摘 要 優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)型政府以及推動行政管理體制改革試點的重要內(nèi)容。以重慶市江津區(qū)白沙鎮(zhèn)為例，從政府組織結(jié)構(gòu)視角研究了其作為重慶地區(qū)首個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)的實踐經(jīng)驗。研究得出合理調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)有利于推動經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政管理體制改革，并提出實施差異化的行政結(jié)構(gòu)調(diào)整策略、厘清區(qū)鎮(zhèn)層級職責(zé)關(guān)系、合理設(shè)置區(qū)鎮(zhèn)間協(xié)調(diào)機制、配套完善的體制改革政策等進一步改革建議。

關(guān)鍵詞 行政管理體制改革 經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn) 白沙鎮(zhèn)

中圖分類號：D630文獻標(biāo)識碼：A

0引言

目前，眾多學(xué)者從不同視角對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革話題進行了研究。例如，張瑞研究指出廣東省順德區(qū)推進的“大部制”和“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革，可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革提供一定的借鑒作用。葉中華等研究認(rèn)為具有責(zé)任大、權(quán)力小、功能弱、效率低等特點的傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是制約經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展的主要原因，并提出可從人事編制管理、財稅體制變革、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)等方面改革既有行政管理體制。任貴州研究提出了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革評估指標(biāo)體系，強調(diào)應(yīng)從“集中高效審批”、“強化監(jiān)督服務(wù)”、“綜合行政執(zhí)法”等方面去衡量經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革的效果。區(qū)別于已有學(xué)者研究思路，本文擬從政府組織結(jié)構(gòu)視角對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革進行剖析，并結(jié)合重慶市江津區(qū)白沙鎮(zhèn)案例，以期提出促進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的相關(guān)建議。

1政府組織結(jié)構(gòu)影響經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)

行政管理體制改革的理論分析：

現(xiàn)代管理學(xué)之父彼得·德魯克認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)是為了實現(xiàn)特定目標(biāo)，而經(jīng)過組織設(shè)計形成的組織內(nèi)部各部門、各個層次之間固定的排列方式;組織戰(zhàn)略決定了組織結(jié)構(gòu)，設(shè)計組織架構(gòu)必須與組織戰(zhàn)略相適應(yīng)，且組織結(jié)構(gòu)需要以任務(wù)和人為中心，形成權(quán)責(zé)分明的運行路線。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革是黨中央、國務(wù)院安排部署的一項重要戰(zhàn)略任務(wù)，其既是深化行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的核心要義，也是加快推進新型城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀需要。進而，優(yōu)化和重塑更優(yōu)的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)級政府組織結(jié)構(gòu)，不僅是滿足國家戰(zhàn)略需要，也是具體落實經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點的重要內(nèi)容。

從組織結(jié)構(gòu)理論看，不同的組織結(jié)構(gòu)決定了不同組織能發(fā)揮不同的功能，反之，最終設(shè)計成形且進行運行的組織結(jié)構(gòu)就會體現(xiàn)出最初設(shè)計的體系職能。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點要求試點鎮(zhèn)級政府職能需要有創(chuàng)新性，并通過變革以迎合經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求。因此，合理優(yōu)化現(xiàn)有鎮(zhèn)級行政組織結(jié)構(gòu)，推動鎮(zhèn)級政府職能轉(zhuǎn)變，將有助于經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)更好地履行政府職能，也有利于促進中小城鎮(zhèn)與大型城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

2白沙鎮(zhèn)行政管理體制改革

初步成效：

重慶市江津區(qū)白沙鎮(zhèn)位于長江上游，是江津區(qū)西部的區(qū)域中心，距離重慶市主城區(qū)72公里。江津區(qū)白沙鎮(zhèn)是萬里長江上游的國家級第一深水良港，也是黔北地區(qū)及江津西部的經(jīng)濟、文化、商貿(mào)中心和交通樞紐。白沙鎮(zhèn)面積約237平方公里，總?cè)丝诩s20萬人，管轄5個社區(qū)、19個行政村，是重慶市第一人口大鎮(zhèn)及重慶市重點發(fā)展的中等城市，素有“天府名鎮(zhèn)”、“川東文化重鎮(zhèn)”之美稱和“小香港”之盛譽。白沙鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展速度一直名列江津區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)前茅，近幾年其GDP和人均收入都呈逐年上升趨勢。2017年上半年，白沙鎮(zhèn)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值14.6億元，同比增長10.8%;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入1.6萬元，同比增長11.5%;農(nóng)村居民人均可支配收入8852元，同比增長13%。

2010年，白沙鎮(zhèn)獲住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家文物局授予第五批“中國歷史文化名鎮(zhèn)”榮譽稱號。2012年，白沙鎮(zhèn)被列入全國第三批改革發(fā)展小城鎮(zhèn)。2013年，白沙鎮(zhèn)被中央編辦等六部委確定為重慶市第一入選全國經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)，這進而拉開了重慶地區(qū)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點的序幕。此舉為創(chuàng)新地區(qū)基層政府治理結(jié)構(gòu)、提高基層行政服務(wù)效率、改善當(dāng)?shù)厝嗣裆瞽h(huán)境提供了強大的動力。在被納入改革試點鎮(zhèn)名單后，江津區(qū)白沙鎮(zhèn)大膽創(chuàng)新，充分發(fā)揮基層開創(chuàng)精神，重點變革政府組織結(jié)構(gòu)，健全基層政府功能，完善基層治理體系，創(chuàng)新行政組織管理方式，至今試點工作已取得初步成效。

2.1精簡機構(gòu)，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)

一是全面精簡白沙鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)，調(diào)整鎮(zhèn)原有行政、事業(yè)機構(gòu)，綜合設(shè)置“三辦七局”，實行“大部門制”組織結(jié)構(gòu)。即綜合設(shè)置黨政黨建、政法和社會管理3個辦公室，財政、經(jīng)濟發(fā)展、建設(shè)環(huán)保、民政社保、社會事業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、綜合執(zhí)法等7個局，共10個綜合辦事機構(gòu)。二是有效整合“三辦七局”機構(gòu)內(nèi)的各項資源，充分發(fā)揮新式組織結(jié)構(gòu)作用。例如成立的綜合執(zhí)法局重點將規(guī)劃建設(shè)、市政園林、環(huán)境保護、文化旅游、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面涉及的31類行政執(zhí)法事項納入綜合行政執(zhí)法，基本實現(xiàn)“綜合執(zhí)法全覆蓋”。改革試點以來，白沙鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局實施了綜合執(zhí)法案件4000多件，開展勸導(dǎo)糾正違法違規(guī)行為1萬余件，無一件行政復(fù)議和行政訴訟案件。三是構(gòu)建便民服務(wù)體系，搭建服務(wù)于社區(qū)及村的“一站式”便民服務(wù)實體平臺，推行權(quán)力清單、服務(wù)清單和責(zé)任清單“三單”管理制度，基本實現(xiàn)辦事“足不出白沙鎮(zhèn)”的服務(wù)目標(biāo)。自便民服務(wù)中心運行以來，鎮(zhèn)、村兩級服務(wù)中心共辦理各種事項約6萬件。

2.2下放事權(quán)，賦予基層層級權(quán)限

一是江津區(qū)20多個區(qū)級部門按照“能放則放、依法下放”的原則，采取授權(quán)、委托、派駐辦理等方式，分期分批下放經(jīng)濟發(fā)展、項目投資、規(guī)劃建設(shè)、城市管理等124項社會管理權(quán)限給白沙鎮(zhèn)，改變了過去白沙鎮(zhèn)政府只有管理檢查權(quán)而無審批、執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)狀，初步形成了權(quán)能完善、事權(quán)統(tǒng)一的職能配置體系。目前，白沙鎮(zhèn)已審批下放權(quán)限辦件數(shù)量超過7萬多件次。二是強化鎮(zhèn)政府對重點部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，合理融合各區(qū)級部門權(quán)限。區(qū)公安、國土、國稅 、地稅 、工商、食藥監(jiān)等區(qū)級部門在白沙鎮(zhèn)均設(shè)有分局，原則上行使對應(yīng)上級部門的行政權(quán)限。對區(qū)級部門分支機構(gòu)，白沙鎮(zhèn)采取雙重管理以鎮(zhèn)為主的管理體制，人、財、物、事均由白沙鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理，上級部門進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。三是構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的權(quán)力運行機制。區(qū)級部門在下放權(quán)力的同時加強事中事后監(jiān)管，建立健全了協(xié)調(diào)指導(dǎo)、評估督查、情況互通、人員培訓(xùn)等工作機制。鎮(zhèn)級部門之間完善溝通協(xié)作機制、多方聯(lián)動機制，審批部門和執(zhí)法部門之間建立聯(lián)席會議制度，實現(xiàn)上下左右無縫對接，放權(quán)運行通暢無阻。

2.3強化監(jiān)督，規(guī)范權(quán)力運行機制

一是白沙鎮(zhèn)針對放權(quán)項目制定出臺專項管理制度，推行政務(wù)公開，強化社會監(jiān)督，建立與擴大鎮(zhèn)級權(quán)限相適應(yīng)的民主決策和權(quán)力監(jiān)管體制，健全監(jiān)督機制和問責(zé)機制，從工作要求、工作程序、紀(jì)律規(guī)定等方面對其行使事權(quán)予以明確和監(jiān)控，防止下放事權(quán)被濫用。二是通過建立與擴大鎮(zhèn)權(quán)相適應(yīng)的民主決策和權(quán)力監(jiān)管體制，建立行政問責(zé)的具體實施程序和運行機制，確保了工作人員干凈干事、廉潔用權(quán)。

2.4完善體制，創(chuàng)新社會治理體系

一是構(gòu)建社會治理創(chuàng)新體制，推動社會治理網(wǎng)格化、信息化、體系化建設(shè)。白沙鎮(zhèn)設(shè)置專門的社會治理機構(gòu)，即政法和社會管理辦公室，以此來整合人民調(diào)解和司法調(diào)解資源，并采取政府購買服務(wù)方式加強社會治理隊伍建設(shè)，組建政府專職消防隊、專職治安巡邏隊，形成了“以政府為主導(dǎo)、社會共同參與、網(wǎng)格化為依托”的社會治理防控體系。二是通過社會管理網(wǎng)格化、社會服務(wù)平臺化、信訪秩序法治化，有效化解矛盾糾紛。改革試點以來，開展法制宣講70余場次，接待群眾法律咨詢2萬余人次，受理各類民事糾紛776起，調(diào)處成功率達97.7%。

3白沙鎮(zhèn)行政管理體制改革

存在的問題：

3.1行政組織結(jié)構(gòu)有待進一步優(yōu)化

盡管當(dāng)前白沙鎮(zhèn)設(shè)置了“三辦七局”，下設(shè)30個科室，也獲得了一定程度“區(qū)縣級政府管理權(quán)限”，但從整體上看，鎮(zhèn)政府的職能并未完全轉(zhuǎn)變和準(zhǔn)確定位，鎮(zhèn)政府的行政組織設(shè)置雷同于區(qū)級部門，同時也新設(shè)了一些協(xié)調(diào)性機構(gòu)，造成了部分機構(gòu)出現(xiàn)人員臃腫的問題。另外，由于部分管理權(quán)限下放到鎮(zhèn)，不少素質(zhì)參差不齊的聘用人員也未能有效發(fā)揮好管理職能，從而潛在地易于引發(fā)管理問題以及形成職能沖突而導(dǎo)致相關(guān)矛盾。

3.2區(qū)鎮(zhèn)之間的條塊關(guān)系仍未理順

計劃經(jīng)濟時代全能型政府的特點之一是實施“條塊結(jié)合、條條為主”的條塊管理體系，然而市場經(jīng)濟體制更強調(diào)建立以塊為主的條塊結(jié)合體系，即不僅要維護中央政府權(quán)威，也要充分發(fā)揮地方政府的積極性。從白沙鎮(zhèn)行政管理體制改革來看，真正與上級管理部門合署辦公的只有政法和社會管理辦公室，另加掛了司法所的牌子，其他諸如公安派出所、工商、國稅、地稅等上級管理部門均不在鎮(zhèn)級政府機構(gòu)設(shè)置之列，上級管理部門與鎮(zhèn)政府之間條塊關(guān)系仍未理順，處理具體問題時仍會以鎮(zhèn)政府與有關(guān)部門“協(xié)調(diào)”為主。

3.3區(qū)簡政放權(quán)工作需要進一步深化

一是簡政力度不夠。白沙鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府仍然承擔(dān)了大量不該管的職能，若鎮(zhèn)級職能只增不減，后續(xù)改革將難以維系，這就需要進一步弄清政府與市場之間的管理關(guān)系。二是放權(quán)力度不足。區(qū)級部分如何依法放權(quán)、合理放權(quán)，從而避免向鎮(zhèn)級政府“丟包袱”，仍然需進一步探索。三是承接力度不行。在白沙鎮(zhèn)行政管理體制改革機制運行中，也存在一些事項承接流程不夠完善，承接人員緊缺和辦理質(zhì)量不強等問題。

3.4制約事權(quán)下放“瓶頸”亟待突破

白沙鎮(zhèn)行政管理體制改革中存在采用委托等方式賦予鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法權(quán)的實踐，但從法律層面看，該種方式也導(dǎo)致鎮(zhèn)政府作為執(zhí)法主體不完全合法等問題。同時，我國現(xiàn)有法律法規(guī)對行政復(fù)議、行政訴訟的程序和主體都有嚴(yán)格的規(guī)定，進而將執(zhí)法權(quán)下放給鎮(zhèn)級政府機構(gòu)可能會產(chǎn)生一定的法律問題。

4經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制

改革建議：

深化經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革是一項系統(tǒng)性的工程，破解改革難題需要制定和實施多樣化的措施，也需要完善的政策配套體系支持。結(jié)合江津區(qū)白沙鎮(zhèn)行政管理體制改革試點的初步成果以及面臨的問題，本文將著重從政府組織結(jié)構(gòu)視角提出相關(guān)政策建議。

4.1差異化地調(diào)整行政結(jié)構(gòu)

經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制的變革應(yīng)根據(jù)其在區(qū)或縣政府大框架下所承擔(dān)職能的不同而差異化地調(diào)整行政結(jié)構(gòu)。例如，江津區(qū)白沙鎮(zhèn)構(gòu)建的“三辦七局”制度主要迎合了該鎮(zhèn)在江津區(qū)內(nèi)的發(fā)展定位，而區(qū)內(nèi)如珞璜鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府主要為珞璜工業(yè)園、江津綜合保稅港區(qū)提供征地拆遷、社會治理、安全信訪穩(wěn)定等服務(wù)，圣泉街道辦事處主要為江津濱江新城開發(fā)建設(shè)提供服務(wù)。若用統(tǒng)一的白沙鎮(zhèn)行政管理體制改革模式去推動江津區(qū)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，可能將嚴(yán)重地不適應(yīng)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)實發(fā)展趨勢。

4.2厘清區(qū)鎮(zhèn)之間職責(zé)關(guān)系

經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革涉及了區(qū)（縣）與鎮(zhèn)（街）兩級政府層級的職責(zé)關(guān)系。為確保鎮(zhèn)級行政管理組織機構(gòu)變革順利進行，應(yīng)做好政府職能管理歸位，可采取以權(quán)責(zé)清單的方式明確鎮(zhèn)級政府的管理權(quán)限，提高其履職能力。同時，可進一步構(gòu)建不同層級政府之間的協(xié)調(diào)及配合關(guān)系，打造伙伴型政府間縱向關(guān)系。此種伙伴關(guān)系并不是對各政府層級間的簡單改造，而是在職責(zé)權(quán)限明確的縱向政府間建立相互合作、相互依賴、相互制約和信息及資源共享的伙伴關(guān)系。例如，白沙鎮(zhèn)可對目前派駐或派出鎮(zhèn)上的機構(gòu)進行梳理，按照重心下移和充實基層政府功能的原則，繼續(xù)分類調(diào)整管理體制，完善基層政府功能，推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

4.3合理設(shè)置區(qū)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)機制

經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革應(yīng)注意政府機構(gòu)調(diào)整中出現(xiàn)的臨時性協(xié)調(diào)機構(gòu)現(xiàn)象。這些臨時性協(xié)調(diào)機構(gòu)不僅會導(dǎo)致政府機構(gòu)功能的弱化，也會增加組織結(jié)構(gòu)以及導(dǎo)致人員臃腫造成職權(quán)交叉和人浮于事的局面。鎮(zhèn)級行政管理體制改革時要明確合理的行政規(guī)模界限，充分利用現(xiàn)有的行政組織資源，將臨時性的機構(gòu)進行清理，確有必要設(shè)置則應(yīng)遵循法定程序和權(quán)限設(shè)置，力爭保持合理的政府組織結(jié)構(gòu)規(guī)模。

4.4配套完善體制改革政策

一是要明確經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的執(zhí)法主體資格。對于城市化程度高、產(chǎn)業(yè)集中度高、工業(yè)和服務(wù)業(yè)比重逐步增大的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的白沙鎮(zhèn)而言，擁有明確的執(zhí)法資格和配備專業(yè)的執(zhí)法隊伍，將更有助于解決權(quán)責(zé)不一致的難題，更好地對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會進行管理。二是要構(gòu)建與經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)財力和事權(quán)相匹配的財稅制度。只有相適應(yīng)的財稅制度才能更好地發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的政府管理職能，可大力實施財政專項資金扶持政策、實施優(yōu)惠稅收政策等促進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)進一步發(fā)展。三是要實施靈活的人事管理政策。行政管理體制的有效運行離不開行政人員的嚴(yán)謹(jǐn)工作，動態(tài)地實施合理的人事制度更能激發(fā)干部職工建設(shè)好服務(wù)型政府?？芍贫茖W(xué)的行政管理定編制度，配套相應(yīng)的待遇體系，并創(chuàng)新政府機構(gòu)建設(shè)和購買服務(wù)的有效形式。

作者簡介：梁其凱（1975-），男（漢族），重慶江津區(qū)人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，重慶市江津區(qū)濱江新城管理委員會主任，研究方向：行政管理。

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