鄭斯尹，陳莉莎，丁鳴鳴

(1.南京市水利規(guī)劃設(shè)計院股份有限公司，江蘇 南京 210000；2.南京市水務(wù)局，江蘇 南京 210000；3.河海大學(xué)水利水電學(xué)院，江蘇 南京 210000)

評估是指法律施行一段時間后，采用多種方式進行調(diào)查研究，對法律的實施績效進行分析評價，對法律中所設(shè)計的制度進行評判，并針對法律自身的缺陷及時加以矯正和修繕[1]。地方立法是我國立法體制中的重要組成部分[2]，《南京市農(nóng)田水利條例》(以下簡稱《條例》)于2016年1月1日起施行。此前，國家及江蘇省尚沒有一部統(tǒng)一、專門性的農(nóng)田水利法律法規(guī)，在這樣的背景下，南京市決定制定一部具有地方特色、針對性和可操作性的農(nóng)田水利條例?！稐l例》滿足了南京市農(nóng)田水利管理工作需求，施行近兩年來取得一定成效。文章針對《條例》的立法質(zhì)量和實施情況兩個層面進行立法后評估。

1 后評估體系構(gòu)建

1.1 評估主體

本次后評估工作采用多元主體模式。多元主體模式是指立法后評估的組織者，實施者和參與者是有兩個以上不同性質(zhì)的主體結(jié)構(gòu)形式[3]。在缺乏成熟依法成立獨立的評估機構(gòu)的現(xiàn)階段，采取第三方機構(gòu)+內(nèi)部機構(gòu)+專家的評估主體形式，能最大程度克服單一評估主體認識片面、專業(yè)局限以及評價主觀的問題，使得評估結(jié)果公正客觀，可靠科學(xué)。因此，南京市水務(wù)局委托第三方南京市水利規(guī)劃設(shè)計院股份有限公司開展《條例》立法后評估。

1.2 評估方法

《條例》后評估采用查找資料、調(diào)研座談、問卷調(diào)查、專家咨詢等方式，制訂《條例》后評估工作方案，確定評估內(nèi)容及要點、實施步驟及質(zhì)量保障措施，形成評估結(jié)論。

1.3 評估指標

評估主要對《條例》的立法質(zhì)量和實施情況兩個層面進行評價，選取合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、可操作性、規(guī)范性及實效性等指標進行分析。

2 立法質(zhì)量評價

立法質(zhì)量指一部法律、法規(guī)或規(guī)章等在立法的合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、可操作性、規(guī)范性等方面表現(xiàn)出來的水平。

2.1 合法性

調(diào)查問卷顯示，98.78%的“部門”調(diào)查對象認為《條例》不存在與上位法相沖突的問題，且其制定符合法定程序且未超越立法權(quán)限，如圖1所示。

圖1 是否與上位法相沖突

經(jīng)調(diào)查分析，《條例》的各項規(guī)定與《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國行政處罰法》及《中華人民共和國水法》等上位法的相關(guān)規(guī)定基本一致。但與國家《農(nóng)田水利條例》個別條款的表述存在出入，建議對以下內(nèi)容進一步商榷。

(1)《條例》第十三～十六條有關(guān)建設(shè)和驗收的規(guī)定中，工程設(shè)施驗收合格后，國家《農(nóng)田水利條例》規(guī)定由“縣級以上地方人民政府水行政主管部門”組織造冊存檔，而《條例》規(guī)定由“區(qū)人民政府”登記造冊，這一表述有待商榷。

(2)《條例》第十八條中確定農(nóng)田水利工程管理主體規(guī)定的第二項“(二)政府補助或者集體投資的小型農(nóng)田水利工程，按照受益和影響范圍，鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)或者村集體經(jīng)濟為管理主體，涉及多個鎮(zhèn)(街道)的，由共同上一級人民政府水行政主管部門管理”，首先在小型農(nóng)田水利工程投資主體表述中上缺失了“政府投資”。

(3)在管理主體界定上，與上位法及實際狀況均不一致，缺失了“農(nóng)民用水合作組織”、“農(nóng)民”等管理主體。

以上問題主要是因為《條例》草擬之初，國家《農(nóng)田水利條例》尚未出臺，建議進一步完善。

2.2 合理性

調(diào)查問卷結(jié)果顯示，超過98%的調(diào)查對象認為《條例》的頒布十分必要；超過96%的調(diào)查對象認為《條例》符合本市實際，充分的考慮了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對農(nóng)田水利的要求；超過94%的調(diào)查對象認為《條例》制定的罰則合理，與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度等相當；超過97%的“公眾”調(diào)查對象認為占用農(nóng)田水利工程的審批程序符合公開、公平、公正及高效的原則，如圖2—4所示。由此可見，管理階層和社會公眾普遍認為《條例》能夠體現(xiàn)公平、正義原則，相關(guān)規(guī)定必要且適當。

圖2 頒布是否必要

圖3 是否符合實際及發(fā)展要求

圖4 罰則是否與違法行為相當

公平、正義評價：《條例》第二條規(guī)定“本市行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)田水利規(guī)劃、建設(shè)、管理、保護等活動，適用本條例?！钡谄邨l第三款規(guī)定“編制農(nóng)田水利規(guī)劃，應(yīng)當征求村民委員會(社區(qū)居委會)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)民等相關(guān)組織和個人的意見?！钡诙l規(guī)定“任何單位和個人不得擅自占用農(nóng)田水利工程”。可見，所有自然人、法人和其他單位在適用《條例》時，具有平等的資格，享有平等的權(quán)利，履行平等的義務(wù)。如圖5所示。

圖5 審批是否公開、公平、高效

行政合理性評價：《條例》最直接的立法目的是加強農(nóng)田水利建設(shè)和管理。針對該立法目的，《條例》從規(guī)劃、建設(shè)、驗收、管理、監(jiān)督角度分別設(shè)置了相應(yīng)的制度和措施。這些制度和措施，是實現(xiàn)立法目的的重要且必要手段和途徑，實施過程中未損害相對人的權(quán)益，因此，符合行政合理性的要求。

法律責任合理性評價：在農(nóng)田水利建設(shè)和管理工作中，違法行為的發(fā)生主要集中于在農(nóng)田水利工程管理范圍內(nèi)進行法律法規(guī)規(guī)定的禁止活動。對此，《條例》第三十二條～三十三條規(guī)定使不同性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度、管理者和管理相對人的違法行為都有了對應(yīng)的罰則，基本達到法律責任合理性的要求。

2.3 協(xié)調(diào)性

調(diào)查問卷結(jié)果顯示，98.78%的“部門”調(diào)查對象認為《條例》不存在與同位法相沖突的問題，且其制定符合法定程序且未超越立法權(quán)限。如圖6所示。

圖6 是否與其同位法律法規(guī)相沖突

經(jīng)調(diào)查分析，《條例》各項規(guī)定與《江蘇省水利工程管理條例》《南京市水利工程管理和保護辦法》等同位法協(xié)調(diào)性較好。但《條例》與《江蘇省小型農(nóng)田水利工程管理辦法(試行)》存在一定矛盾。《江蘇省小型農(nóng)田水利工程管理辦法(試行)》第三條規(guī)定“縣、鄉(xiāng)級人民政府是小型農(nóng)田水利工程設(shè)施管理的責任主體”，第八條規(guī)定“工程產(chǎn)權(quán)所有者是工程的管理主體”，與《條例》第十八條“政府補助或者集體投資的小型農(nóng)田水利工程，按照收益和影響范圍，鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)或者村集體經(jīng)濟組織為管理主體，涉及多個鎮(zhèn)(街道)的，由投資者按照約定確立管理主體”的規(guī)定存在在一定矛盾。但《江蘇省小型農(nóng)田水利工程管理辦法(試行)》制定稍早，《條例》的該項規(guī)定是為推進農(nóng)田水利改革，與實際狀況相符。

2.4 可操作性

調(diào)查問卷結(jié)果顯示，95.12%的“部門”調(diào)查對象認為《條例》規(guī)定要求的配套制度較為完備；91.46%認為農(nóng)田水利工程管理職責權(quán)限劃分較為明確；95.73%認為《條例》能有針對性地、有效地解決農(nóng)田水利管理中存在的問題。如圖7—10所示。由此可見，“部門”調(diào)查對象對《條例》在工作中的應(yīng)用有較高的認可度，但也有61.59%認為存在不好執(zhí)行或無法執(zhí)行的具體規(guī)定，主要反映為在《條例》中一些制度和措施部分群眾理解有困難，在執(zhí)行過程中存在土地手續(xù)辦理有難度等情況。

圖7 配套制度是否完備

圖8 管理職責劃分是否明確

圖9 能否針對性、有效地解決農(nóng)田水利中的問題

圖10 是否存在不好執(zhí)行或無法執(zhí)

綜上，《條例》規(guī)定的條款整體上具有較強的可操作性，但由于頒布實施時間較短，與實際工作仍處在磨合期，各項制度和措施的落實還需加緊。

2.5 技術(shù)性

調(diào)查問卷結(jié)果顯示，98.17%的“部門”調(diào)查對象認為《條例》不存在前后表述矛盾、邏輯不嚴密的情況；1.83%認為尚且存在問題，主要爭議集中在第十七條與第十八條前后有關(guān)表述在理解上存在矛盾，不夠嚴密。大部分對《條例》立法技術(shù)性評價較高，但其中24.39%認為《條例》存在條款結(jié)構(gòu)不完整，內(nèi)在邏輯性較弱的地方，28.05%認為《條例》存在表述不準確或存在引起歧義的地方。如圖11—13所示。

圖11 是否存在前后表述矛盾、邏輯不嚴密的情況

圖12 是否存在條款結(jié)構(gòu)不完整、內(nèi)在邏輯性較弱的地方

圖13 是否存在表述不準確或存在引起歧義的地方

邏輯結(jié)構(gòu)評價：《條例》第一～六條對立法目的及立法依據(jù)、法律適用范圍、方針原則、組織領(lǐng)導(dǎo)部門及其職責分條進行了規(guī)定，屬“總則”范疇。農(nóng)田水利規(guī)劃是開展農(nóng)田水利建設(shè)和管理的基礎(chǔ)，因此第一個領(lǐng)域為規(guī)劃，為《條例》第七～九條。規(guī)劃完成后需要進行落實，因此第二個領(lǐng)域定為建設(shè)，為《條例》第十～十六條。建設(shè)完成后工程運行需要進行管理和維護工作，因此第三個領(lǐng)域定為管護，為《條例》第十七～三十三條。

綜上，《條例》雖然沒有分章節(jié)，但是各項規(guī)定脈絡(luò)較為清晰，每條的內(nèi)容具有相對的獨立性和完整性，相互之間又存在內(nèi)在聯(lián)系，整體邏輯結(jié)構(gòu)較為科學(xué)、合理。

表述準確性評價：《條例》中大多數(shù)表述是清晰的，但個別條款語句不夠明確。第十七條規(guī)定“誰投資、誰管理、誰使用、誰受益”，但第十八條中，工程管理權(quán)既有由市、區(qū)人民政府按規(guī)定確定的，又有按投資者確定的，還有按受益者確定的，并不能簡單歸納為“誰投資、誰管理”。另外該規(guī)定中“田間的水利工程相關(guān)權(quán)利一并流轉(zhuǎn)”中的“相關(guān)權(quán)利”是哪些并未明確表述，建議明確為“使用權(quán)、管理權(quán)、受益權(quán)”。

法律概念嚴謹性評價：《條例》在法律概念的運用方面大部分都能符合嚴謹性要求，如“市、區(qū)人民政府”、“鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)”、“水行政主管部門”、“基層水利服務(wù)機構(gòu)”、“備案”、“依據(jù)”、“應(yīng)當”、“或者”、“委托”等表述，概念精準，含義單一，符合法律語言的表述習慣，即具有一定的抽象性，又具有較為明確的指向內(nèi)容?！稐l例》中法律用語前后一致性好，不存在同一個主題或管理事項使用不同法律概念或同一類型主題或管理事項使用不同表述結(jié)構(gòu)的狀況。

3 實施情況評價

《條例》于2016年頒布實施以來，在各級政府、水行政主管部門和社會各界的共同努力下，在相關(guān)配套文件制定、工程建設(shè)及驗收、工程管護及監(jiān)督執(zhí)法、宣傳和培訓(xùn)等方面做了大量工作，全面貫徹執(zhí)行了法規(guī)內(nèi)容。

3.1 相關(guān)配套文件制定

規(guī)劃編制情況：南京市組織完成了各區(qū)農(nóng)田水利規(guī)劃修編工作，在此基礎(chǔ)上，編制完成《南京市農(nóng)田水利規(guī)劃(修編)暨農(nóng)田水利十三五規(guī)劃專題報告》，各區(qū)也根據(jù)工作需求先后編制了相關(guān)專項規(guī)劃，如江寧區(qū)先后編制了《江寧區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉規(guī)劃》《江寧區(qū)農(nóng)村水利建設(shè)規(guī)劃》《江寧區(qū)高效節(jié)水灌溉總體實施方案》等。

農(nóng)田水利工程管護規(guī)范性文件：為更好的進行農(nóng)田水利管護工作，各區(qū)出臺了相應(yīng)的規(guī)范性文件。以江寧區(qū)為例，對既有《南京市江寧區(qū)小型農(nóng)田水利工程管理辦法》進行了修訂，還制定出臺有《江寧區(qū)農(nóng)村河道長效管理辦法》《江寧區(qū)農(nóng)村河道長效管理考核辦法》，列入?yún)^(qū)對各街道年度農(nóng)田水利建設(shè)考核內(nèi)容。

資金投入及補助政策相關(guān)文件：2016年10月市水務(wù)局、財政局制定了《南京市水利建設(shè)項目投資市以上財政補助政策(試行)》《南京市小型農(nóng)田水利工程運行和管護資金補助辦法(試行)》。各區(qū)人民政府及水行政主管部門也高度重視農(nóng)田水利資金保障，如溧水區(qū)出臺了《溧水區(qū)水務(wù)建設(shè)項目獎補辦法》，進一步明確和提高了相關(guān)項目的補助標準，為保障項目順利實施奠定了堅實的基礎(chǔ)。

以上相關(guān)配套文件是《條例》立法的細化與延伸，使農(nóng)田水利建設(shè)具有科學(xué)指導(dǎo)有規(guī)劃，資金投入有法保障，管護工作有章可循。

3.2 工程建設(shè)及驗收

2017年全市完成6個農(nóng)田水利重點片、5個中央財政小型農(nóng)田水利重點縣、六合區(qū)新禹河中型灌區(qū)節(jié)水改造，11座農(nóng)村重點泵站、5條農(nóng)村翻水線、50座村級小泵站的更新改造和14座農(nóng)村重點塘壩的綜合治理。各區(qū)農(nóng)田水利工程從立項到驗收，嚴格執(zhí)行項目法人負責制、招標投標制、工程監(jiān)理制、合同管理制和項目公示制，及時按合同支付工程款，確保工程質(zhì)量、安全、進度。完工后，依法組織竣工驗收，及時移交工程管理主體。

3.3 工程管護及監(jiān)督執(zhí)法

南京市及各區(qū)陸續(xù)進行農(nóng)田水利工程管理范圍劃分并向社會公告的工作。農(nóng)田水利管理部門進一步強化農(nóng)水工程管理工作，積極創(chuàng)新管護模式，增加管理工作的靈活機動性。全市積極開展“以鎮(zhèn)街水利站為基礎(chǔ)，以農(nóng)民用水合作組織為主體，以村級水管員為有效補充”的農(nóng)田水利工程管護網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，現(xiàn)已成立農(nóng)民用水合作組織72個，參與農(nóng)戶30萬左右，管理灌溉面積130萬余畝。組建南京市水務(wù)綜合行政執(zhí)法總隊，對管轄范圍內(nèi)的水工程及設(shè)施等水事活動進行監(jiān)督檢查，組織開展水務(wù)綜合行政執(zhí)法的法律法規(guī)宣傳、執(zhí)法隊伍學(xué)習培訓(xùn)、執(zhí)法裝備信息化、規(guī)范化建設(shè)等工作。

3.4 宣傳和培訓(xùn)

宣傳和培訓(xùn)是全面貫徹落實《條例》的重要舉措，必須從思想上、組織上深入構(gòu)建法律法規(guī)知識體系，提高管理部門工作人員和社會群眾的法律意識和法制觀念，增強各級政府和社會組織依法辦事的自覺性，是實現(xiàn)《條例》立法目的的重要基礎(chǔ)。

圖14 對《條例》的了解程度

圖15 對《條例》宣傳力度評價

圖16 了解《條例》主要途徑

調(diào)查問卷結(jié)果顯示如圖14—16所示，對《條例》了解程度上看，48.31%的調(diào)查對象(“部門”53.05%+“公眾”43.48%)表示比較了解《條例》；44.92%的調(diào)查對象表示有所了解《條例》；6.77%的調(diào)查對象表示不了解《條例》。對《條例》宣傳力度的總體評價上看，60.62%的調(diào)查對象認為宣傳力度較大，39.38%的調(diào)查對象認為《條例》的宣傳力度不大，還有待進一步加強。從宣傳途徑上看，“公眾”調(diào)查對象中79.50%表示由政府部門宣傳、告知了解到《條例》，44.72%表示參加過農(nóng)田水利相關(guān)工作，46.58%表示有通過媒體宣傳報導(dǎo)了解過《條例》。

綜上，各區(qū)為貫徹落實《條例》做了很多宣傳與培訓(xùn)工作，取得了初步成效，但《條例》頒布施行時間較短，在宣傳和培訓(xùn)的廣度、頻率、深度等方面還應(yīng)繼續(xù)增強。

4 結(jié)語

農(nóng)田水利是通過發(fā)展灌溉排水，改善農(nóng)田水利狀況和地區(qū)水利條件，以促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)、增產(chǎn)為目的的水利工程措施。農(nóng)田水利與農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，很大程度上決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的豐欠?！稐l例》的頒布實施，是南京市農(nóng)田水利法制建設(shè)的重要里程碑，是實現(xiàn)農(nóng)田水利現(xiàn)代化及長效管護重要保障之一，對促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。立法后評估制度則是解決立法中存在的諸多問題的重要舉措，也是提高立法質(zhì)量的有效途徑[4]，使法律更具有可行性、針對性，對于深入貫徹發(fā)展觀、推進農(nóng)田水利現(xiàn)代化建設(shè)、促進農(nóng)田水利長效管護具有重要意義。