同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院

上海同濟城市規(guī)劃設計研究院有限公司

周 儉

設立河北雄安新區(qū)，是以習近平同志為核心的黨中央作出的一項重大歷史性戰(zhàn)略選擇，是千年大計、國家大事。雄安新區(qū)規(guī)劃建設是習近平總書記親自謀劃、親自決策、親自推動并傾注了大量心血。

為創(chuàng)造“雄安質(zhì)量”和建設成為推動高質(zhì)量發(fā)展的全國樣板，按照高起點規(guī)劃、高標準建設雄安新區(qū)的要求，需在規(guī)劃建設方面不斷創(chuàng)新，而面向未來的雄安新區(qū)規(guī)劃的創(chuàng)新不僅體現(xiàn)在城市發(fā)展和城市規(guī)劃的理念、目標和策略上，同時也需要規(guī)劃編制自身的創(chuàng)新。這種創(chuàng)新的需要既是雄安新區(qū)建設發(fā)展的需求，也是雄安新區(qū)規(guī)劃者的使命。

規(guī)劃體系和規(guī)劃編制方法的改革發(fā)展是我國改革開放以來城市快速發(fā)展不斷總結(jié)經(jīng)驗、不斷改革創(chuàng)新提升的結(jié)果。剛剛出臺的建立國土空間規(guī)劃體系的國家政策，就是對我國規(guī)劃體系的一次重大創(chuàng)新性改革?！缎郯残聟^(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》在現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中創(chuàng)新性地建立一個新的規(guī)劃層次，其創(chuàng)新性主要體現(xiàn)在以下三個方面。

控制目標的創(chuàng)新

《雄安新區(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》是一個建構于現(xiàn)有的城市總體規(guī)劃和城市控制性詳細規(guī)劃之間的策略性管控型規(guī)劃。建構這樣一個控制性規(guī)劃的新層次，其核心就是緊緊圍繞“一張藍圖干到底”的要求，目標在于以一張控制性的規(guī)劃藍圖持續(xù)管控城市空間格局、結(jié)構性功能布局、城區(qū)建設邊界、生態(tài)空間布局、骨干基礎設施布局、公共服務設施標準等涉及經(jīng)濟、文化、環(huán)境、民生方面的結(jié)構性要素，保障城市發(fā)展愿景的實現(xiàn)。而這些目標對于現(xiàn)有的城市總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃在技術方法上都是難以實現(xiàn)的。另外，對于雄安新區(qū)起步區(qū)198平方公里的規(guī)劃范圍，以及可能需要十幾年甚至更長的建設周期而言，《雄安新區(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》對城市中的結(jié)構性要素具有更強的剛性管控作用，對非結(jié)構性要素具有更強的包容性和應對發(fā)展變化的韌性。《雄安新區(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》在雄安規(guī)劃體系中的新定位使規(guī)劃更具權威性，也使規(guī)劃成果更具科學性。

管控體系的創(chuàng)新

根據(jù)雄安新區(qū)的規(guī)劃體系和技術標準體系，《雄安新區(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》以實現(xiàn)結(jié)構性要素管控為目的建立了一個系統(tǒng)化的管控體系。其中，核心內(nèi)容是以“土地利用管控”為主脈，以復合型土地利用類型為基石，構建了“土地利用管控”“規(guī)劃建設管控”“規(guī)劃單元管理”和“組團規(guī)劃指引”等要件組成的具有層次性的管控內(nèi)容體系，并與現(xiàn)有的總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃順利實現(xiàn)了承上啟下的有機對接。同時，也在此體系框架下，進一步覆蓋《雄安新區(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》中的城市風貌、生態(tài)環(huán)境、基礎設施、公共服務以及規(guī)劃管理等方面，形成整個管控體系的全新布局。

管控方法的創(chuàng)新

《雄安新區(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》要求“依據(jù)本規(guī)劃編制各組團的控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃、城市設計，制定重大基礎設施等建設項目實施方案和工程設計，指導起步區(qū)有序開工建設”，在管控方法上強化了有效傳導?！缎郯残聟^(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》以現(xiàn)實的城市復雜性和多樣性為規(guī)劃管控的參照，充分考慮了發(fā)展的不確定性和社會的包容性以及風險應對，以科學、合理為標尺確定規(guī)劃管理單元的規(guī)模、土地復合利用的類型，提出的“居住生活與公眾服務”“產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新科研”“市政交通”和“城市綠地”四類復合型城市建設用地類型及其主導功能類型，以及以“十五分鐘生活圈”為原則劃定的“規(guī)劃管理單元”及其管控重點和管控規(guī)定，為在這一層次的規(guī)劃管控中實現(xiàn)高品質(zhì)的城市生活、富有活力的城市空間和具有特色性的城市景觀確定了良好的規(guī)劃技術條件。

城市社會是一個最為復雜的社會，我們很難準確預測每個個體和群體需求的發(fā)展和需求的變化。因此，不論剛性管控還是彈性管控，面對眾多的城市要素，用傳統(tǒng)的思路確定規(guī)劃的管控對象和對其的管控尺度很難有一個滿意的答案。雄安新區(qū)這樣一個從零開始的全新城市，其未來的居民結(jié)構現(xiàn)在還難以作出準確判斷，其未來的社會需求也會隨著時代變遷而發(fā)生無法預測的變化，科技的發(fā)展也必然帶來生活方式的改變。另外，隨著雄安新區(qū)建設的不斷推進，城市不同地段的功能配比也會隨著市場、區(qū)位、生活方式、人民需求的變化而變化。我們常?？吹?，城市中的地鐵建成后在地鐵站周邊會聚集更多的商業(yè)服務設施和人流，居民的“生活圈”的實際范圍也因此發(fā)生了改變；原來的居住區(qū)因為臨近街區(qū)開發(fā)建設了商務設施等公共設施，也引發(fā)了居住區(qū)原有公共服務設施等級的升級和規(guī)模的擴大，等等。這都是城市建設和發(fā)展過程中的客觀規(guī)律。新區(qū)規(guī)劃建設堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，堅持以人民為中心、注重保障和改善民生，對城市發(fā)展中不可預見的變化需要采用科學的管控策略。從《雄安新區(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》編制的思路可以看出，規(guī)劃力圖以“土地利用管控”類型為核心，建構一個整體的規(guī)劃控制體系和一套相應的規(guī)劃管控方法，嘗試規(guī)劃一個“真實的”城市。

雄安新區(qū)是千年大計、國家大事，圍繞貫徹落實黨中央、國務院對《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》的批復精神和國務院對《河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃》的批復精神以及內(nèi)容要求，《雄安新區(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》是一個十分有益的創(chuàng)新實踐。通過對規(guī)劃管控目標的創(chuàng)新、規(guī)劃體系和管控方法的創(chuàng)新，必將為解決長期以來我國城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理中存在的難題和困境提供新的路徑和寶貴經(jīng)驗。