涂青林 歐陽穎戈 陳尚龍

《廣東省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》經省十三屆人大常委會第七次會議于去年11月29日審議通過，于今年1月1日起施行。制定出臺條例，對推動我省進一步提升新時代規(guī)范性文件備案審查工作的質量和水平，保障憲法法律的實施和監(jiān)督具有重要的意義。

明確備案審查的新使命

條例第一條明確了立法目的。規(guī)范性文件備案審查是一項憲法性制度，是具有中國特色的憲法監(jiān)督制度。對規(guī)范性文件開展備案審查，是黨中央作出的重要工作部署，是憲法法律賦予各級人大常委會的一項重要職權和履行法律監(jiān)督職責的一項重要工作。條例通過對備案和審查制度作出具體規(guī)定，確保各類規(guī)范性文件符合憲法法律精神，維護憲法法律權威，維護國家法制統(tǒng)一；通過對規(guī)范性文件審查的主體、方式、標準、程序等審查制度作出具體規(guī)定，為依法糾正規(guī)范性文件中與憲法法律相抵觸的內容提供制度遵循，努力讓文本上的憲法法律“活起來”“落下去”，維護人民群眾的合法權益。

明確三個實質要件

條例第三條明確規(guī)范性文件應當包含三個實質要件：一是主體上，規(guī)范性文件制定主體是有關國家機關，由特定的國家機關按法定程序制定并對外公開。二是內容上，規(guī)范性文件規(guī)范不特定的公民、法人或其他組織的權利義務。三是效力上，規(guī)范性文件能在一定區(qū)域、較長時間內反復適用，并具有普遍約束力。根據上述界定，為便于各地開展備案審查工作，條例第十一條第三款進一步明確，有關國家機關制定的內部工作制度，人事任免、表彰，對具體事項作出處理決定，向上級機關請示、報告或者會議報告等，屬于不具有普遍約束力、反復適用性的文件，不予備案。

實現備案審查全覆蓋

黨中央和全國人大常委會提出“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作要求，為備案審查工作提出了新任務、新要求。條例第四條規(guī)定，縣級以上人民代表大會常務委員會按照有件必備、有備必審、有錯必糾的要求，依照法定權限和程序開展規(guī)范性文件備案審查工作。該規(guī)定既明確了開展備案審查工作應當遵循的工作要求，也明確了工作目標和方向，為實現備案審查全覆蓋提供了法制保障。

構建分工協作的工作機制

條例第六條對各有關單位的工作職責作了明確的規(guī)定。一是明確由人大常委會辦公廳（室）負責報送備案的規(guī)范性文件的接收、登記、分送、交辦和存檔工作。二是明確人大各專門委員會、常委會工作機構按照職責分工負責有關規(guī)范性文件的審查工作。三是明確人大常委會法工委或者負責法制工作的機構負責規(guī)范性文件的備案審查工作，包括備案登記、定期向社會公布備案的規(guī)范性文件目錄等備案工作，以及對所有備案的規(guī)范性文件開展審查工作。四是規(guī)定法制委員會根據工作需要，與有關的專門委員會、常委會工作機構對規(guī)范性文件進行聯合審查。上述規(guī)定，有利于發(fā)揮各委員會在備案審查工作中的作用，形成合力。

“一府兩院”制定的文件納入備案范圍

條例第八條、第九條對規(guī)范性文件備案的范圍作了全面的規(guī)定，為規(guī)范性文件的備案工作提供了指引。特別是根據新形勢的要求，在規(guī)定同級人民政府制定的規(guī)范性文件向本級人大常委會報備、下一級人大及其常委會制定的規(guī)范性文件應當向上一級人大常委會報備的基礎上，進一步擴大了備案范圍，實現“有件必備”。一是根據憲法的有關規(guī)定和全國人大常委會的要求，將地方法院、檢察院制定或者由其會同有關國家機關制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。二是結合工作實際，將縣級以上人民政府以其辦公廳（室）名義發(fā)布的規(guī)范性文件納入備案范圍。

細化審查標準 明確審查程序

審查標準是開展規(guī)范性文件審查工作的準繩和度量衡。為統(tǒng)一審查尺度，條例第十三條在憲法和立法法、監(jiān)督法規(guī)定的基礎上，進一步細化審查標準，具體規(guī)定了五項審查標準：一是是否同憲法、法律、行政法規(guī)、本省地方性法規(guī)，以及上級或者本級人大及其常委會的決議、決定相抵觸。二是是否超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利或者增加其義務，增加或者擴充國家機關的權力或者縮減其責任，以及對法定權限以外的其他事項作出規(guī)定。三是是否違法設定行政許可、行政處罰、行政強制或者行政收費。四是是否違反法定程序。五是是否有其他應當予以修改或者撤銷的不適當情形。上述審查標準，對于準確把握審查基準、防止“同文不同審”、提升審查工作質效，具有重要意義。

審查程序是開展規(guī)范性文件審查工作的程序保障。條例規(guī)定了依申請審查、主動審查和專項審查三種審查方式和相應的審查工作程序。關于依申請審查，規(guī)定提出審查要求和審查建議的主體以及要求，明確審查要求或者審查建議的接收登記機構、負責辦理機構以及相應的工作程序，規(guī)定對不屬于本級人大常委會備案審查范圍情形的告知程序，切實增強可操作性。關于主動審查，明確規(guī)定縣級以上人大有關的專門委員會、常委會工作機構依法對備案的規(guī)范性文件進行主動審查，推動落實主動審查職責。關于專項審查，明確規(guī)范性文件涉及改革發(fā)展穩(wěn)定大局、重大政策調整、人民群眾切身利益和社會普遍關注的重大問題的，涉及的法律、法規(guī)作出重要修改的，落實上級、本級人大及其常委會的決議、決定和本級人大常委會的監(jiān)督工作計劃要求的，可以集中開展專項審查，以推動貫徹黨中央及省委重大決策部署，配合重要法律修改，回應社會關注熱點。

規(guī)范糾正反饋公開工作

條例明確了審查處理工作環(huán)節(jié)的程序，規(guī)定人大有關委員會認為規(guī)范性文件有不適當情形的，向制定機關提出研究、審查意見；制定機關按照審查意見對規(guī)范性文件進行修改或者廢止的，審查終止；未對有關規(guī)范性文件進行修改或者廢止的，啟動撤銷程序。同時，為進一步完善審查處理程序，規(guī)定了法院、檢察院對違法的規(guī)范性文件不予修改的，有關的委員會應當向常委會會議報告。此外，還規(guī)定了根據工作需要將審查情況反饋和向社會公開。這些規(guī)定將進一步促進審查工作的規(guī)范化。

建立健全九項制度機制

為全面保障新時代備案審查工作順利開展，條例規(guī)定了九項制度機制。一是建立常委會會議聽取審議備案審查工作報告制度，促進常委會積極履行備案審查職責、加強備案審查工作領導，推動社會各界了解認識和支持備案審查工作，促使制定機關提高規(guī)范性文件制定質量，切實提高監(jiān)督實效。二是建立統(tǒng)籌協調機制，要求縣級以上人大常委會加強對備案審查工作的組織領導和隊伍建設，協調解決備案審查工作中的重點難點問題。三是建立備案督促和通報機制，督促制定機關履行報備職責，主動落實“有件必備”的要求。四是建立信息共享機制，加強常委會法制工作機構與人大有關的專門委員會、常委會其他工作機構以及制定機關的聯系，促進備案審查信息共享，推動形成分工協作、各有側重、相互配合的工作局面，增強審查合力。五是建立意見征集機制，明確規(guī)范性文件審查研究過程中，可以征求相關單位、專家學者或者利害關系人意見，增強審查工作的科學性、民主性和精準性。六是建立引導社會各方面有序參與備案審查工作機制，暢通提出審查要求和審查建議的渠道，充分聽取提出審查要求的國家機關、審查建議的有關機關、組織和公民的意見。七是建立委托參與研究機制。委托有條件的高等院校、科研機構、行業(yè)協會、智庫等對規(guī)范性文件進行研究，充分發(fā)揮其作用。八是建立縣級以上人大常委會與同級黨委、政府、法院、檢察院以及下一級人大常委會銜接聯動工作機制，加強信息交流共享和工作協作，實現備案審查全覆蓋，切實保證國家法制統(tǒng)一。九是建立信息化保障機制，建設使用全省統(tǒng)一的備案審查信息平臺，構建互聯互通、上下聯動的備案審查工作格局，提高工作效能。

“問題文件”不自行修改廢止將撤銷并通報

為確保備案審查工作順利開展，條例設置了相應的法律責任：一是針對備案審查工作實踐中容易出現的未按規(guī)定報備的問題，規(guī)定縣級以上人大常委會法制工作機構應當通知制定機關限期報送或者補充報送；逾期仍不報送的，給予通報，并責令其限期改正；拒不改正的，應當提出處理意見，經常委會主任會議決定后，建議其對相關責任人員依法給予處分。二是針對制定機關未按審查意見糾正的問題，明確規(guī)定由常委會依法撤銷后給予通報。通過建立健全責任追究機制，強化制度剛性，增強人大監(jiān)督權威，確保備案審查制度規(guī)范有效執(zhí)行，切實提升備案審查工作實效?！?/p>