賀永華 陳波

海洋環(huán)境保護(hù)法、浙江省海洋環(huán)境保護(hù)條例執(zhí)法檢查是浙江省人大常委會(huì)2019年的一項(xiàng)重點(diǎn)監(jiān)督工作。今年3至4月，執(zhí)法檢查組赴浙江各地開展實(shí)地檢查，并在5月底舉行的省十三屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上，聽取和審議了省人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)“一法一條例”執(zhí)法檢查的報(bào)告。

“小時(shí)候媽媽對(duì)我講，大海就是我故鄉(xiāng)”，“我愛這藍(lán)色的海洋，祖國(guó)的海疆壯麗寬廣”，這些耳熟能詳?shù)母枨?，曾勾起無(wú)數(shù)人對(duì)美麗海洋的無(wú)限向往。

為保護(hù)和改善海洋生態(tài)環(huán)境，呵護(hù)碧海藍(lán)天、潔凈沙灘，2019年3至4月，省人大常委會(huì)開展海洋環(huán)境保護(hù)法、浙江省海洋環(huán)境保護(hù)條例（簡(jiǎn)稱“一法一條例”）執(zhí)法檢查。

此次執(zhí)法檢查，把宣傳貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想貫穿始終，緊扣法條，以水質(zhì)為重點(diǎn)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，既全面檢查海洋環(huán)境保護(hù)面上工作情況，又隨機(jī)抽查重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)，特別是中央環(huán)保督察、全國(guó)人大執(zhí)法檢查和國(guó)家海洋督察反饋意見的整改落實(shí)情況，切實(shí)推動(dòng)問(wèn)題整改。

近岸海域水質(zhì)呈好轉(zhuǎn)趨勢(shì)

浙江是全國(guó)海岸線最長(zhǎng)、海島數(shù)量最多的省份。從執(zhí)法檢查情況看，我省認(rèn)真實(shí)施海洋環(huán)境保護(hù)“一法一條例”，不斷加大力度，近岸海域水質(zhì)呈逐漸好轉(zhuǎn)趨勢(shì)，二類及以上海水比例占比從2014年的21%提升至2018年的39.6%。

這與海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)制度的逐步完善密切相關(guān)。

海洋環(huán)境保護(hù)法實(shí)施以來(lái)，我省及時(shí)出臺(tái)海洋環(huán)境保護(hù)條例，并進(jìn)行了四次修正。寧波、舟山等地也立法加強(qiáng)象山港、韭山列島、馬鞍列島、中街山列島等保護(hù)管理。

省政府及有關(guān)部門按照法律法規(guī)要求，出臺(tái)了無(wú)居民海島開發(fā)利用、海岸線保護(hù)與利用、灣（灘）長(zhǎng)制等配套規(guī)章，印發(fā)了海洋主體功能區(qū)、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、近岸海域污染防治等規(guī)劃，配套實(shí)施杭州灣、樂(lè)清灣等污染綜合治理方案。

同時(shí)，我省近岸海域水質(zhì)綜合治理不斷加強(qiáng)。

通過(guò)加強(qiáng)入海排污口管理，2018年對(duì)非法和設(shè)置不合理的排污口進(jìn)行清理或整治提升，入海排污口數(shù)量從462個(gè)削減至122個(gè)，并全部安裝在線監(jiān)測(cè)設(shè)施。通過(guò)加強(qiáng)主要入海河流（溪閘）污染控制，陸源污染物入海通量不斷削減，錢塘江等7條主要入海河流水質(zhì)均達(dá)到國(guó)家考核要求。通過(guò)推進(jìn)海上污染防控，開展海水養(yǎng)殖業(yè)排放尾水生態(tài)化治理示范，400總噸以上船舶配備濾油設(shè)備，港口碼頭開展船舶污染物接收、轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施建設(shè)。通過(guò)實(shí)施近岸近海開發(fā)管控，全面停止圍填?；顒?dòng)，全省約32%的管轄海域和35%的大陸自然岸線劃入海洋生態(tài)保護(hù)紅線。

此外，我省監(jiān)測(cè)預(yù)警與執(zhí)法監(jiān)管水平也有效提升。

如，建立海洋監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系，率先開展近岸海域水質(zhì)四季監(jiān)測(cè)和主要海灣、重點(diǎn)污染源月度監(jiān)測(cè)，組織實(shí)施近岸海域環(huán)境監(jiān)測(cè)，對(duì)赤潮開展高頻次監(jiān)視。重視海洋污染事故應(yīng)急處置，建立海域污染監(jiān)控報(bào)警系統(tǒng)，寧波舟山港建設(shè)國(guó)家級(jí)污染應(yīng)急設(shè)備庫(kù)。加強(qiáng)海洋環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，規(guī)范涉海工程項(xiàng)目監(jiān)管和環(huán)保準(zhǔn)入，依法加強(qiáng)海洋傾廢全過(guò)程審批許可，開展“碧海”“護(hù)島”等專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)打擊各類涉海違法行為。

海洋環(huán)境保護(hù)“短板”不少

執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，盡管我省認(rèn)真開展海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，中央環(huán)保督察指出的近岸海域水質(zhì)不佳等四個(gè)方面問(wèn)題整改取得階段性成效，但海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻。

如，2018年，我省近岸海域四類、劣四類海水占比達(dá)42.8%，水質(zhì)全國(guó)排名靠后，杭州灣、象山港、三門灣、樂(lè)清灣“三灣一港”水質(zhì)以劣四類為主，個(gè)別海灣水質(zhì)下降，與陸域治污成效反差較大。

執(zhí)法檢查組梳理出海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)四個(gè)方面“短板”。

首先，入海污染源監(jiān)管不到位，主要表現(xiàn)為入海污染源底數(shù)不清，設(shè)置審批把關(guān)不嚴(yán)，超標(biāo)排放現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

比如，海洋環(huán)境保護(hù)法第30條對(duì)入海排污口的設(shè)置和管理作出了規(guī)定。檢查中發(fā)現(xiàn)，除生態(tài)環(huán)境部門備案監(jiān)管的122個(gè)入海排污口之外，還有大量的排澇泄洪口、雨水排放口、養(yǎng)殖尾水排放口等未進(jìn)行有效監(jiān)管，僅舟山市就有300余個(gè)。秦山核電站一家企業(yè)就有近10個(gè)入海排污口。對(duì)排污入海企業(yè)的事中事后監(jiān)管還不到位，2017年以來(lái)20余家直排海污水處理廠或企業(yè)出現(xiàn)超標(biāo)現(xiàn)象。

其次，陸海統(tǒng)籌治污成效不明顯，入海污染通量較大，排澇溪閘水質(zhì)普遍較差，總量控制制度沒有落實(shí)。

海洋環(huán)境保護(hù)法第四章要求防治陸源污染對(duì)海洋環(huán)境的污染。雖然我省主要入海河流（溪閘）攜帶的化學(xué)需氧量（錳）、總氮、總磷等污染物有所下降，但總量仍較大。杭州灣、舟山海域疊加長(zhǎng)江口污染擴(kuò)散的嚴(yán)重影響，入海污染負(fù)荷已大大超出環(huán)境承載力。我省排澇擋潮閘約有近2000座，這些溪閘處于水系末端，監(jiān)管不力并存在盲區(qū)，水質(zhì)大多為Ⅳ到劣Ⅴ類。浙江省海洋環(huán)境保護(hù)條例第23條要求制定重點(diǎn)海域污染物排?？偭靠刂浦笜?biāo)，但我省目前尚未制定。

第三，海上污染防控相對(duì)薄弱，體現(xiàn)在海水養(yǎng)殖尾水污染尚未納入監(jiān)管，船舶及有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染防治設(shè)施不健全，海洋環(huán)境污染事故防范和應(yīng)急處置能力不足。

如，海洋環(huán)境保護(hù)法第28條明確要求海水養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但檢查發(fā)現(xiàn)，溫州、紹興、臺(tái)州等地海水養(yǎng)殖場(chǎng)均未按要求開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，養(yǎng)殖尾水的排放標(biāo)準(zhǔn)也尚未出臺(tái)，還沒有依法進(jìn)行監(jiān)管。海洋環(huán)境保護(hù)法第八章和浙江省海洋環(huán)境保護(hù)條例第26、27條規(guī)定了船舶及有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染防治措施，但檢查中發(fā)現(xiàn)我省船舶污水收集設(shè)施不完善，港口污染物接收設(shè)施與城市公共環(huán)衛(wèi)設(shè)施銜接不暢，污水直排海的現(xiàn)象較為普遍。

此外，海洋資源保護(hù)與修復(fù)力度不夠。如，圍填?；顒?dòng)影響近岸生態(tài)系統(tǒng)，岸線整治修復(fù)方法不科學(xué)，海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)有待加強(qiáng)等。

執(zhí)法檢查組認(rèn)為，存在上述問(wèn)題的原因是多方面的：存在重陸輕海的思想，在加強(qiáng)和鞏固陸域“五水共治”工作中，對(duì)海域污染防治重視不夠;存在消極畏難情緒，有的人將近岸海域水質(zhì)超標(biāo)簡(jiǎn)單歸咎于長(zhǎng)江口等外來(lái)污染輸入，忽視了當(dāng)?shù)匚廴镜挠绊?部門職能整合尚未到位，工作機(jī)制碎片化、分散化等等。

加碼升級(jí)“護(hù)?！毙袆?dòng)

為進(jìn)一步貫徹實(shí)施海洋環(huán)境保護(hù)“一法一條例”，推動(dòng)近岸海域水質(zhì)改善，執(zhí)法檢查組提出如下建議：

切實(shí)將海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺上政府工作重要位置。

執(zhí)法檢查組提出，各地各部門要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，深刻認(rèn)識(shí)海洋強(qiáng)省建設(shè)和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)我省“五位一體”總體布局和“兩個(gè)高水平”建設(shè)的重要意義，堅(jiān)定打贏近岸海域污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的信心。

要建立健全海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工作機(jī)制，提出階段性目標(biāo)任務(wù)并作為編制省“十四五”規(guī)劃綱要的重要內(nèi)容，明確部門職責(zé)分工，壓緊壓實(shí)海洋環(huán)境治理責(zé)任。加強(qiáng)監(jiān)督考核，嚴(yán)格落實(shí)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，將近岸海域水質(zhì)考核納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)體系，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部海洋生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

切實(shí)加大依法保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境工作力度。

執(zhí)法檢查組提出，要全面加強(qiáng)入海污染源整治。按照“查、測(cè)、溯、治”的工作方法，對(duì)入海污染源進(jìn)行全面清查。堅(jiān)持海域與陸域、流域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，綜合近岸海域入海污染通量調(diào)查、生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀評(píng)價(jià)、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等因素，科學(xué)制訂污染物總量控制計(jì)劃，加大總氮污染削減力度。大力整治違法違規(guī)海水養(yǎng)殖行為。有序推進(jìn)100總噸以上船舶配備污染防治裝置，嚴(yán)格執(zhí)行船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施船舶污染物處置監(jiān)管聯(lián)單制度，做好船、港、城之間的設(shè)施銜接，將港口污染物的接收、轉(zhuǎn)運(yùn)及處置納入城市污染治理體系。

要科學(xué)推進(jìn)海洋資源保護(hù)與生態(tài)修復(fù)。研究制定岸線生態(tài)修復(fù)技術(shù)指南，科學(xué)開展岸線綜合整治修復(fù)。實(shí)施濱海濕地分級(jí)保護(hù)和總量管控，發(fā)布重要濱海濕地名錄并落到具體地塊，加強(qiáng)生物資源養(yǎng)護(hù)，逐步恢復(fù)潮間帶生態(tài)功能。嚴(yán)格國(guó)土空間用途管制，切實(shí)落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線管控職責(zé)，確保功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。規(guī)范海洋自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督管理。繼續(xù)抓好國(guó)家海洋督察反饋意見整改工作。

要著力提升海洋監(jiān)測(cè)和應(yīng)急能力。理順海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體制，整合監(jiān)測(cè)技術(shù)力量，加強(qiáng)海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控能力和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高海洋環(huán)境質(zhì)量管理保障水平。完善港口應(yīng)急設(shè)備和應(yīng)急物質(zhì)儲(chǔ)備，加強(qiáng)專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，建立突發(fā)性海域污染事故調(diào)處快速反應(yīng)機(jī)制，有效防控生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

加快完善海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度。

執(zhí)法檢查組建議，積極向國(guó)家有關(guān)部門反映我省工作中碰到的入海排污口認(rèn)定、陸海水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)銜接、污染跨區(qū)遷移等問(wèn)題，為海洋環(huán)境保護(hù)法修改提出建議。及時(shí)啟動(dòng)我省海洋環(huán)境保護(hù)條例的修訂工作。推動(dòng)建立長(zhǎng)三角一體化海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制，統(tǒng)一東海海域生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和管控要求，健全水質(zhì)監(jiān)測(cè)、違法行為打擊和突發(fā)污染事故應(yīng)對(duì)等方面的協(xié)作機(jī)制，共同開展長(zhǎng)江口污染擴(kuò)散的監(jiān)測(cè)和核算工作，合力推進(jìn)東海海域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。