柳長(zhǎng)順，杜麗娟，張春玲

(中國水利水電科學(xué)研究院，北京 100038)

農(nóng)業(yè)是用水大戶，灌溉涉及數(shù)億農(nóng)戶的權(quán)益，把灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶是建立健全國家水權(quán)制度、加強(qiáng)水資源資產(chǎn)管理的重大課題與重點(diǎn)任務(wù)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》(國辦發(fā)〔2016〕2號(hào))要求，逐步把用水總量控制指標(biāo)細(xì)化分解到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)戶等用水主體，落實(shí)到具體水源，明確水權(quán)，實(shí)行總量控制。但是，有關(guān)各方對(duì)灌溉用水權(quán)該不該、能不能確權(quán)到戶，管理能不能到位等問題的認(rèn)識(shí)還不統(tǒng)一，相關(guān)政策對(duì)灌溉到戶規(guī)定要求比較原則，實(shí)踐中只是選擇有條件的地區(qū)確權(quán)到戶[1-4]。全國水權(quán)試點(diǎn)地區(qū)湖北省宜都市在全市122個(gè)村中選擇雞頭山、黃蓮頭村開展灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶工作，全國80個(gè)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)縣中40個(gè)縣將試點(diǎn)區(qū)用水權(quán)分配到戶，已開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的797個(gè)縣中43個(gè)縣把用水權(quán)確權(quán)到戶。筆者在總結(jié)各地實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶有關(guān)問題進(jìn)行探討，以期能對(duì)水權(quán)制度建設(shè)與農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革等工作有所借鑒。

1 關(guān)于該不該確權(quán)到戶的問題

該不該確權(quán)到戶是灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶需要研究解決的首要問題。灌溉用水權(quán)涉及水行政主管部門、灌區(qū)管理單位、用水戶、村組集體的權(quán)利和權(quán)力，相關(guān)各方從各自角度認(rèn)識(shí)該不該確權(quán)到戶問題，可能會(huì)有不同甚至相反的答案。但是從資源節(jié)約基本國策與農(nóng)村振興國家戰(zhàn)略考量，灌溉用水權(quán)應(yīng)該盡快確權(quán)到戶，不具備條件的應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件確權(quán)到戶。

a. 確權(quán)到戶是國家節(jié)水行動(dòng)的新領(lǐng)域。目前，農(nóng)業(yè)用水仍占全國用水總量的60%以上，灌溉水有效利用系數(shù)0.548，55%的灌溉面積仍是大水漫灌，用“大鍋水”現(xiàn)象嚴(yán)重，用水戶節(jié)水意識(shí)淡薄。灌溉用水權(quán)明確到戶，可以把節(jié)水責(zé)任、壓力、動(dòng)力傳導(dǎo)給終端用水戶，使用水戶享受節(jié)水紅利，激活節(jié)水潛能，由過去“要我節(jié)水”變成“我要節(jié)水”，這必將進(jìn)一步促進(jìn)國家節(jié)水行動(dòng)落地見效[5-6]。

b. 確權(quán)到戶是農(nóng)業(yè)用水精細(xì)化的新動(dòng)力。灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶，必然釋放巨大的節(jié)水空間與交易流轉(zhuǎn)需求，推動(dòng)水權(quán)體系進(jìn)行細(xì)分、組合與創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)背景下的水資源配置效率提高和社會(huì)秩序平穩(wěn)，這必將進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水管理向精細(xì)化發(fā)展。這一變遷路徑在農(nóng)村土地管理中得到驗(yàn)證。農(nóng)村土地承包到戶后，大量農(nóng)民外出務(wù)工，推動(dòng)了土地“兩權(quán)”(所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán))向“三權(quán)”(所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán))發(fā)展的偉大變革，使土地管理與新形勢(shì)更加協(xié)調(diào)。

c. 確權(quán)到戶是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的新發(fā)展。農(nóng)村基本經(jīng)營制度是國家農(nóng)村政策的重要基石。目前，農(nóng)村耕地、林地、草地等資源基本確權(quán)到戶，得到農(nóng)戶的擁護(hù)，特別是在快速城鎮(zhèn)化過程中，有效維護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益。灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶就是賦予農(nóng)民“水資產(chǎn)”，讓用水戶吃到“定心丸”，這是農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度的拓展延伸，是對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營制度的豐富完善，必將進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。

2 關(guān)于如何確權(quán)到戶的問題

總結(jié)提煉各地做法經(jīng)驗(yàn)，提出在縣級(jí)用水總量控制指標(biāo)的基礎(chǔ)上，按照“五步法”分配確認(rèn)農(nóng)戶灌溉用水權(quán)(圖1)，步驟如下：

圖1 灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶流程

第一步，自上而下分解用水總量控制指標(biāo)?？h級(jí)人民政府根據(jù)全縣多年實(shí)際供用水情況，按照優(yōu)先保證生活用水，合理增加生態(tài)用水，嚴(yán)格控制灌溉用水的原則，將縣級(jí)用水總量控制指標(biāo)自上而下逐步分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村組，細(xì)化到各行業(yè)(生活、生態(tài)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè))。

第二步，自下而上計(jì)算農(nóng)業(yè)用水需求。深入調(diào)查當(dāng)?shù)毓┧垂こ探ㄔO(shè)情況、供水結(jié)構(gòu)等基本情況，依托發(fā)展規(guī)劃，確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村組不同水平年的可供水量，并細(xì)化到各水源工程。同時(shí)，通過科學(xué)測(cè)算農(nóng)作物灌溉定額，結(jié)合耕地面積和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等，計(jì)算確定農(nóng)業(yè)灌溉畝均用水定額以及農(nóng)業(yè)灌溉需水量。在此基礎(chǔ)上，對(duì)比分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)灌溉可供水量和需水量，按照就低不就高的原則，初步確定農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制指標(biāo)和灌溉定額。

第三步，上下結(jié)合核定灌溉用水指標(biāo)。自上而下分解的農(nóng)業(yè)用水總量控制指標(biāo)應(yīng)綜合考慮全縣各領(lǐng)域、各區(qū)域、各行業(yè)的用水需求，自下而上計(jì)算的農(nóng)業(yè)用水總量控制指標(biāo)應(yīng)綜合考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村組供用水需求情況。為滿足各方用水合理需求，不突破當(dāng)?shù)厮Y源承載能力，需要綜合比較上述兩步分解結(jié)果，取兩者之間最低值確定最終的農(nóng)業(yè)用水總量控制指標(biāo)及畝均或人均水權(quán)份額。

核定灌溉用水指標(biāo)要綜合考慮人-水-地的關(guān)系。在水資源緊缺地區(qū)，在灌溉面積不壓縮的情況下，單位面積分配的水權(quán)可能小于灌溉用水定額，如河北某地畝均水權(quán)44 m3，遠(yuǎn)小于灌溉定額；在灌溉面積壓縮的情況下，單位面積分配的水權(quán)可以等于灌溉用水定額，如石羊河流域，按人均保留2～2.5畝耕地與當(dāng)?shù)毓喔榷~分配水權(quán)。

第四步，農(nóng)戶灌溉用水權(quán)確權(quán)登記。根據(jù)核定的畝均或人均水權(quán)份額，綜合考慮土地承包面積、人均配水面積、人口等因素，由縣級(jí)水行政主管部門核發(fā)農(nóng)戶灌溉用水權(quán)證。用水權(quán)證載明戶主姓名、人口數(shù)量、配水面積、分配水量及灌溉保證率、水源、灌溉定額等信息。

第五步，推進(jìn)用水權(quán)交易。按照便民、高效、可控的原則，建立線上線下水權(quán)交易平臺(tái)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水權(quán)交易。村組或協(xié)會(huì)管理范圍內(nèi)農(nóng)戶間可自行開展水權(quán)交易；超出村組或協(xié)會(huì)管理范圍的水權(quán)交易，以及村組或協(xié)會(huì)管理范圍內(nèi)新增用水戶的水權(quán)交易，需經(jīng)利益相關(guān)方同意，報(bào)有管轄權(quán)的政府或授權(quán)部門審核批準(zhǔn)。土地發(fā)生流轉(zhuǎn)的，流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)就灌溉用水權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行協(xié)商，辦理用水權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)。同時(shí)，積極探索建立政府水權(quán)回購制度。

3 關(guān)于管理能否到位的問題

灌溉用水權(quán)分配到戶的含金量決定于供水與管理能否到戶。如果供水與管理不能到戶，將使灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶的現(xiàn)實(shí)意義大打折扣，這也是影響工作的主要原因。從一些地方的探索來看，井灌區(qū)實(shí)行“一井一戶一卡”就可以實(shí)現(xiàn)供水與管理到戶，如山西清徐灌區(qū)、河北成安縣井灌區(qū)、甘肅武威清源灌區(qū)等。其他灌區(qū)要實(shí)現(xiàn)供水與管理到戶，在有必要的計(jì)量設(shè)施的情況下，關(guān)鍵是配備責(zé)任心強(qiáng)的管水員，讓其采取輪灌等可行措施把灌溉水量細(xì)分到戶，實(shí)踐證明這是可行的。云南陸良恨虎壩灌區(qū)高效節(jié)水灌片，給水栓間距50 m×50 m，一個(gè)給水栓控制灌溉面積2 500 m2，涉及農(nóng)戶少則兩三戶，多則七八戶。管水員安排用水戶輪灌，這樣就實(shí)現(xiàn)了計(jì)量到戶，在水價(jià)0.79元/m3的情況下，水費(fèi)實(shí)收率100%[7]。甘肅疏勒河灌區(qū)，建設(shè)斗口遠(yuǎn)程計(jì)量點(diǎn)500處，建成能夠?qū)崟r(shí)在線監(jiān)測(cè)、通過手機(jī)APP實(shí)現(xiàn)信息共享的斗口遠(yuǎn)程計(jì)量點(diǎn)198處。每個(gè)斗口灌溉面積113 hm2左右，斗口以下實(shí)現(xiàn)輪灌，管水員設(shè)計(jì)了灌水記錄簿，用水戶灌溉時(shí)只要在記錄簿記錄其灌溉起止時(shí)間，然后與斗口自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)照確定其灌溉用水量，實(shí)現(xiàn)計(jì)量收費(fèi)到戶。寧夏鹽池?fù)P黃灌區(qū)印發(fā)白色、藍(lán)色、綠色三類購水卡，分別由戶、組、村持有，用水戶購買水量時(shí)由戶、組、村到水管所逐級(jí)申請(qǐng)辦理，由水管單位適時(shí)安排供水，實(shí)現(xiàn)供水與管理精準(zhǔn)到戶[8]。就全國而言，隨著節(jié)水灌溉面積的擴(kuò)大，計(jì)量設(shè)施逐步配備到位，對(duì)用水合作組織管理人員及管水員進(jìn)行必要的培訓(xùn)與有效的考核，就可以實(shí)現(xiàn)供水與管理到戶[9]。

4 結(jié)論與建議

從國家發(fā)展戰(zhàn)略、制度導(dǎo)向、技術(shù)流程、供水管理等多個(gè)視角考慮，灌溉用水權(quán)應(yīng)當(dāng)確權(quán)到戶，技術(shù)上完全可行，服務(wù)管理可以基本保障。同時(shí)，也要看到不同灌溉模式、用水計(jì)量方式，確權(quán)到戶難度有差異，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。為推進(jìn)灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶工作，筆者提出如下建議：

a. 把灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶作為深化水利改革的重要內(nèi)容。進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，把灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶落實(shí)到水利改革相關(guān)工作中。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，要在確權(quán)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民用水合作組織的基礎(chǔ)上，繼續(xù)把灌溉用水權(quán)細(xì)化確認(rèn)到戶。小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革，要協(xié)調(diào)推進(jìn)灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶工作，在工程實(shí)行共有產(chǎn)權(quán)的地區(qū)，進(jìn)一步按產(chǎn)權(quán)份額明確用水戶水權(quán)份額；其他地區(qū)，進(jìn)一步細(xì)化分解灌溉用水權(quán)，確認(rèn)到戶。規(guī)范農(nóng)業(yè)取水許可、水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)，要在核發(fā)取水許可證后，督促取水單位把取水權(quán)細(xì)化分解落實(shí)到戶。

b. 探索多種有效的農(nóng)業(yè)用水計(jì)量方式。一方面，要按照農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的要求，配套完善計(jì)量設(shè)施。另一方面，考慮當(dāng)前計(jì)量率低的實(shí)際，井灌區(qū)可以探索實(shí)行以電折水等可行措施[10]，其他灌區(qū)實(shí)行群眾認(rèn)可的簡(jiǎn)單易行的計(jì)量措施。同時(shí)，要加強(qiáng)管水員培訓(xùn)交流，建立水費(fèi)提成等激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化考核約束，使管水員有關(guān)鍵作為，確保灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶落到實(shí)處。

c. 研究制定灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶技術(shù)性強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)各地探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)給予指導(dǎo)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)明確灌溉定額、限額、水權(quán)、灌溉用水權(quán)等有關(guān)概念，規(guī)范分配對(duì)象、原則、確權(quán)程序以及預(yù)留水量比例等。