趙 清，劉曉旭，蔣義行，王海彬，余 淼

(1.內(nèi)蒙古水務(wù)投資集團(tuán)有限公司，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心有限公司，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

水生態(tài)文明建設(shè)涵蓋水資源節(jié)約、保護(hù)、配置、管理、支撐保障能力等內(nèi)容，其指導(dǎo)思想是踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)理念，把生態(tài)文明理念融入水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護(hù)的各方面和水利規(guī)劃、建設(shè)、管理的各環(huán)節(jié)，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先和自然恢復(fù)為主的方針，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度。

通過優(yōu)化水資源配置、加強(qiáng)水資源節(jié)約保護(hù)、實(shí)施水生態(tài)綜合治理、加強(qiáng)制度建設(shè)等措施，大力推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，完善水生態(tài)保護(hù)格局，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，提高水生態(tài)文明建設(shè)科學(xué)化水平。

為加快水利部關(guān)于推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)工作，多年來，內(nèi)蒙古自治區(qū)大膽探索，在黃河干流河套灌區(qū)開展節(jié)水轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目試點(diǎn)，邁出了推進(jìn)綠色水利工程建設(shè)的堅(jiān)實(shí)步伐，積累了重要的水生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

1 項(xiàng)目背景

內(nèi)蒙古自治區(qū)既是祖國北疆安全穩(wěn)定屏障，又是我國北方地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障，同時，內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河流域資源富裕，經(jīng)濟(jì)企業(yè)密集，發(fā)展?jié)摿Υ?，是國家重要的能源、新型化工、有色金屬和綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地，經(jīng)濟(jì)總量占內(nèi)蒙古自治區(qū)全區(qū)總量的70%以上。內(nèi)蒙古自治區(qū)近70%的電力裝機(jī)、80%的鋼鐵、50%的有色金屬和絕大部分的煤化工、裝備制造、農(nóng)畜產(chǎn)品加工、建材加固制造等集中于此，在全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和邊疆繁榮穩(wěn)定大局中具有重要地位。然而，水資源嚴(yán)重不足制約了內(nèi)蒙古自治區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。國務(wù)院“八七分水”方案確定內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河耗用水量指標(biāo)為58.6億m3。隨著國家改革開放和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，近年來，黃河耗用水量指標(biāo)短缺日益成為內(nèi)蒙古自治區(qū)沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸。為破解水資源短缺難題，推動黃河水資源總量控制，量水而行，以水定發(fā)展，2003年內(nèi)蒙古自治區(qū)率先探索在盟市內(nèi)部開展水權(quán)轉(zhuǎn)換工作，鄂爾多斯市、包頭市、烏海市、巴彥淖爾市相繼開展了灌區(qū)節(jié)水改造工程建設(shè)，將農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)轉(zhuǎn)換給工業(yè)項(xiàng)目，帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益。隨著國家和內(nèi)蒙古自治區(qū)改革開放政策的實(shí)施，以呼包鄂為龍頭的沿黃經(jīng)濟(jì)帶快速發(fā)展，但區(qū)域缺水問題仍然十分嚴(yán)重。內(nèi)蒙古自治區(qū)盟市內(nèi)部的黃河灌區(qū)節(jié)水潛力、水權(quán)轉(zhuǎn)換能力已基本挖掘殆盡，而河套灌區(qū)——內(nèi)蒙古最大的農(nóng)業(yè)灌區(qū)用水大戶，尚具有較大的節(jié)水潛力。

2000年水利部批準(zhǔn)了《黃河內(nèi)蒙古河套灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃報告》，規(guī)劃實(shí)施后可節(jié)水約12億m3。近10多年來投入約30億元的資金用于灌區(qū)節(jié)水改造工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)節(jié)水3億多m3。與《黃河內(nèi)蒙古河套灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃報告》工程建設(shè)目標(biāo)相比，骨干工程還有90%左右沒有完成，田間工程還有67%沒有完成；與節(jié)水量相比，還有近10億m3的節(jié)水空間有待釋放，這都是節(jié)水工程建設(shè)資金不足造成的。為此，在河套灌區(qū)投資開展節(jié)水改造工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)跨盟市水權(quán)轉(zhuǎn)讓顯得十分必要。

2014年12月，內(nèi)蒙古自治區(qū)被水利部列為全國7個水權(quán)試點(diǎn)省區(qū)之一，在河套灌區(qū)沈?yàn)豕嘤蜷_展節(jié)水工程建設(shè)、水權(quán)制度建設(shè)和相關(guān)水權(quán)配套改革。

2 生態(tài)水利工程建設(shè)

內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河干流沈?yàn)豕嘤蛩畽?quán)試點(diǎn)項(xiàng)目的主要做法是，通過社會資本投資灌區(qū)節(jié)水改造工程項(xiàng)目建設(shè)，把節(jié)約的水指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給出資方使用，實(shí)現(xiàn)黃河水量總量控制，解決黃河水超用的問題，提高水資源利用效率，優(yōu)化配置黃河流域水資源，全面推進(jìn)生態(tài)水利[1]建設(shè)。這也是內(nèi)蒙古自治區(qū)落實(shí)國家最嚴(yán)格水資源管理制度的重要實(shí)踐。

水權(quán)試點(diǎn)項(xiàng)目的主要建設(shè)任務(wù)是：為解決沈?yàn)豕嘤蛟星罎B漏、河化、行水緩慢等問題，在河套灌區(qū)87萬畝沈?yàn)豕嘤驅(qū)﹂L1 391 km的600多條土渠進(jìn)行防滲襯砌；對面積60多萬畝的農(nóng)田實(shí)施畦田和滴灌改造；對灌區(qū)運(yùn)行管理設(shè)施、設(shè)備進(jìn)行配套建設(shè)改造。項(xiàng)目實(shí)施后，灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)由工程實(shí)施前的0.37提高到0.5以上，設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)節(jié)水 23 489萬m3，轉(zhuǎn)讓給沿黃盟市工業(yè)企業(yè)用水指標(biāo) 12 000萬m3。內(nèi)蒙古自治區(qū)在開展沈?yàn)豕嘤蛩畽?quán)試點(diǎn)工程建設(shè)的同時，加強(qiáng)黃河水量調(diào)度和引黃用水總量控制，保障引黃耗水量逐年下降，逐步實(shí)現(xiàn)指標(biāo)內(nèi)引黃用水。

沈?yàn)豕嘤蛩畽?quán)試點(diǎn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)本著維持區(qū)域合理地下水水位、逐步改善土地鹽堿化、保證區(qū)域植被用水的原則，充分考慮了區(qū)域生態(tài)環(huán)境各方面的影響因素。設(shè)計(jì)要求沈?yàn)豕嘤蛩畽?quán)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施后，改善并提高灌區(qū)渠系狀況：①減少輸水過程中的滲漏損失，減少水面蒸發(fā)和潛水蒸發(fā)等無效蒸發(fā)量，改善土壤鹽堿化狀況；②通過監(jiān)測系統(tǒng)監(jiān)測地下水水位，控制地下水抽取量，使區(qū)域地下水保持合理水位；③灌域范圍內(nèi)維系多年形成的湖泊、海子、天然植被等不受破壞，保持良好的生態(tài)環(huán)境。

3 生態(tài)補(bǔ)水工程建設(shè)

為維持水權(quán)試點(diǎn)灌域歷史形成的湖泊、海子、地下水水位保持在合理的區(qū)間[2]，本著生態(tài)優(yōu)先的思想，將內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河干流沈?yàn)豕嘤蛩畽?quán)試點(diǎn)項(xiàng)目與區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)的河湖連通工程相結(jié)合，專門建設(shè)了烏蘭布和分洪區(qū)至沈?yàn)豕嘤蛏鷳B(tài)補(bǔ)水連通工程，主要利用烏蘭布和分洪區(qū)的退水實(shí)現(xiàn)為沈?yàn)豕嘤蚝?、海子的補(bǔ)水。對沈?yàn)豕嘤騼?nèi)斗渠以上渠道全部實(shí)施防滲襯砌，與之前相比，渠道滲漏水量減少，渠道兩側(cè)現(xiàn)有天然湖泊、海子補(bǔ)水條件發(fā)生改變，可能會對灌域內(nèi)與渠道滲漏水水力聯(lián)系密切的湖泊、海子等周邊生態(tài)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

利用烏蘭布和分洪區(qū)至試點(diǎn)灌域現(xiàn)有工程，包括灌域內(nèi)的排水溝道系統(tǒng)、灌區(qū)渠道系統(tǒng)和與排水溝及灌水渠道相連接的退水渠、天然濕地海子等，使沈?yàn)豕嘤騼?nèi)的湖泊水面積基本維持現(xiàn)狀水平，消除渠道防滲襯砌后對湖泊生態(tài)的可能不利影響。生態(tài)補(bǔ)水聯(lián)通工程打通了烏蘭布和分洪區(qū)至沈?yàn)跻桓汕倪B接通道，形成由黃河分洪到烏蘭布和分洪區(qū)，再由烏蘭布和分洪區(qū)泄洪到一干渠，經(jīng)沈?yàn)豕嘤虻那舷到y(tǒng)、總排干溝、烏梁素海及其退水渠，最后進(jìn)入黃河的水循環(huán)通道，實(shí)現(xiàn)烏蘭布和分洪區(qū)分洪水量退水入黃河的目的。所以，生態(tài)補(bǔ)水連通工程的實(shí)施，最大限度消除了沈?yàn)豕嘤蛩畽?quán)試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)中由于渠道滲漏、水量減少對灌域內(nèi)與渠道滲漏水有水力聯(lián)系的湖泊生態(tài)產(chǎn)生的負(fù)面影響，同時在烏蘭布和分洪區(qū)與黃河之間形成一個退水循環(huán)通道[3]，不僅保障了區(qū)域自然生態(tài)達(dá)到均衡互補(bǔ)，也對保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、應(yīng)急防凌分洪、防洪安全保護(hù)等方面有積極重要的意義。

4 水權(quán)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施成效

4.1 試點(diǎn)項(xiàng)目總體成效

內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河干流沈?yàn)豕嘤蛩畽?quán)試點(diǎn)項(xiàng)目節(jié)水改造工程累計(jì)完成投資15.86億元，襯砌骨干渠道520條、總長度893.8 km；整治田間渠道 3 786.6 km，新建、改建渠系建筑物13 651座，完成畦田改造面積65.4萬畝，實(shí)施滴灌面積12.76萬畝，圓滿完成了水權(quán)試點(diǎn)節(jié)水改造工程建設(shè)任務(wù)。同時，將1.2億m3轉(zhuǎn)讓水指標(biāo)配置給了鄂爾多斯市、阿拉善盟和烏海市3個盟市的75家企業(yè)，簽訂了水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。按照沈?yàn)豕嘤蛩畽?quán)試點(diǎn)項(xiàng)目要求，委托第三方自2015年起對該項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)測評估和監(jiān)督管理，取得明顯成效。通過實(shí)施渠道襯砌，渠堤加固，建筑物配套，田口閘、田間和信息化工程，徹底消除了渠道河化等問題，保障了渠道運(yùn)行安全，基本實(shí)現(xiàn)了灌域農(nóng)業(yè)水利現(xiàn)代化，渠道襯砌率、配套建筑物完好率100%，灌溉水利用系數(shù)由工程實(shí)施前的0.377 6提高到0.584 4，渠道輸水能力明顯增加，灌溉耗時明顯縮短，系統(tǒng)整治了灌域交通和田間道路，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理帶來便利。灌區(qū)綜合節(jié)水效果明顯，農(nóng)民省水省時，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，農(nóng)村面貌一新。

內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河干流沈?yàn)豕嘤蛩畽?quán)試點(diǎn)項(xiàng)目將水權(quán)制度建設(shè)和工程措施相結(jié)合，將節(jié)水水量與轉(zhuǎn)讓水量相銜接，將制度建設(shè)與實(shí)踐探索相聯(lián)系，具有5個方面的特點(diǎn)：①創(chuàng)立了全國首家水權(quán)交易平臺；②豐富和實(shí)踐了水權(quán)交易模式；③將制度建設(shè)與節(jié)水工程措施有機(jī)結(jié)合；④交易平臺規(guī)范有序；⑤規(guī)范了用水計(jì)量和交易監(jiān)管。試點(diǎn)工作的開展，解決了內(nèi)蒙古自治區(qū)50多個大型工業(yè)項(xiàng)目用水，通過市場運(yùn)作為灌區(qū)改造籌措了節(jié)水改造資金，為約1 000多億元工業(yè)增加值提供了水資源保障，拉動全區(qū)GDP增長300多億元。

通過在內(nèi)蒙古黃河干流實(shí)行農(nóng)業(yè)用水向工業(yè)項(xiàng)目的有償轉(zhuǎn)讓，形成了水資源跨行業(yè)的有序合理流動，促進(jìn)了該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，走出了一條解決干旱地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水管水的新路子。

4.2 保障生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定性

試點(diǎn)區(qū)域保持了良好生態(tài)環(huán)境，達(dá)到了預(yù)期效果[4]。

內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河干流沈?yàn)豕嘤蛩畽?quán)試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，除了減少輸水過程中的滲漏損失外，區(qū)域地下水位明顯降低，90%區(qū)域的地下水埋深處于適宜的生態(tài)地下水埋深范圍2～5 m之內(nèi)(圖1)；鹽漬化土壤、重度鹽漬化土壤和鹽堿地略有減小；區(qū)域水質(zhì)、典型水域面積沒有顯著變化，灌域天然植被平均覆蓋度略有提高。

圖1 沈?yàn)豕嘤蚍秶鷥?nèi)2015年和2017年地下水位變化情況

4.3 解決部分生態(tài)用水問題

加強(qiáng)水資源用途管制和地下水超采治理是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。近年來，內(nèi)蒙古自治區(qū)各級水行政主管部門以落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度為抓手，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，堅(jiān)持以人為本、服務(wù)民生，節(jié)水優(yōu)先、注重保護(hù)，統(tǒng)籌兼顧、綜合利用，落實(shí)責(zé)任、嚴(yán)格監(jiān)管的原則，針對歷史上形成的沿黃部分盟市工業(yè)企業(yè)取用地下水不合理問題，在沈?yàn)豕嘤蛩畽?quán)試點(diǎn)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓的1.2億m3水量中，內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳將其中的3 800萬m3轉(zhuǎn)讓水指標(biāo)與企業(yè)不合理取用地下水進(jìn)行了置換，使沿黃流域3個盟市企業(yè)現(xiàn)狀取用地下水不合理問題得到全部解決。

在沈?yàn)豕嘤蛩畽?quán)試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行過程中，阿拉善盟烏蘭布和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資管理運(yùn)營有限公司以市場化方式從水權(quán)交易平臺購買了50萬m3水權(quán)指標(biāo)，專門用于烏蘭布和沙漠生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目用水。該項(xiàng)目通過“綠色鎖邊”，實(shí)施生態(tài)治理工程阻止泥沙輸入黃河，保護(hù)和治理黃河西岸1 000 km2的生態(tài)環(huán)境，推動了沙漠治理的良性循環(huán)，建設(shè)了祖國北疆生態(tài)安全屏障，促進(jìn)了生態(tài)建設(shè)、沙產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深度融合，實(shí)現(xiàn)了沙漠增綠、企業(yè)增效、農(nóng)牧民增收。

5 經(jīng)驗(yàn)與啟示

內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河干流沈?yàn)豕嘤蛩畽?quán)試點(diǎn)項(xiàng)目，大力推進(jìn)了灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水，實(shí)施灌區(qū)節(jié)水改造工程，推廣噴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉技術(shù)，這些都是生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，也是內(nèi)蒙古自治區(qū)踐行習(xí)總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路的具體體現(xiàn)。

a. 節(jié)水優(yōu)先的原則。試點(diǎn)項(xiàng)目立足內(nèi)蒙古自治區(qū)區(qū)情水情，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，以在灌區(qū)開展節(jié)約和高效利用水資源為導(dǎo)向，在87萬畝沈?yàn)豕嘤驅(qū)嵤┕?jié)水項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)節(jié)水約2.5億m3。

b. 空間均衡原則。試點(diǎn)項(xiàng)目將節(jié)約的水指標(biāo)用于阿拉善盟、烏海市、鄂爾多斯市新增工業(yè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了黃河流域上下游不同區(qū)域用水均衡，改變了工業(yè)與農(nóng)業(yè)用水不平衡問題。

c. 系統(tǒng)治理原則。在整個試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施過程中，始終以不損害農(nóng)民利益和確保糧食安全為前提，緊密結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)和全面實(shí)施國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，特別是在沈?yàn)豕嘤蛩畽?quán)試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中，統(tǒng)籌全灌域渠水林田湖草路進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，綜合治理，在節(jié)水管理、調(diào)度運(yùn)行、防洪安全、灌域生態(tài)環(huán)境等方面綜合施策，建設(shè)專門生態(tài)補(bǔ)水聯(lián)通工程。

d. 兩手發(fā)力原則。在整個試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)中，加強(qiáng)水權(quán)交易制度建設(shè)，創(chuàng)新水權(quán)交易運(yùn)作機(jī)制，政府和市場兩手發(fā)力。內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳和地方有關(guān)部門采取政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、水行政主管部門動態(tài)管理的方式，充分利用水權(quán)交易平臺，發(fā)揮市場在水資源配置中所起的積極作用，更好地發(fā)揮政府的作用，促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用，緩解了內(nèi)蒙古自治區(qū)水資源短缺的制約，取得了一舉多贏的效果，帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益。

內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河干流沈?yàn)豕嘤蛩畽?quán)試點(diǎn)項(xiàng)目的開展，有力推動了呼包鄂經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、灌區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)境改善的和諧發(fā)展嶄新格局。由于國家分配給內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河年用水量指標(biāo)有限，因此解決水資源支撐保障與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的問題，強(qiáng)化推動水資源總量控制，量水而行，以水定發(fā)展，利用水資源的節(jié)約保護(hù)倒逼機(jī)制加強(qiáng)生態(tài)水利工程建設(shè)是唯一出路。這是內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河干流沈?yàn)豕嘤蛩畽?quán)試點(diǎn)項(xiàng)目取得的重要經(jīng)驗(yàn)和積極成果，也是踐行中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告提出的新時代生態(tài)文明觀的具體體現(xiàn)。