熊 婭

（上海市城市規(guī)劃設計研究院，上海 200040）

自1946年大上海都市計劃以來，上海各時期城市總體規(guī)劃始終堅持著“有機疏散、多心開敞”的空間布局理念，但隨著城市的快速發(fā)展，上海面臨著越來越多的發(fā)展瓶頸。當前，上海城市空間格局已進入結構性調整的關鍵時期。圍繞空間發(fā)展的優(yōu)化思路，上海新一輪城市總體規(guī)劃分別從宏觀、中觀、微觀三個維度，從都市圈、城鎮(zhèn)圈、生活圈三個空間層次，著力研究上?？沙掷m(xù)的空間發(fā)展模式。

上海市新一輪總體規(guī)劃首次提出“城鎮(zhèn)圈”發(fā)展創(chuàng)新理念，以城鎮(zhèn)圈作為空間組織和資源配置的基本單元，優(yōu)化郊區(qū)空間結構，代表了轉型時期上海對于空間組織新模式的一種探索。

1 上海遠郊城鎮(zhèn)以城鎮(zhèn)圈發(fā)展模式轉變的總體要求

1.1 城鎮(zhèn)圈發(fā)展內涵

上海2035總體規(guī)劃以強化郊區(qū)節(jié)點城市的獨立功能為目標，轉變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系以行政層級配置公共資源的方式，在更大范圍統(tǒng)籌功能和服務，提出依托“城鎮(zhèn)圈發(fā)展戰(zhàn)略”優(yōu)化上海郊區(qū)空間組織、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。每個城鎮(zhèn)圈覆蓋若干個建制鎮(zhèn)或街道，新城和重點新市鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)圈的核心城鎮(zhèn)，通過加強核心城鎮(zhèn)與周邊一般新市鎮(zhèn)、集鎮(zhèn) （非建制鎮(zhèn)），以及農村地區(qū)的公共交通服務、基礎設施網絡建設，促進30～40 min交通可達范圍內產城融合、職住平衡、資源互補、服務共享，起到統(tǒng)籌公共服務資源配置，實現城鎮(zhèn)圈內各級城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)共享和組合發(fā)展的重要作用。

1.2 城鎮(zhèn)圈發(fā)展類型

從促進城鄉(xiāng)融合的角度出發(fā)，在主城區(qū)外新市鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)密集的地區(qū)，以一個或多個城鎮(zhèn) （新城、新市鎮(zhèn)） 為核心，劃定周邊30～40 min通勤可達范圍內的24個城鎮(zhèn)圈，包括16個綜合發(fā)展型城鎮(zhèn)圈、4個整合提升型城鎮(zhèn)圈和4個生態(tài)主導型城鎮(zhèn)圈。其中，綜合發(fā)展型城鎮(zhèn)圈由新城、核心鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)引領，重點加強公共服務、住房等資源配置，推進跨區(qū)域綜合交通設施對接和公共服務設施共享；整合提升型城鎮(zhèn)圈位于中心城周邊地區(qū)，著重體現生態(tài)宜居功能；生態(tài)主導型城鎮(zhèn)圈著重體現城鄉(xiāng)服務、生態(tài)保育、休閑游憩功能。

2 祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)

祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈位于上海遠郊地區(qū)，屬于綜合發(fā)展型城鎮(zhèn)圈。城鎮(zhèn)圈涉及6個建制鎮(zhèn)，分別為祝橋鎮(zhèn)、惠南鎮(zhèn)、宣橋鎮(zhèn)、新場鎮(zhèn)、大團鎮(zhèn)和老港鎮(zhèn)，8個非建制鎮(zhèn)，113個行政村。依據城鎮(zhèn)化水平、產業(yè)特點和城鎮(zhèn)特色對6個建制鎮(zhèn)進行分類，相對獨立、產業(yè)支撐強、地域輻射力強的鎮(zhèn)有祝橋鎮(zhèn)、惠南鎮(zhèn)、宣橋鎮(zhèn)、新場鎮(zhèn)；鎮(zhèn)域面積較大，以農業(yè)生產或生態(tài)為主的鎮(zhèn)有大團鎮(zhèn)和老港鎮(zhèn)。此外，新場鎮(zhèn)是國家級歷史文化名鎮(zhèn)。浦東新區(qū)城鎮(zhèn)圈劃分如圖1所示。

圖1 浦東新區(qū)城鎮(zhèn)圈劃分

2.1 缺乏中觀謀劃，資源有待統(tǒng)籌

2009年南匯區(qū)劃歸浦東新區(qū)，2011年浦東新區(qū)川沙新鎮(zhèn)、六灶鎮(zhèn)、祝橋鎮(zhèn)行政邊界調整，兩次重大的行政邊界調整對祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈所涉及的行政主體的管轄范圍產生重大影響，因此各鎮(zhèn)空間結構出現較大變化。城鎮(zhèn)圈內部各鎮(zhèn)空間發(fā)展各自為政，存在空間結構難以銜接，城鎮(zhèn)毗鄰地區(qū)的道路建設滯后，缺乏承接臨空地區(qū)產業(yè)溢出統(tǒng)籌謀劃，公共服務設施短板顯著但配置意愿不足等問題。

隨著城市空間開始向高層次演化，扁平化、網絡化、多中心化逐漸成為趨勢，遠郊地區(qū)新市鎮(zhèn)以城鎮(zhèn)圈為單位對接落實上海2035總體規(guī)劃的重要指標，能夠對超大城市的空間組織進行比較好的管理。對比《 （原） 浦東新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃》 （2000～2020） 和《 （原） 南匯區(qū)域總體規(guī)劃實施方案》 （2008～2020），《浦東新區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃》 （2017在編） （以下簡稱“新區(qū)總規(guī)”） 弱化形式上的功能分區(qū)概念，通過分解關鍵指標對各鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展起指引作用，高效落實全市總規(guī)要求。

2.2 人口規(guī)模屬于中型城鎮(zhèn)圈，未來還有人口導入空間

上海的郊區(qū)是未來應對超大城市發(fā)展不確定性，實現彈性發(fā)展的重要空間。按照人口規(guī)模劃分，祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈屬于中型城鎮(zhèn)圈。根據2010年六普人口數據，祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈常住人口規(guī)模約68萬人，戶籍人口占比約62%，外來人口占比約38%，常住人口密度為0.16 萬人/km2。城鎮(zhèn)圈內部各鎮(zhèn)人口規(guī)模差異較為顯著，其中祝橋、惠南鎮(zhèn)人口規(guī)模超過20萬，宣橋、新場、大團及老港鎮(zhèn)人口均低于20萬，且外來人口比重均高于50%。根據新區(qū)總規(guī)對于本城鎮(zhèn)圈的人口規(guī)模要求 （80萬人），且相較中心城周邊地區(qū)人口密度，本城鎮(zhèn)圈還有一定人口導入空間。未來國內機場的中長期需求將支撐城鎮(zhèn)圈內浦東機場客流量持續(xù)提升，并影響城鎮(zhèn)圈內的人口進一步集聚。

人口分布方面，各城鎮(zhèn)沿主要區(qū)域交通設施形成滬南公路城鎮(zhèn)帶和川南奉公路城鎮(zhèn)帶，人口分布也隨之形成以惠南鎮(zhèn)為中心的“十字”發(fā)展結構。對比第五次人口普查和第六次人口普查人口密度，祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈十年間人口密度也是沿主要的交通廊道，即滬南公路和川南奉公路有明顯擴張?；菽湘?zhèn)在失去了南匯區(qū)區(qū)域行政中心地位之后依靠已建設施和城鎮(zhèn)規(guī)模慣性，人口密度持續(xù)提升，依然在實際上承擔了區(qū)域中心的職能。

2.3 土地城鎮(zhèn)化發(fā)展階段清晰，承載多處高等級基礎設施

祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈土地城鎮(zhèn)化過程階段顯著，根據土地的城鎮(zhèn)化程度和建設用地的分布情況可對城鎮(zhèn)圈土地使用情況劃分為三個階段。第一階段是傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導下的自由發(fā)展階段 （1990～2000年）。建設用地主要集中在惠南鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)和宣橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)，沿滬南公路和川南奉公路零星分布，用地類型主要是居住用地和少量工業(yè)用地。第二階段是用地快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段 （2000～2010年）。城鎮(zhèn)圈范圍內新增多處重大交通、市政基礎設施，包括浦東機場和老港垃圾處理廠等國家級、市級重要基礎設施。另外，由于產業(yè)發(fā)展和人口城鎮(zhèn)化的需求，城鎮(zhèn)建設用地量大幅提升，在原有建設用地范圍周邊新增了大量產業(yè)用地和高等級教育設施用地，形成南匯工業(yè)區(qū)、機場臨空工業(yè)園、南匯大學城、上海野生動物園等功能集中的板塊。第三階段是建設用地填充式發(fā)展 （2010年至今）。隨著交通設施網絡的進一步完善，尤其是16號線軌道交通的布局與開通，城鎮(zhèn)圈內的建設用地量進一步上升，布局沿交通走廊和軌交站點進一步集聚。1997、2006、2015年城鎮(zhèn)圈現狀土地使用如圖2所示。

圖2 1997、2006、2015年城鎮(zhèn)圈現狀土地使用圖

2.4 公共活動中心能級差距較大，公共開放空間品質整體較差

公共活動中心是反映人類城市活動的核心地區(qū)，能反映城市發(fā)展的特征。公共中心的組成不是單一的個體，而是一個多層級的體系。城鎮(zhèn)圈整體上呈現出以惠南鎮(zhèn)區(qū)強中心，以祝橋、新場多社區(qū)為弱中心的空間分布格局。由于惠南鎮(zhèn)曾是南匯區(qū)的主要公共活動中心，因此集聚了大量高等級公共服務設施。另外，2015年祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈綠地率只有4.55%，人均公共綠地面積不足2.13 m2。城鎮(zhèn)圈內公園等開放空間建設嚴重不足，重要的公共空間分布不成體系，影響本地區(qū)的城市空間品質。同時，生態(tài)空間內較高比例的建設用地使生態(tài)廊道的生態(tài)功能下降，造成區(qū)域生態(tài)空間阻隔。

2.5 綜合交通體系完整，高等級交通設施對城鎮(zhèn)空間割裂嚴重

祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈內基本形成以軌道交通、高速公路、主干道、快速路為主體的交通網絡體系?，F狀軌道交通配置較為薄弱，與中心城呈盡端式聯系，與規(guī)劃綜合交通樞紐及各級區(qū)域樞紐間的網絡聯系不足，且軌交站點覆蓋率較低。根據2017年地鐵運營數據，研究范圍內現有地鐵線路3條，地鐵站7座，軌交站點15分鐘步行圈覆蓋范圍占城鎮(zhèn)圈總面積的2%，低于浦東新區(qū)的20%平均水平。高/快速路方面現狀已經完成四橫四縱的路網體系，但城鎮(zhèn)之間的聯系主干路建設較為滯后。受制于高快速道路地面段敷設形式，城鎮(zhèn)空間割裂嚴重。

3 城鎮(zhèn)圈空間發(fā)展引導策略

3.1 構建組團式城鎮(zhèn)圈，確立祝橋、惠南雙中心體系

祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈是浦東中部地區(qū)的重要組成部分，借助具有戰(zhàn)略發(fā)展意義的浦東綜合交通樞紐和便捷的城市交通，聯動周邊城市功能板塊，加快城鎮(zhèn)圈整體發(fā)展，打造地區(qū)經濟發(fā)展戰(zhàn)略支點。打造以中心鎮(zhèn)為核心的組團式城鎮(zhèn)圈，憑借浦東綜合交通樞紐的發(fā)展條件，大力提升祝橋鎮(zhèn)城鎮(zhèn)功能定位，改變惠南鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)圈中唯一的核心地位，著力培育祝橋—惠南雙中心體系，其中，祝橋鎮(zhèn)以世界級交通樞紐的配套功能為主，惠南鎮(zhèn)重點兼顧區(qū)域的生態(tài)宜居功能。加強滬南公路城鎮(zhèn)帶和川南奉公路城鎮(zhèn)帶的建設，注重培育特色小城鎮(zhèn)，統(tǒng)籌配置公共服務資源，加強城鎮(zhèn)圈內部交通聯系。

3.2 完善高等級公共服務設施功能布局

為滿足差異化的公共服務配套需求，配置多層次、特色化、高品質的設施，設置地區(qū)級—鎮(zhèn)級—社區(qū)級公共中心。地區(qū)級公共中心為祝橋綜合樞紐服務中心和惠南城鎮(zhèn)生活服務中心，其中，祝橋綜合樞紐服務中心將承載全球城市核心功能，加強面向樞紐服務人群的具有影響力的高能級公共設施建設，惠南城鎮(zhèn)生活服務中心將承載區(qū)域公共服務中心的職能導向，加強為中部城鎮(zhèn)帶服務的市區(qū)級公共服務設施；鎮(zhèn)級公共中心為新場鎮(zhèn)中心、宣橋鎮(zhèn)中心、大團鎮(zhèn)中心、老港鎮(zhèn)中心以鎮(zhèn)級公共中心為核心，形成完善的文教體衛(wèi)設施體系，促進各類資源的集聚和共享；社區(qū)級公共中心應根據各鎮(zhèn)居住組團布局合理配置，結合軌交站點構建社區(qū)生活圈，實現社區(qū)級公共服務設施均等化配置，針對居住、科研、商務、產業(yè)等不同類型社區(qū)，建立差異化配套服務，細化社區(qū)設施配置要素和標準。祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈公共活動中心分布圖如圖3所示。

圖3 祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈公共活動中心分布圖

3.3 強化核心樞紐輻射功能，加強組團間環(huán)線聯系

祝橋—惠南城鎮(zhèn)圈憑借優(yōu)越的既有交通條件，建設高等級的綜合交通樞紐與完善地區(qū)內部的環(huán)線聯系。一方面，以浦東國際空港、鐵路上海東站為核心載體，著重建設功能完備、國際一流的現代化大型綜合交通樞紐。另一方面，強化交通網絡支撐，加強與主城區(qū)、川沙副中心、南匯新城等的交通聯系。建立城鎮(zhèn)圈內部及周邊組團的區(qū)域性公共交通系統(tǒng)和快速路系統(tǒng)，新增局域線的研究建設，規(guī)劃城際、市區(qū)、局域線組成均衡布局的公共交通網絡和站點。

3.4 構建融入區(qū)域基底的生態(tài)體系結構，豐富藍綠相融的公共開敞空間

堅持生態(tài)底線，保護生態(tài)廊道，提升土地資源承載能力與環(huán)境容量。結合195、198產業(yè)地塊轉型，在城鎮(zhèn)圈內構建多層次的公園休閑體系及郊野公園體系，加強生態(tài)修復，促進水、田、林等環(huán)境綜合整治，打造宜居城鎮(zhèn)圈。依托天然河道、防護林帶、農田等資源形成“一橫一片多廊”的生態(tài)網絡空間。強化骨干河道的保護與管控，整理修復骨干河道水體，以水系和濱水綠帶共同形成的開放空間網絡作為滲透各功能區(qū)塊的“毛細血管”，加強濱水地區(qū)的可達性，提升濱水地區(qū)活力。