居住，只有一小部分農(nóng)民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)并在農(nóng)村居住。因此，不僅農(nóng)村人口會減少，一部分農(nóng)村也會消失。農(nóng)村就會變成從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民的居住地和城市居民的休閑旅游地?？諝庑迈r、環(huán)境優(yōu)美、自然生態(tài)將是其基本特征，以開放為特征的農(nóng)村社區(qū)化是其發(fā)展的方向。

要通盤考慮城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展，統(tǒng)籌謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，形成田園鄉(xiāng)村與現(xiàn)代城鎮(zhèn)各具特色、交相輝映的城鄉(xiāng)發(fā)展形態(tài)。要強化空間規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的引導(dǎo)約束作用。根據(jù)村莊演變規(guī)律、集聚特點和現(xiàn)狀分布，結(jié)合農(nóng)民生產(chǎn)生活半徑，合理確定村莊布局和規(guī)模，避免隨意撤并村莊搞大社區(qū)和違背農(nóng)民意愿大拆大建。考慮鄉(xiāng)村風(fēng)貌整體特色，注重農(nóng)房單體個性設(shè)計，建設(shè)立足鄉(xiāng)土社會、富有地域特色、承載田園鄉(xiāng)愁、體現(xiàn)現(xiàn)代文明的農(nóng)村，避免千村一面，更要防止鄉(xiāng)村景觀城市化。