楊旖

[摘 ? ? ? ? ? 要] ?食品安全關(guān)系民生，不僅決定廣大人民群眾的生活質(zhì)量與身體素質(zhì)，也影響整個社會的安定繁榮和長治久安，而食品安全戰(zhàn)略是提升食品安全治理水平的前瞻性制度框架。對如何在改革的新形勢下著力于食品安全監(jiān)管體系的系統(tǒng)化建設(shè)、如何使食品安全戰(zhàn)略得以制度化完善做一些簡要分析，并提出一些粗淺的建議和方向。

[關(guān) ? ?鍵 ? 詞] ?食品安全戰(zhàn)略;法律監(jiān)管;研究

[中圖分類號] ?D922.16 ? ? ? ? ? ? ?[文獻標(biāo)志碼] ?A ? ? ? ? ? ?[文章編號] ?2096-0603（2019）13-0166-02

食品安全問題，在世界范圍來說都是關(guān)系國計民生、公共安全及國家長遠發(fā)展的重大問題。黨的“十八大”確定了全面建成小康社會的總目標(biāo)，習(xí)近平總書記把人民過上更好的生活作為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要內(nèi)容。黨的十八屆五中全會報告提出要“推進健康中國建設(shè)，實施食品安全戰(zhàn)略”，黨的“十九大”報告再次強調(diào)要“實施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心”，一次次將食品安全問題提升到新的戰(zhàn)略高度。本文擬對什么是食品安全戰(zhàn)略、我國食品安全方面存在哪些問題、如何能更有效地進行監(jiān)管，尤其是從法律角度對強有力的運作管理進行論述，以期能對新時代下我國的食品安全問題提供更多的戰(zhàn)略選擇。

一、食品安全及食品安全戰(zhàn)略的內(nèi)涵

食品安全是一個系統(tǒng)性的概念體系，它包括食品數(shù)量安全、食品質(zhì)量安全和食品營養(yǎng)安全三個層次。三個概念只有重心和角度的不同，沒有重要性的先后之分，只是這三個概念所涉及的食品安全問題作為社會問題是依次顯現(xiàn)并先后進入社會關(guān)注和政府議程范圍的。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，食品安全戰(zhàn)略是國家針對特定時期主要食品安全問題采取行動的一致性框架。我國學(xué)界對這一新事物的認(rèn)知依然處于探索階段，因此，研究食品安全戰(zhàn)略具有現(xiàn)實和理論的雙重意義。目前我國尚未有關(guān)于食品安全戰(zhàn)略的官方文本和政策實踐，學(xué)界中主流觀點主要分為三種模式：（1）多方協(xié)作模式;（2）監(jiān)管主導(dǎo)模式;（3）技術(shù)支撐模式。

二、當(dāng)下我國食品安全方面存在的問題

進入新的發(fā)展時期，我國已經(jīng)擺脫了食品數(shù)量上的供給不足，此時正面臨食品安全短缺的挑戰(zhàn)。根據(jù)英國智庫“經(jīng)濟學(xué)人”對各國食品安全狀況的評估排名，2017年我國最新指數(shù)位列第45名，位居中上游水平。雖然近兩年的食品抽檢總體合格率已穩(wěn)定保持在96.8%，但食品安全仍存在不少問題，形勢不容樂觀。具體而言呈現(xiàn)為以下幾個方面。

由于環(huán)境污染問題，導(dǎo)致作為生態(tài)鏈末端的農(nóng)業(yè)種植飽受影響。另外，高耗能、高污染導(dǎo)致的環(huán)境污染向食物遷移，金屬冶煉、“三廢”排放及垃圾焚燒導(dǎo)致土壤、水源污染，進而造成農(nóng)產(chǎn)品重金屬和有機污染物超標(biāo)。

我國當(dāng)前的食品產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)“多、小、散、低”的格局，產(chǎn)品集約化水平低，小作坊、小餐飲、小攤點不計其數(shù)。產(chǎn)業(yè)素質(zhì)總體較低，這在一定程度上決定了企業(yè)誠信觀念和質(zhì)量安全意識不強。

縱向比較，我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)較歐盟等標(biāo)準(zhǔn)相對滯后;橫向來看，我國食品監(jiān)管體制改革在推進中由于認(rèn)識不統(tǒng)一、整體推進力度不夠等原因，在監(jiān)管的覆蓋面、專業(yè)性、職業(yè)素養(yǎng)等方面都亟待加強。

回顧過往，我國出現(xiàn)過三聚氰胺毒奶粉、地溝油、蘇丹紅、塑化劑等事件。這些事件背后牽涉食源污染、新技術(shù)推廣與長效性危害風(fēng)險評估、農(nóng)產(chǎn)品的科學(xué)化生產(chǎn)、添加劑的規(guī)范使用等一系列問題，涵蓋多個產(chǎn)業(yè)與生產(chǎn)環(huán)節(jié)，涉及面甚廣。因而，從整體上看，我國食品安全形勢仍然十分嚴(yán)峻，然而，食品安全的重要性又決定了必須將其提升到國家戰(zhàn)略高度來考慮。

三、食品安全的國家戰(zhàn)略意義

習(xí)近平總書記歷來重視民生問題，黨中央對食品安全問題更是高度關(guān)注。在黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中，我國政府首次從戰(zhàn)略高度明確闡述了“食品安全治理”問題：“實施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴(yán)密高效、社會共治的食品安全治理體系，讓老百姓吃得放心?！闭氖称钒踩O(jiān)管體系無疑是這一治理體系的核心，而政府食品安全監(jiān)管的戰(zhàn)略及其選擇則是構(gòu)建監(jiān)管體系所要考慮的關(guān)鍵問題。食品安全的戰(zhàn)略意義在于其超越了微觀分析對食品安全檢測技術(shù)、手段以及個別安全標(biāo)準(zhǔn)條文的制定和修正等具體事項或具體產(chǎn)品的關(guān)注，它從宏觀和全局層面上探討食品安全監(jiān)管問題。

我國是一個美食國度，也是食品產(chǎn)業(yè)大國。吃飯問題是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題。對食品安全問題，要在加強監(jiān)管、嚴(yán)厲打擊的同時，動員全社會廣泛參與，努力營造人人關(guān)心食品安全、人人維護食品安全的良好氛圍，不斷增強公眾對食品安全的信心。另外，當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，一些民生問題處理不好極易引發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。正如習(xí)近平總書記所指出的“食品藥品安全具有公共安全的特點，社會關(guān)注度和敏感性日益凸顯，而且觸點增多、燃點降低，如果處置不當(dāng)，有可能迅速發(fā)酵蔓延，有的還可能轉(zhuǎn)化為影響穩(wěn)定的突出問題。”由此可見，食品安全問題絕不僅僅是一個產(chǎn)品質(zhì)量問題，也絕不僅僅是一家一戶的事情，其是關(guān)系公共安全的重大問題。最后，由于目前我國正在全面建設(shè)小康社會，開啟建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的新篇章，如果食品安全沒有保障，所有這些宏偉藍圖都將缺乏可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。

由此可見，食品安全戰(zhàn)略的意義十分重大，食品安全監(jiān)管體系的建構(gòu)勢在必行。下面，筆者將從以下幾個方面闡述完善食品安全監(jiān)管方面的具體法律舉措。

四、新時代法律視角下食品安全監(jiān)管的完善

（一）宏觀上——加強食品安全監(jiān)管方面的法律法規(guī)體系建設(shè)

建立、健全法律制度體系是實現(xiàn)食品安全監(jiān)管的首要一步。法律上，我國《食品安全法》只規(guī)定了關(guān)于食品安全風(fēng)險評估的少量內(nèi)容，在依法治國的時代背景下，我們的立法工作應(yīng)以法治思想為指導(dǎo)，秉持法治的方法，努力推進食品安全監(jiān)管法律體系建設(shè)，不斷制定符合我國國情的法律制度，同時亦要借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，與國際接軌，建立一個能切實、長期、有效地為市場經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)的完備的食品安全監(jiān)管法律體系。應(yīng)考慮精細化法律規(guī)定，最大限度地發(fā)揮法律對社會關(guān)系的調(diào)控效果。既要保證所制定的法律能確實有效地回應(yīng)社會需要、解決實際問題，又要增加法律條文的靈活性、可操作性，因地制宜、因時制宜，充分發(fā)揮法律規(guī)范作用的實際效果。

（二）主體上——以立法形式加強食品安全委員會的監(jiān)管作用

新時代下，應(yīng)通過立法的方式明確各級食品安全委員的責(zé)、權(quán)、利，對其職權(quán)的強效性、在議事協(xié)調(diào)過程中的權(quán)限等問題進行梳理，可以適當(dāng)借鑒美國負責(zé)協(xié)調(diào)工作的“總統(tǒng)食品安全顧問委員會”的設(shè)計，使各級食品安全委員會能充分發(fā)揮好統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)工作，在食品藥品監(jiān)督管理局與其他行政職能部門之間、上下級監(jiān)管部門之間以及各地區(qū)監(jiān)管部門之間形成有效聯(lián)動機制，增強監(jiān)管工作的系統(tǒng)性，切實賦予食品安全委員會在信息溝通等工作中的權(quán)力，防止其綜合治理能力過于虛化，形成行政職能部門的共治合力。這一系列目標(biāo)的達成都需要以立法形式固定下來，使之上升為國家意志后才具有執(zhí)行力和遵守的可能。

（三）意識上——強化相關(guān)主體的法治意識與誠信意識

建設(shè)社會主義法治國家，培養(yǎng)和增強公民的法治意識顯得尤為重要。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，在食品安全監(jiān)管的戰(zhàn)略框架下，一方面，應(yīng)著力于提高食品從業(yè)人員的法治意識與誠信觀念。因為食品從業(yè)人員是食品生產(chǎn)與經(jīng)營的真正參與者，對整個社會食品供應(yīng)的質(zhì)量與安全起到了關(guān)鍵性的作用。因此，應(yīng)對這一群體進行有目的的法治、誠信宣傳教育，向其傳播先進的操作技能與規(guī)范，從而降低生產(chǎn)成本，從根本上消除其違法生產(chǎn)、銷售的動因，將正確的價值觀帶入具體的食品生產(chǎn)經(jīng)營活動中，樹立起合法經(jīng)營的根源。另一方面，還應(yīng)著力于培養(yǎng)作為消費者的普通民眾的法治意識與食品安全意識。目前我國有相當(dāng)一部分消費者還缺乏基本的食品安全知識、鑒別能力和自我保護能力，食品安全意識的匱乏間接造成了違法食品有市場需求、違法者有生存空間，為使這一社會公共性問題得以解決，極有必要強化公眾的食品安全意識。為此，應(yīng)更加廣泛地宣傳食品安全基本知識，深化法治宣傳，特別是食品安全法規(guī)宣傳與教育，從而引導(dǎo)公眾能更加積極、合法、有效、理性地參與食品安全社會管理。

（四）核心上——持續(xù)提升政府的監(jiān)管能力

政府監(jiān)管始終是食品安全治理的中堅力量，進入新時代，隨著社會對食品安全問題關(guān)注度的提升，政府對食品安全重視程度也相應(yīng)加強，但由于對食品安全監(jiān)管缺乏系統(tǒng)的認(rèn)識及科學(xué)的頂層設(shè)計，食品監(jiān)管體制尚不健全?？傮w而言，當(dāng)前的改革亟待改變部門“吞并”部門的博弈思維，從更高的層面增強改革的前瞻性和協(xié)調(diào)性。新時代下，食品監(jiān)管職能不宜簡單放入一般市場監(jiān)管范疇，而應(yīng)獨立從健康角度統(tǒng)籌制定食品政策。在執(zhí)法層面，單獨執(zhí)法模式的成本太高，應(yīng)在維持綜合執(zhí)法模式的前提下提升監(jiān)管人員的專業(yè)素養(yǎng)，培養(yǎng)和發(fā)展專業(yè)的監(jiān)管能力。

新時代下，食品安全戰(zhàn)略作為指導(dǎo)我們今后食品安全行動的綱領(lǐng)，使其更加完善和科學(xué)，任重而道遠，意義非比尋常。本文提出的建議十分有限，也具有一定的局限性。具體的解決方案還需要在實踐中不斷修正與評估，也需要學(xué)術(shù)界和實務(wù)界通力合作。

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編輯 王 敏