張 雷

（山西中量工程咨詢管理有限公司，山西 太原 030002）

對于咨詢工作而言，無論是投融資、全過程、造價、招標采購各專業(yè)，還是每個單項業(yè)務，都需要首先明確邊界條件，這里的邊界條件有多重含義，對委托方和咨詢方而言，是權利義務、工作范圍、咨詢服務費用，對具體業(yè)務而言，則是業(yè)主的核心需求和目標、合同的核心條款。本文針對大家普遍關心的業(yè)主核心需求、目標、合同核心條款展開討論，希望拋磚引玉，提高業(yè)務水平。

1 什么是邊界條件

顧名思義，就是關鍵條件，財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行） 的通知》 （財金〔2014〕113 號） 的解釋比較直接清晰。

以此定義類比推論，對于投融資類（PPP、特許經(jīng)營等），所謂邊界條件就是要解決以下問題：

1） 資產(chǎn)權屬——你的還是我的，如果不是我的，如何移交？2） 權利義務——你應該得到什么，應該做什么事，我應該得到什么，應該做什么事，雙方互相配合的事項是什么？3） 工作成果是什么——公共產(chǎn)品、公共服務，以及應該達到的標準和工作內(nèi)容，對于特許經(jīng)營類，還包括特許經(jīng)營的地理范圍、時間范圍、收費對象。4） 時間是多少年——建設期、運營期的期限。5） 花多少錢——總投資（包括建安費、設備購置費、二類費用、基本預備費、建設期貸款利息、流動資金），每年運營的成本。6） 收入多少——誰付費，是政府還是使用者，付費的標準是多少，怎么付費，達到什么標準才能付費。7） 風險如何分配——你承擔什么風險，我承擔什么風險，雙方共同承擔的風險是什么，風險發(fā)生的時候費用怎么承擔。8） 怎么調(diào)價——運營期間價格如何調(diào)整，調(diào)整的因素、幅度、調(diào)價觸發(fā)條件、調(diào)價公式。9） 怎么保證各自履約——是否設保函，保函的金額、種類、兌取保函的觸發(fā)條件。10） 合同結束怎么辦——正常結束還是非正常結束，非正常結束如何處置，是否續(xù)約。11） 違約了怎么處理。12） 爭議如何處置——協(xié)商？仲裁？訴訟？

對于招標采購，還涉及誰來干，選擇的標準是什么，怎么選。

對于造價咨詢，涉及如何確認、如何計量，如何支付。

2 如何提出邊界條件

1） 大思路是因果分析法+因素分析法，所有的邊界條件皆有“因果”，“因”即行為的依據(jù)，“果”即行為產(chǎn)生的影響及對策，因素分析即行為的構成要素，每個要素的界定。用思維導圖的方式形成邏輯思維鏈條，構建宏觀邊界條件。

2） “因”的形成，應當把握以下原則：

①合規(guī)合法，不觸紅線，對于政府投資項目，以《政府投資條例》為行動綱領，在項目發(fā)起階段，注重符合國家產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、扶貧等宏觀政策，符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、土地規(guī)劃，有明確的法律依據(jù)、政策條文依據(jù)，政府紅頭文件支撐；項目立項階段，應當以發(fā)起階段的成果為依據(jù)，形成法定的立項審批文件；項目設計階段，應當以立項批復為依據(jù)，形成指導下一階段設計或施工的設計圖紙，經(jīng)投資主管部門或者其他有關部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)；項目施工階段，應當以項目施工圖設計文件為依據(jù)，形成建設工程實體和竣工資料。

②流程規(guī)范，時間合理，按照法定流程履行手續(xù)，該履行前置審批的必須履行，法定后置或者聯(lián)審的，創(chuàng)造條件，及早辦理，最終達到時間邏輯關系順暢，沒有倒置。

③限制條件明確，形成的“因”應當列明適宜條件和不適宜條件，對于投資，應當列出天花板和底板。

3 “因素”的形成

類似建設工程投資構成、合同邊界條件等，有明確法定文件依據(jù)的，按照要求直接羅列，如沒有直接依據(jù)，比如風險分析，需要根據(jù)具體項目，采用多種方法分析，如專家頭腦風暴法、查閱文獻、概率統(tǒng)計，可以通過文字描述羅列清晰的，采用枚舉法表述，如果無法全部表述的，采用排他法表述。

4 因素分析

按照從宏觀到微觀、由大及小的順序確定各關鍵因素。

以污水處理廠投融資需求為例。

政府通常的模式選擇決策過程為：規(guī)劃、政策要求→污水處理廠建設動議→初步確定擬建規(guī)模（出水水質(zhì)、服務范圍、服務人口） →當?shù)厥欠窦扔形鬯幚韽S→無，新建；如有，是否需要改造→項目建議書→土地預審→可行性研究報告→環(huán)評→政府資金是否滿足建設需求→滿足，政府投資，否則引進社會資本，新建采用BOT，改造采用ROT，不需要改造則TOT→新建模式，直接進入論證審批采購階段；改建、轉(zhuǎn)讓，先履行資產(chǎn)評估程序，然后進入論證審批采購階段。還有一個關鍵因素是是否需要建設配套管網(wǎng)。

再以污水處理服務費單價為例。

圖2 為污水處理費的構成，這僅僅是污水處理服務費的微觀測算論證過程，實際污水處理費的決策測算過程通常是圖3：

咨詢實踐中，我們發(fā)現(xiàn)可行性研究報告的經(jīng)濟分析數(shù)據(jù)應當審慎使用，可行性研究報告的作用在于立項批復，其投資建設階段指導意義明顯，但對于運營階段，受諸多因素影響，往往不被可研報告使用者重視。但可研報告中的運營成本、利潤測算對咨詢工作影響較大，因此咨詢從業(yè)者應當進行復核，比如用電量按所有用電器功率總和乘以全年滿負荷運轉(zhuǎn)時間是否合理，加藥量、勞動定員和工資水平是否符合現(xiàn)實情況，可按噸水耗電量和用電器功率總和兩種方法互相印證，也可與類似項目經(jīng)驗數(shù)據(jù)進行對比分析，方可為政府提供準確客觀的真實情況分析。

5 “果”的形成

有了因果分析和因素分解，“果”的形成就是回答問題，以污水處理服務費支付為例。

1） 用什么支付？——污水處理服務費支付來源通常包括：

①行政事業(yè)性收費性質(zhì)、納入政府性基金預算的污水處理費，該項費用由政府在自來水費中征收，?？顚Ｓ?，收費依據(jù)是財政部、國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部以財稅〔2014〕151 號印發(fā)《污水處理費征收使用管理辦法》；②按照《預算法》、PPP 政策、六部委25 號令以及《PPP 合同》或《特許經(jīng)營協(xié)議》，納入政府一般公共預算支出的可行性缺口補助。

2） 如何支付？①支付原則：績效評價，按效付費，不達標扣減付費或者不付費；②計量手段：安裝進口和出口水量計和在線監(jiān)測儀，計量水量、監(jiān)測水質(zhì)；計量周期：通常做法按日計量，按月考核付費，按年結算。③特殊情形：進水水質(zhì)不達標怎么辦？處理量不足怎么辦？問題處置：歸因分析，責任、免責條款設置，原則是解決問題，獎優(yōu)罰劣，誰的歸因誰承擔責任。

3） 誰來支付。一般是由行業(yè)主管部門支付，經(jīng)過績效評價，報財政部門復審后，確定付費金額，納入預算后，由行業(yè)主管部門支付。

4） 價格調(diào)整怎么辦？涉及居民收費的——執(zhí)行《價格法》對政府定價或指導價調(diào)整的規(guī)定。涉及雙方約定的——按照調(diào)價周期、調(diào)價因素、調(diào)價公式調(diào)整。調(diào)價因素有哪些？——自來水水價、電價、工資、藥劑、污泥處置費用、稅費等等。

如果建設投資與投標時的估算不一致怎么辦——兩種辦法，第一種不調(diào)價，基于相當準確的和深度的設計基礎上；第二種調(diào)價，分清原因和責任，政府認可的投資變化，量化到噸水單價中。

6 邊界條件的編制和確認

作為咨詢機構，邊界條件必須得到委托方的確認。

因此通常的邊界條件編制和確認流程如下：

收集資料→資料分析→依據(jù)整理（“因”的形成） →因素形成→因素分析→提出問題→解決問題（“果”的形成）→分章節(jié)形成→匯總成冊→向委托方匯報→最終形成核心業(yè)主需求和可變細節(jié)、談判指標（或競爭指標）。

7 核心邊界條件的用途

核心邊界條件是采購活動的基礎條件，其中不可談判條款構成了采購活動和合同文本的核心，可談判條款構成了合同談判確認過程的主要內(nèi)容，前者是政府的基本訴求，后者影響采購活動的成敗，因此應當建立不可談判條款和可談判條款清單，可以指導采購和合同談判、合同執(zhí)行等工作。

8 結語

在基礎資料齊全、委托方需求明確的前提下，核心邊界條件提出相對容易，如果基礎資料匱乏、委托方需求不明確，就需要咨詢公司進行大量的盡職調(diào)查，搜集數(shù)據(jù)、理清頭緒，幫助委托方提出合理可行的核心邊界條件，這需要咨詢從業(yè)者日積月累，在實踐工作中不斷總結。