何佳艷

養(yǎng)老金事關(guān)國計(jì)民生。今年政府工工作報(bào)告中關(guān)于養(yǎng)老金政策改革的亮點(diǎn)有二：一是加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌改革，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌;二是從今年5月1日起，將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例從19%下調(diào)至16%。

而社保降費(fèi)的意義之一，被認(rèn)為是為養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。那么養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的意義何在？目前進(jìn)展如何？對(duì)個(gè)人養(yǎng)老會(huì)產(chǎn)生哪些影響？

養(yǎng)老統(tǒng)籌30年攻堅(jiān)

何為養(yǎng)老統(tǒng)籌？這要從我國養(yǎng)老金制度的設(shè)計(jì)說起。1997年，國企改革正經(jīng)歷關(guān)鍵時(shí)刻，當(dāng)時(shí)首要目標(biāo)是建立能使企業(yè)職工退休的制度，以便國企改革順利實(shí)施，因此改革過程中，由于中國財(cái)政體制以及當(dāng)時(shí)改革重點(diǎn)等多種原因，養(yǎng)老金實(shí)行縣市統(tǒng)籌。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于，地方財(cái)政收支養(yǎng)老金能夠更貼合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。

但隨著人口老齡化及流動(dòng)性加劇，養(yǎng)老金的區(qū)域不平衡、部分地區(qū)收不抵支的問題日益凸顯。全國職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余的一半以上集中在東部少數(shù)幾個(gè)省市，目前負(fù)擔(dān)最重的省平均1.33個(gè)參保勞動(dòng)者負(fù)擔(dān)一個(gè)退休者，負(fù)擔(dān)最輕的省平均9.74個(gè)參保勞動(dòng)者負(fù)擔(dān)一個(gè)退休者。因此，必須通過更高層次的統(tǒng)籌來增強(qiáng)養(yǎng)老基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

提高養(yǎng)老統(tǒng)籌層次，有助于均衡區(qū)域間企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)，降低財(cái)政兜底保障的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)更加公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，并為降低繳費(fèi)率騰挪空間，服務(wù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

中國社科院世界社保研究中心研究員孫永勇認(rèn)為，從主觀層面來看，省級(jí)統(tǒng)籌說白了就是要求資金結(jié)余多的地市，拿出一部分支援養(yǎng)老保險(xiǎn)支付壓力較大的地市，地方不再享有多余資金的支配權(quán)，這是省內(nèi)各地區(qū)之間利益調(diào)整的間題。

從1987年國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱為“國家體改委”）、勞動(dòng)人事部提出有條件的地方可以進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)全省統(tǒng)籌的試點(diǎn)算起，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的過程，至今已超過30年。

30年間，養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的時(shí)間線經(jīng)歷過幾度延宕。國務(wù)院曾提出1998年底實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的日標(biāo)，這是國務(wù)院文件首次明確省級(jí)統(tǒng)籌的時(shí)間表;2007年，國務(wù)院再次提出養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的期限在2009年底完成。

2018年6月，人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)游鈞在國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上表示，我國2020年要全面實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，為養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌打好基礎(chǔ)。由如此可見，全國范圍內(nèi)的省級(jí)統(tǒng)籌至今仍未實(shí)現(xiàn)。

少數(shù)省市實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌

攻堅(jiān)30年，目前養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌在各省市具體進(jìn)展如何呢？

2007年，國務(wù)院提出養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的期限在2009年底完成時(shí)，勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部給出的省級(jí)統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)是“統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遄、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金使用、實(shí)行省級(jí)基金預(yù)算、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)程”。

2009年底，人社部宣布我圍31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)全面建成養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度，但在武漢科技大學(xué)：金融證券研究所所長(zhǎng)董登新看來，這只是一種名義上的“省級(jí)統(tǒng)籌”，它并未實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，而只是在省級(jí)政府建立了一個(gè)調(diào)劑金專戶。

對(duì)照2007年的“六個(gè)統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)，全國人大常委會(huì)委員、中國人民人大學(xué)教授鄭功成認(rèn)為，截至2015年，僅有北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等少數(shù)省市區(qū)實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，大多數(shù)省、自治區(qū)還停留在建立省級(jí)、地市級(jí)調(diào)劑金階段，個(gè)別省甚爭(zhēng)連省級(jí)調(diào)劑金也未建立。

“推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌之所以如此艱難，最根本的問題在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重布?xì)W昂平衡，以及區(qū)域之間的人日齡結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老金待遇差距等客觀托于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大的情況下，很難實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)等，因此部分省份迫不得已地選擇了省級(jí)州劑。

201 8年6月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中，央調(diào)劑制度的通知》，從“通知”條款及人社部答記者問的相關(guān)內(nèi)容，可以梳理出盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌“三步走”的思路及實(shí)施步驟：第一步，從2018年7月1日開始正式實(shí)施中央調(diào)劑制度。中央調(diào)劑的主要思路是按各省職工均工資和在職應(yīng)參保人數(shù)確定上解的基礎(chǔ)，按各省退休人數(shù)和全國人均撥付額向省級(jí)統(tǒng)籌基金下?lián)苤醒胝{(diào)劑基金，適度均衡省際負(fù)擔(dān);第二步，2020年底全面實(shí)現(xiàn)真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌，也就是實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，結(jié)束地級(jí)市或縣（市）統(tǒng)收統(tǒng)支的歷史;第三步，從2021年開始，正式實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌（全國統(tǒng)收統(tǒng)支），這是最后的“臨門”一腳”。

值得一提的是，這份“通知”明確，在實(shí)施中央調(diào)劑金撥付以及中央財(cái)政補(bǔ)助后，各省養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口由地方政府承擔(dān)，而省級(jí)政府是責(zé)任主體。

業(yè)內(nèi)認(rèn)為，類似舉措可倒逼省級(jí)政府盡快構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌模式，只有實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，才能為全國統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。

全國統(tǒng)籌藍(lán)圖展望

今年兩會(huì)上，鄭功成表示：“養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的條件正不斷趨于成熟。”

鄭功成的判斷依據(jù)，一是中央調(diào)劑正在加大力度，今年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的中央凋劑比例將從3%提高至3.5%。數(shù)據(jù)姐示，2018年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑基金總規(guī)模是2422.3億元，實(shí)際籌額撥付610.3億元。鄭功成認(rèn)為，去年確定的養(yǎng)老金中央調(diào)劑金制度，是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從地區(qū)分割邁向全國統(tǒng)籌的第一步。其釋放出的信號(hào)是，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是國家的制度，而非地方的制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌勢(shì)在必行，它將確保勞動(dòng)者在全國范圍內(nèi)不因?yàn)樽杂闪鲃?dòng)而在享受同樣公平的養(yǎng)老金權(quán)益上受到損失，真正實(shí)現(xiàn)制度公平。

二是今年企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率降低到16%，不僅減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，也為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一繳費(fèi)率創(chuàng)造了條件?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的核心要義是統(tǒng)收統(tǒng)支，各地必須統(tǒng)一費(fèi)率，而現(xiàn)行費(fèi)率卻是各地差異不小，有的地方單位繳費(fèi)率是20%，有的是19%，而廣東、浙江是14%，這次國家將高于16%以上費(fèi)率的地區(qū)統(tǒng)一降至16%，為實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一費(fèi)率打下了基礎(chǔ)。

三是今年國有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的力度必定超過去年，從而有利于整體上行調(diào)控。

四是省級(jí)統(tǒng)籌加快推進(jìn)，也為全國統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了更好條件。

展望未來，鄭功成認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是要統(tǒng)籌推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，同省同待遇同費(fèi)率，清理規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)政策，統(tǒng)一社保費(fèi)征繳主體等配套改革，為全國統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。在穩(wěn)步實(shí)施中央調(diào)劑金制度基礎(chǔ)上，盡快明確養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的時(shí)間表和路線圖，存國家層面統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌部分的繳費(fèi)率，加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用征繳的剛性約束，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行全口徑的全國統(tǒng)籌，最終實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一預(yù)算、各省分賬管理。

在養(yǎng)老金發(fā)放方面，鄭功成表示，2016年以前，我國養(yǎng)老金保持10%左右的增速，這其中帶有歷史性補(bǔ)償成分。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，歷史性補(bǔ)償將終結(jié)，以后要建立正常增長(zhǎng)機(jī)制，就要充分考慮物價(jià)變動(dòng)情況、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況、在崗職工工資增長(zhǎng)情況等，確立一個(gè)科學(xué)調(diào)整的公式，每年或者每?jī)赡曜詣?dòng)調(diào)節(jié)，以合理適度增長(zhǎng)，保障退休人員分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，同時(shí)也給所有老年人提供穩(wěn)定安全的預(yù)期。