李現(xiàn)宗　周茹

[摘要]高校預(yù)算管理是通過契約關(guān)系，將各預(yù)算責(zé)任主體的目標(biāo)整合到高校發(fā)展目標(biāo)中的管控工具。在結(jié)合目標(biāo)管理理論、責(zé)任考核理論、激勵理論和委托代理理論的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析高校預(yù)算管理中為何存在契約關(guān)系、存在哪些契約關(guān)系以及各種契約關(guān)系對預(yù)算管理的影響及作用如何。研究發(fā)現(xiàn)，在高校預(yù)算管理過程中理順并建立好相應(yīng)的契約關(guān)系，將有利于正確界定各預(yù)算責(zé)任主體權(quán)、責(zé)、利的邊界，消除預(yù)算管理中的各種“信息壁壘”，提高預(yù)算管理效率和效果，更好地發(fā)揮預(yù)算管理對高校教育科研事業(yè)發(fā)展的牽引作用。因此，建議在高校預(yù)算管理中健全外部強(qiáng)制性契約關(guān)系，在高校預(yù)算編制流程中落實契約關(guān)系，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)強(qiáng)化契約關(guān)系，在預(yù)算考核環(huán)節(jié)嵌入恰當(dāng)?shù)钠跫s關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]高校預(yù)算管理；契約關(guān)系；預(yù)算責(zé)任主體；預(yù)算目標(biāo)

[中圖分類號]F275.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-0994（2019）01-0067-6

一、引言

在高校預(yù)算管理過程中，銜接預(yù)算目標(biāo)制定與下達(dá)、編制與審批、執(zhí)行與控制、監(jiān)督與考評等各環(huán)節(jié)的核心工具是契約關(guān)系。高校預(yù)算管理通過契約關(guān)系把各種分散的管理活動抑或決策活動連接起來，把各分權(quán)組織或崗位的管理和活動連接起來?？梢哉f，高校預(yù)算管理是通過建立系統(tǒng)化的契約關(guān)系將管理目標(biāo)與責(zé)任固化，即高校預(yù)算管理是通過契約關(guān)系將各預(yù)算責(zé)任主體的目標(biāo)整合到高校發(fā)展目標(biāo)中的管控工具。契約關(guān)系貫穿于高校預(yù)算管理過程中的各環(huán)節(jié)以及各環(huán)節(jié)中的各項活動，可以協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，激勵各預(yù)算責(zé)任主體積極主動地承擔(dān)責(zé)任并完成目標(biāo)，在預(yù)算管理中發(fā)揮著極其重要的作用。

在現(xiàn)實中，“吃大鍋飯”、預(yù)算松弛等問題就是源于沒有建立契約關(guān)系，導(dǎo)致相關(guān)責(zé)任主體的權(quán)、責(zé)、利沒有完全固化下來。所以，在高校預(yù)算管理（包括相應(yīng)的辦法、制度）中強(qiáng)化契約的作用、理順并建立好相應(yīng)的契約關(guān)系，將有利于明確各利益相關(guān)者的權(quán)利與責(zé)任區(qū)間，實現(xiàn)高校教育經(jīng)費(fèi)科學(xué)化、精細(xì)化管理，更好地發(fā)揮高校預(yù)算“指揮棒”的作用。如果契約關(guān)系沒有很好地建立起來，相應(yīng)的激勵機(jī)制跟不上，將導(dǎo)致各預(yù)算責(zé)任主體不能很好地遵守和履行預(yù)算責(zé)任，高校預(yù)算管理目標(biāo)無法實現(xiàn)。

二、高校預(yù)算管理中存在契約關(guān)系的原因

（一）基于目標(biāo)管理理論的分析

高校預(yù)算管理的關(guān)鍵是將高校預(yù)算目標(biāo)逐步分解、具體落實到各個預(yù)算責(zé)任主體。根據(jù)財政部頒布的有關(guān)預(yù)算管理的規(guī)定，高校應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化教育資源配置為導(dǎo)向確定預(yù)算年度的預(yù)算責(zé)任目標(biāo)，并在預(yù)算目標(biāo)范圍內(nèi)進(jìn)行預(yù)算管理，認(rèn)真履行預(yù)算責(zé)任。各高校則根據(jù)自身發(fā)展戰(zhàn)略將預(yù)算目標(biāo)轉(zhuǎn)化為高校內(nèi)部各職能部門及教學(xué)院系部（以下統(tǒng)稱“各預(yù)算責(zé)任主體”）的預(yù)算目標(biāo)，再經(jīng)過“兩上兩下”流程將預(yù)算目標(biāo)逐級分解、落實到各預(yù)算責(zé)任主體。但是，校內(nèi)各預(yù)算責(zé)任主體在編制、上報各自預(yù)算目標(biāo)時，考慮到其實現(xiàn)的可行性及客觀限制，以及盡可能減輕實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的壓力，往往會盡可能多地占有各種資源并盡可能地壓低預(yù)算目標(biāo)值，這就導(dǎo)致了“預(yù)算松弛”現(xiàn)象。

為了減少上下級預(yù)算目標(biāo)沖突，在預(yù)算目標(biāo)管理過程中就需要通過建立預(yù)算目標(biāo)歸屬的契約關(guān)系，來清晰界定各預(yù)算責(zé)任主體權(quán)、責(zé)、利的邊界，約束各預(yù)算責(zé)任主體的行為，將各預(yù)算責(zé)任主體的行為目標(biāo)與高校預(yù)算管理目標(biāo)有機(jī)地協(xié)同起來，從而避免在預(yù)算目標(biāo)分解過程中各預(yù)算責(zé)任主體相互推諉或?qū)ふ铱陀^原因以逃避承擔(dān)預(yù)算責(zé)任，保證各預(yù)算責(zé)任主體的預(yù)算目標(biāo)能夠整合到高校整體預(yù)算目標(biāo)上來。

（二）基于責(zé)任考核理論的分析

預(yù)算管理是一個圍繞著預(yù)算目標(biāo)實現(xiàn)對“做什么事”和“由誰來做”進(jìn)行整合的過程，在這個整合和實現(xiàn)過程中需要及時引進(jìn)預(yù)算責(zé)任績效考核。高校預(yù)算管理通過預(yù)算目標(biāo)的確定、分解、落實和執(zhí)行得以實現(xiàn)，為此就必須將預(yù)算目標(biāo)分解落實到“事”上。通過做哪些“事”，將預(yù)算目標(biāo)分解、落實到高校的具體業(yè)務(wù)和活動上，使得每項業(yè)務(wù)、每項活動都與預(yù)算目標(biāo)相銜接，從而形成基于“事”的預(yù)算。而任何“事”都必須依靠人去做，必須把完成預(yù)算目標(biāo)所要做的“事”分解落實到高校的每一個“人”（高校內(nèi)部完成預(yù)算責(zé)任目標(biāo)所形成的一個組織單元）身上，從而保證在實現(xiàn)高校預(yù)算目標(biāo)的同時最終實現(xiàn)高校的年度工作目標(biāo)。

高校的目標(biāo)責(zé)任考核是一項經(jīng)常性的管理活動，建立以預(yù)算目標(biāo)考核為牽引的目標(biāo)責(zé)任考核，將會大大提高高校目標(biāo)責(zé)任考核的效果。而預(yù)算目標(biāo)責(zé)任考核實質(zhì)上是對高校的每一個“人”做“事”的目標(biāo)完成程度進(jìn)行的考核。因此，高校預(yù)算管理需要把高校的每一個“人”的行為目標(biāo)與高校發(fā)展目標(biāo)有效協(xié)同起來，把每個“人”的利益與高校整體利益有效協(xié)同起來，把每個“人”的權(quán)利與所承擔(dān)的責(zé)任有效協(xié)同起來。做好這三種協(xié)同的有效工具，就是建立各種恰當(dāng)?shù)呢?zé)任履行契約關(guān)系，將高校的每個預(yù)算責(zé)任主體的行為和每個責(zé)任主體所承擔(dān)的業(yè)務(wù)活動整合到完成預(yù)算責(zé)任目標(biāo)上來。因此，高校預(yù)算目標(biāo)責(zé)任考核過程中需要建立并理順契約關(guān)系。

（三）基于激勵約束理論的分析

從形式上看，預(yù)算管理具有責(zé)任導(dǎo)向特征，即通過確定預(yù)算責(zé)任目標(biāo)、分解預(yù)算責(zé)任目標(biāo)、執(zhí)行預(yù)算責(zé)任目標(biāo)、考核預(yù)算責(zé)任目標(biāo)的執(zhí)行情況，形成一個完整的預(yù)算責(zé)任管理體系。但從本質(zhì)上看，預(yù)算管理具有利益導(dǎo)向特征，即通過預(yù)算管理使每一個預(yù)算責(zé)任主體成為組織內(nèi)部的一個相對獨(dú)立的利益主體，每個預(yù)算責(zé)任主體為了追求自身利益的最大化，會積極主動地履行預(yù)算責(zé)任以實現(xiàn)預(yù)算責(zé)任目標(biāo)。預(yù)算責(zé)任主體的經(jīng)濟(jì)行為是利益導(dǎo)向的，追求自身利益是履行預(yù)算責(zé)任的原動力。如果預(yù)算責(zé)任主體只有責(zé)任而沒有利益，就會失去動力源，也就失去了追求的目標(biāo)；如果明確了預(yù)算責(zé)任主體的自身利益，預(yù)算責(zé)任主體就會積極主動地去履行責(zé)任。高校的預(yù)算管理也同樣如此，并在此基礎(chǔ)上建立有效的預(yù)算績效激勵約束機(jī)制。激勵約束理論認(rèn)為：恰當(dāng)?shù)目冃е笜?biāo)可以激勵各預(yù)算主體積極、主動地實現(xiàn)預(yù)算責(zé)任目標(biāo)；相反，不合適的預(yù)算指標(biāo)會抑制預(yù)算責(zé)任主體追求預(yù)算責(zé)任目標(biāo)的熱情。從這個意義出發(fā)，高校預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)與激勵約束機(jī)制密切結(jié)合，設(shè)置科學(xué)的預(yù)算績效考核指標(biāo)，尋找最優(yōu)的激勵考核路徑。而預(yù)算激勵約束機(jī)制中需要建立激勵契約關(guān)系，將責(zé)任導(dǎo)向和利益導(dǎo)向結(jié)合起來，以更好地實現(xiàn)預(yù)算管理的激勵效應(yīng)，從而使各預(yù)算責(zé)任主體的目標(biāo)整合到高校整體發(fā)展目標(biāo)中。

（四）基于委托代理理論的分析

在我國公立高校中，管理者受政府主管部門委托，代理從事高校的運(yùn)行、管理與發(fā)展事務(wù)，并在內(nèi)部各職能部門和教學(xué)院（系、部）之間形成二級或者三級的委托代理關(guān)系，并借助預(yù)算管理將這種委托代理關(guān)系進(jìn)行多層級的目標(biāo)化和貨幣化。高校管理者代表政府主管部門通過確定預(yù)算目標(biāo)及其分解，建立了與各預(yù)算責(zé)任主體的次級代理關(guān)系。高校管理者與各預(yù)算責(zé)任主體在預(yù)算管理中的信息時空差會產(chǎn)生信息不對稱現(xiàn)象，并由此引發(fā)預(yù)算管理中的種種利益摩擦，甚至出現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)分解、預(yù)算績效指標(biāo)制定和預(yù)算考核等過程中的逆向選擇和道德風(fēng)險。而解決這一問題的有效方法之一，就是建立清晰的代理契約關(guān)系，并在執(zhí)行過程中及時觀察代理契約關(guān)系的合理性，在必要的時候進(jìn)行修正，打通預(yù)算管理中的各種“信息壁壘”，使各預(yù)算責(zé)任主體的代理預(yù)算目標(biāo)與高校發(fā)展目標(biāo)及時融合，從而更好地發(fā)揮預(yù)算管理對高校教育科研事業(yè)發(fā)展的牽引作用。

三、高校預(yù)算管理中的契約關(guān)系特征

通過上述分析可知，在高校的預(yù)算管理中客觀存在著各種契約關(guān)系，而這些契約關(guān)系到底具有哪些特征還需要加以分析和認(rèn)識。

（一）外部強(qiáng)制性契約關(guān)系

高校作為政府教育主管部門的所屬單位，其預(yù)算是教育部門預(yù)算的組成部分。因此，高校必須認(rèn)真貫徹落實政府、上級財政及教育主管部門的有關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格按照規(guī)定的原則、程序、方法等進(jìn)行預(yù)算管理，履行法律法規(guī)賦予的權(quán)利與義務(wù)。這些法律法規(guī)及規(guī)章制度，實質(zhì)上為高校預(yù)算管理建立了外部強(qiáng)制性契約關(guān)系。例如我國《預(yù)算法》第一條明確規(guī)定，制定《預(yù)算法》的目的是“強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。《高等學(xué)校財務(wù)制度》明確要“合理編制學(xué)校預(yù)算，有效控制預(yù)算執(zhí)行，完整、準(zhǔn)確編制學(xué)校決算，真實反映學(xué)校財務(wù)狀況”，并專設(shè)第三章“預(yù)算管理”對高校預(yù)算管理的各種行為作出了原則性規(guī)定。教育部制定頒發(fā)的《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）》中也專設(shè)了第2號“預(yù)決算管理”，明確規(guī)定了對預(yù)算管理各環(huán)節(jié)進(jìn)行控制的相關(guān)要求和內(nèi)容。除此之外，各地方政府及教育主管部門還會結(jié)合不同時期的社會發(fā)展要求，通過實時制定和頒布不同時期滾動編制財政規(guī)劃的要求，對高校預(yù)算管理提出相應(yīng)的管理規(guī)定。

以上這些規(guī)定通過法律法規(guī)制度的形式，明確規(guī)定了高校預(yù)算管理必須遵循的外部強(qiáng)制性契約關(guān)系，并通過批復(fù)下達(dá)的各高校三年滾動財政規(guī)劃及年度預(yù)算予以固化，產(chǎn)生外部強(qiáng)制性約束，各高校需要根據(jù)財政批復(fù)的年度預(yù)算按規(guī)定的時間進(jìn)度認(rèn)真執(zhí)行，并接受財政和教育主管部門的監(jiān)督檢查。尤其是2015年以來，我國進(jìn)一步加大了預(yù)算績效管理與考核的力度，要求堅決貫徹“花錢必問效、無效必問責(zé)”的原則，如果出現(xiàn)執(zhí)行不力，特別是項目資金預(yù)算、預(yù)算中的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等執(zhí)行緩慢、效果差的，不僅高校將面臨有限的預(yù)算資金被平衡的風(fēng)險，而且高校管理者也要為此承擔(dān)政治責(zé)任。

（二）內(nèi)部約束性契約關(guān)系

上述外部強(qiáng)制性契約關(guān)系在高校預(yù)算管理中體現(xiàn)的是總體目標(biāo)性、原則性和強(qiáng)制性，各高校據(jù)此形成內(nèi)部各預(yù)算主體具體執(zhí)行的預(yù)算管理實施方案。而編制和實施各年預(yù)算管理實施方案所遵循的具體規(guī)章制度是各高校制定發(fā)布的學(xué)校章程、財務(wù)管理制度、內(nèi)部控制制度、預(yù)算管理辦法等。其中，在預(yù)算管理辦法中一般都會強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理的剛性控制原則，據(jù)此形成的各年度預(yù)算管理實施方案下達(dá)后一般不得調(diào)整，如果確需調(diào)整，必須嚴(yán)格按照有關(guān)調(diào)整程序進(jìn)行，這些規(guī)定實質(zhì)上形成了高校預(yù)算管理的內(nèi)部約束性契約關(guān)系。這些契約關(guān)系與高校治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，構(gòu)成了各預(yù)算責(zé)任主體的權(quán)利和責(zé)任安排，以及相應(yīng)的資源配置和利益分配關(guān)系，并把各個責(zé)任主體的分目標(biāo)有效地協(xié)同起來，在縱向上形成了領(lǐng)導(dǎo)與服從、決策與執(zhí)行的上下級關(guān)系，在橫向上形成了分工協(xié)作的協(xié)同關(guān)系，并通過預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的目標(biāo)考核，使其產(chǎn)生內(nèi)部預(yù)算約束力。如果相關(guān)責(zé)任主體出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行不到位、沒有按照時間進(jìn)度完成預(yù)算約定的相應(yīng)任務(wù)等情況，按照責(zé)任傳遞壓力的要求，相關(guān)責(zé)任主體必然會受到高校管理者的嚴(yán)厲追責(zé)。

（三）委托代理契約關(guān)系

高校預(yù)算管理按照集權(quán)控制與分權(quán)管理相結(jié)合的原則實施兩級管理，從而在預(yù)算管理過程中形成了不同層級的委托代理關(guān)系。第一層是政府與高校之間的委托代理關(guān)系。政府通過下達(dá)預(yù)算指標(biāo)和財政撥款的形式將社會資源分配給各高校，委托高校在政府授權(quán)的范圍內(nèi)履行各項職責(zé)，并對教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行合理管理與使用。第二層是高校管理者與各預(yù)算責(zé)任主體之間的委托代理關(guān)系。高校管理者通過布置預(yù)算編制工作，按照學(xué)校年度工作計劃任務(wù)需求，將政府委托的各種教育經(jīng)費(fèi)資源進(jìn)行分解，以預(yù)算的形式委托各預(yù)算責(zé)任主體通過各自承擔(dān)的各種教學(xué)、科研、職能管理、發(fā)展建設(shè)、服務(wù)保障等任務(wù)予以落實并完成，形成各種具體的預(yù)算執(zhí)行代理契約關(guān)系。第三層是各預(yù)算責(zé)任主體與教職員工之間的委托代理關(guān)系。預(yù)算中規(guī)定的“事”具體是由每位教職員工甚至一些學(xué)生來完成的，預(yù)算管理中強(qiáng)調(diào)的是“全員”的預(yù)算管理，而從高校產(chǎn)權(quán)關(guān)系和目標(biāo)責(zé)任主體來看，這里的“全員”與學(xué)校之間的關(guān)系只能是一種委托代理關(guān)系，因此，如何利用和發(fā)揮好這一層委托代理契約關(guān)系，是完成預(yù)算管理目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵。

（四）責(zé)任契約關(guān)系

上述預(yù)算管理中的外部強(qiáng)制性契約關(guān)系、內(nèi)部約束性契約關(guān)系和委托代理契約關(guān)系的存在，將會邏輯性地形成高校預(yù)算管理中的各種責(zé)任契約關(guān)系，如果這些契約關(guān)系沒有形成相應(yīng)的責(zé)任契約關(guān)系，結(jié)果就只能是一種空談。這些預(yù)算責(zé)任契約關(guān)系將直接或間接地具體表現(xiàn)為高校黨委書記、校長與政府或高校主管部門簽訂的年度目標(biāo)責(zé)任書、批復(fù)的年度預(yù)算，并通過高校管理者與各預(yù)算責(zé)任主體簽訂的年度目標(biāo)責(zé)任書、制定下達(dá)的各責(zé)任主體年度預(yù)算等形式予以固化，構(gòu)成各種層級的責(zé)任契約。責(zé)任契約關(guān)系具有約束功能，是協(xié)調(diào)委托代理關(guān)系最為完善的契約關(guān)系。

（五）激勵契約關(guān)系

激勵是責(zé)任考核的必要相關(guān)手段，也是責(zé)任主體認(rèn)真履行責(zé)任的動力源。要想保證高校預(yù)算管理所建立的各種責(zé)任契約關(guān)系得到認(rèn)真履行，必然要建立相應(yīng)的激勵契約關(guān)系。按照現(xiàn)行財政預(yù)算管理的導(dǎo)向，在分配財政資源時，主要采用因素法分配和項目法分配，并逐步提高因素法分配的比重。在采用因素法分配時，為切實形成“花錢必問效、無效必問責(zé)”機(jī)制，必須強(qiáng)化以績效為導(dǎo)向的預(yù)算安排激勵機(jī)制，對績效評價結(jié)果較好的，適當(dāng)擴(kuò)大規(guī)模；對績效評價結(jié)果欠佳的，壓縮規(guī)模或取消。這就在政府主管部門與高校之間建立了非常有效的預(yù)算激勵契約關(guān)系。高校內(nèi)部同樣要通過預(yù)算績效考核對各預(yù)算責(zé)任主體進(jìn)行激勵，這是因為預(yù)算是未來任務(wù)的貨幣化，預(yù)算執(zhí)行的好壞直接反映了各預(yù)算責(zé)任主體責(zé)任目標(biāo)任務(wù)完成的好壞。所以，對預(yù)算執(zhí)行效果考核結(jié)果的運(yùn)用，需要建立相應(yīng)的激勵制度，從而構(gòu)成高校內(nèi)部的預(yù)算激勵契約關(guān)系。

（六）隱性契約關(guān)系

上述預(yù)算管理中的契約關(guān)系都是顯性契約關(guān)系。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，人的需求層次包括生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求。這說明參與者在預(yù)算管理過程中不僅要滿足物質(zhì)上的需求，還要滿足精神上的需求，如尊重的需求和自我實現(xiàn)的需求等，這些精神上的需求受心理契約的約束。高校預(yù)算管理流程中，各預(yù)算責(zé)任主體通過感知應(yīng)盡的社會道德責(zé)任和義務(wù)，進(jìn)而影響個體的行為關(guān)系，以道德為基礎(chǔ)形成各預(yù)算責(zé)任主體肉體和精神之間的契約關(guān)系。這種契約是不成文的、非正式的隱性契約，很難找到一種共同的語言來描述各種情況和行為，也很難用文字將各預(yù)算責(zé)任主體的權(quán)利與義務(wù)明確寫下來，卻為預(yù)算管理各責(zé)任主體所默認(rèn)，也被稱為默認(rèn)契約關(guān)系。

四、高校預(yù)算管理中契約關(guān)系的作用

（一）約束作用

契約的首要作用是對契約當(dāng)事人的行為進(jìn)行約束。高校預(yù)算管理中的各種契約關(guān)系是約束預(yù)算責(zé)任主體行為的有效工具。外部強(qiáng)制性契約關(guān)系顯示了高校預(yù)算管理的權(quán)威性，通過法律契約，政府承認(rèn)其合法性、有效性并加以保護(hù)或獎勵，同時也明確規(guī)定了高校管理者必須完成的目標(biāo)任務(wù)；內(nèi)部約束性契約關(guān)系明確了高校內(nèi)部各預(yù)算責(zé)任主體的目標(biāo)任務(wù)及其邊界，使各預(yù)算責(zé)任主體都知道自己應(yīng)該做什么、如何去做，打通了外部契約關(guān)系執(zhí)行中的“堵點(diǎn)”，避免重復(fù)投入或缺少協(xié)調(diào)造成的浪費(fèi)；責(zé)任契約關(guān)系將預(yù)算指標(biāo)落實到各預(yù)算責(zé)任主體上，遵循了“主體明確、權(quán)責(zé)清晰”的預(yù)算執(zhí)行原則，為考評各預(yù)算責(zé)任主體提供了依據(jù)，促進(jìn)高校各預(yù)算責(zé)任主體為完成預(yù)算目標(biāo)而努力工作。高校預(yù)算管理通過外部強(qiáng)制性契約關(guān)系、內(nèi)部約束性契約關(guān)系和責(zé)任契約關(guān)系界定了各預(yù)算責(zé)任主體的權(quán)、責(zé)、利邊界，消除了預(yù)算管理中的各種“信息壁壘”，“搭便車”、預(yù)算松弛、相互推諉等問題也得到了很好的控制。

（二）激勵作用

預(yù)算中的激勵契約關(guān)系是考核各預(yù)算責(zé)任主體的預(yù)算目標(biāo)執(zhí)行、完成情況并進(jìn)行獎懲的制度依據(jù)，明確了各個層級的考核指標(biāo)，為考評各預(yù)算責(zé)任主體提供了“標(biāo)桿”。根據(jù)“理性人”假設(shè)，預(yù)算各部門及其員工之所以接受分解落實的預(yù)算指標(biāo)，就是為了滿足自身對利益（獎金、名譽(yù)、升職等）的需求。如果沒有這種心理契約關(guān)系和默認(rèn)契約關(guān)系的存在，各利益主體就會失去追求目標(biāo)的動力，激勵契約也就失去了作用。通過激勵契約關(guān)系，讓各預(yù)算責(zé)任主體意識到履行預(yù)算責(zé)任是為了自己的利益，讓每一個責(zé)任主體都能有自己相對獨(dú)立的利益邊界，并且這種利益邊界與其責(zé)任完成的多少、好壞密切相關(guān)，能更好地激發(fā)各預(yù)算責(zé)任主體在預(yù)算管理中的積極性、主動性，實現(xiàn)高校獨(dú)立自主辦學(xué)、民主管理和獨(dú)立經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，緩解我國《高等教育法》《預(yù)算法》等法律對于高校預(yù)算管理的沖突，提高預(yù)算管理效率和效果，從而更好地發(fā)揮預(yù)算管理對高校教育科研事業(yè)發(fā)展的牽引作用。

（三）協(xié)調(diào)作用

契約關(guān)系具有協(xié)調(diào)作用。高校預(yù)算管理中的委托代理契約關(guān)系遵循了“集權(quán)控制、分權(quán)管理”的權(quán)責(zé)結(jié)合管理原則，提高了教育資源的有效配置和使用。預(yù)算管理委員會、預(yù)算管理辦公室、學(xué)校各職能部門以及各教學(xué)院（系、部）有效結(jié)合，做到分工明確、收放有度，充分體現(xiàn)了高校預(yù)算管理的自主性。高校預(yù)算管理通過委托代理契約關(guān)系提供了“上下結(jié)合、全員參與”的預(yù)算管理環(huán)境，使高校預(yù)算參與者都能及時了解、認(rèn)識到學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略、主要任務(wù)以及其自身的工作責(zé)任等，保證高校預(yù)算政務(wù)、財務(wù)確實公開以及預(yù)算編制、執(zhí)行情況公開透明，這也是學(xué)校建立與全體教職員工有效溝通的重要渠道。因此，通過契約關(guān)系，可以協(xié)調(diào)預(yù)算編制者與執(zhí)行者不完全統(tǒng)一的問題；可以協(xié)調(diào)現(xiàn)有各級領(lǐng)導(dǎo)分工、職能部門與預(yù)算管理要求不完全一致的問題；可以協(xié)調(diào)預(yù)算內(nèi)容在編制時相互交叉的問題；可以協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)及管理在不同部門交叉的問題；可以協(xié)調(diào)會計核算流程與預(yù)算管理流程及其信息對接存在的問題。通過契約關(guān)系，更好地遵循了“管、辦、評”分離原則，也便于更好地落實中央關(guān)于財政科研項目資金管理的“放、管、服”結(jié)合、激發(fā)科研活力的原則，保證了各部門目標(biāo)之間以及各部門目標(biāo)與總目標(biāo)之間的銜接。

（四）柔和作用

契約關(guān)系不是完全剛性的，而是具有一定的柔和性。預(yù)算是對未來任務(wù)進(jìn)行貨幣化的預(yù)測過程，難免存在不確定性。因此，預(yù)算管理活動均需要設(shè)定預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)，在內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生較大變化的情況下對其作出必要的調(diào)整。高校預(yù)算管理的預(yù)算調(diào)整過程為各預(yù)算責(zé)任主體留有討價還價的缺口，為預(yù)算責(zé)任主體再次談判提供機(jī)會，給未來不確定性事件的發(fā)生留出一定的自由度，從而使高校預(yù)算管理“剛?cè)岵?jì)”，做到“精簡高效、厲行節(jié)約”，有效解決高校預(yù)算管理過程中存在的“預(yù)算松弛”“預(yù)算兩張皮”“預(yù)算軟約束”等問題。

綜上所述，不論是顯性契約關(guān)系，還是隱性契約關(guān)系，均在高校預(yù)算管理過程中有形或無形地發(fā)揮著極其重要的作用。以契約關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)研究高校預(yù)算管理，能從更深層次上解決高校預(yù)算管理中存在的實質(zhì)性問題。因此，在高校預(yù)算管理過程中，理順并建立好相應(yīng)的契約關(guān)系，將有利于正確界定各預(yù)算責(zé)任主體權(quán)、責(zé)、利的邊界，消除預(yù)算管理中的各種“信息壁壘”，提高預(yù)算管理效率和效果，從而更好地發(fā)揮預(yù)算管理對高校教育科研事業(yè)發(fā)展的牽引作用。

五、高校預(yù)算管理嵌入契約關(guān)系的建議

（一）在高校預(yù)算管理中健全外部強(qiáng)制性契約關(guān)系

高校預(yù)算管理中的外部強(qiáng)制性契約關(guān)系一般來源于國家法律法規(guī)、高校章程以及相關(guān)的管理制度。法律法規(guī)和高校章程都是高校預(yù)算管理必須遵循且無法改變的契約，在此不做討論。高校相關(guān)的管理制度則以國家法律法規(guī)和高校章程為依據(jù)，不斷總結(jié)實踐中遇到的問題和相應(yīng)的解決辦法，然后以契約形式固化成制度。高校預(yù)算管理的相關(guān)制度應(yīng)當(dāng)說明各預(yù)算責(zé)任主體各環(huán)節(jié)中相應(yīng)的要求和標(biāo)準(zhǔn)。高校應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置預(yù)算管理崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限、人員任職條件、議事規(guī)則和工作程序，確保預(yù)算編制與預(yù)算審批、預(yù)算審批與預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算考核、決算編制與決算審核、決算審核與決算審批等不相容崗位的分離，避免職能交叉、缺失或權(quán)責(zé)過于集中，并將其職責(zé)固化在預(yù)算制度契約中。

（二）在高校預(yù)算編制流程中落實契約關(guān)系

高校預(yù)算編制流程中應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部預(yù)算契約網(wǎng)絡(luò)。高校預(yù)算編制以預(yù)算目標(biāo)為起點(diǎn)，對其進(jìn)行分解并落實到各預(yù)算責(zé)任主體上，確定各預(yù)算責(zé)任主體之間的權(quán)、責(zé)、利邊界；各預(yù)算責(zé)任主體圍繞自身實際和預(yù)算目標(biāo)，結(jié)合預(yù)算制度，制定預(yù)算目標(biāo)實現(xiàn)路徑，并逐級上報；上級主管部門則從高校戰(zhàn)略角度出發(fā)，提出進(jìn)一步調(diào)整、修改意見。經(jīng)過“幾上幾下”的預(yù)算編制環(huán)節(jié)，形成高校年度預(yù)算方案，提交校長批準(zhǔn)并下達(dá)預(yù)算責(zé)任書，這就意味著各預(yù)算責(zé)任主體都已經(jīng)與高校簽訂了預(yù)算契約，在高校預(yù)算管理中形成了預(yù)算契約網(wǎng)絡(luò)。

在建立內(nèi)部預(yù)算契約網(wǎng)絡(luò)的過程中，一方面，高校應(yīng)當(dāng)在正確評價上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，全面梳理收支、采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目等各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程，以及明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的前提下，圍繞高校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、年度工作計劃編制預(yù)算，明確預(yù)算績效目標(biāo)，并將預(yù)算績效目標(biāo)按職能或任務(wù)分解，下達(dá)到高校內(nèi)各個預(yù)算執(zhí)行部門，下達(dá)任務(wù)或指標(biāo)時應(yīng)明確每一筆預(yù)算資金的經(jīng)濟(jì)責(zé)任人，確保事權(quán)與收入、支出責(zé)任相結(jié)合。另一方面，高校應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算審批管理制度，明確預(yù)算審批權(quán)限，逐級審批。對于基本建設(shè)工程、大型修繕工程、信息化項目和大宗物資采購等重大事項，應(yīng)對其必要性、方案的可行性及金額的合理性等進(jìn)行科學(xué)論證，必要時組織相關(guān)專家進(jìn)行論證，審核后要跟蹤后續(xù)進(jìn)展。各預(yù)算主體要深入開展以細(xì)化到項目為核心內(nèi)容的全年用款計劃編報工作，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行事前規(guī)劃，提高用款計劃編報的準(zhǔn)確性。

（三）在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)強(qiáng)化契約關(guān)系

高校應(yīng)加大預(yù)算執(zhí)行力度，提高預(yù)算的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，充分發(fā)揮預(yù)算對各預(yù)算主體的約束性。預(yù)算責(zé)任書的下達(dá)，標(biāo)志著企業(yè)內(nèi)部預(yù)算契約關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的形成，各預(yù)算責(zé)任主體必須按照預(yù)算契約執(zhí)行，并進(jìn)行分期控制。各預(yù)算執(zhí)行部門必須嚴(yán)格執(zhí)行已批準(zhǔn)的預(yù)算，對于專項資金必須做到?？顚Ｓ茫瑢τ跓o預(yù)算項目或突破預(yù)算的經(jīng)費(fèi)應(yīng)嚴(yán)格控制。遵循“主體明確，權(quán)責(zé)清晰”的原則，各預(yù)算由各自對應(yīng)的主體負(fù)責(zé)執(zhí)行，并由各預(yù)算主體負(fù)責(zé)人對具體執(zhí)行項目簽字，做到編制、執(zhí)行、管理一體化。在高校預(yù)算執(zhí)行過程中，內(nèi)外部環(huán)境可能會發(fā)生較大變化，致使原有目標(biāo)無法實現(xiàn)，此時要嚴(yán)格按照預(yù)算調(diào)整制度這一契約進(jìn)行調(diào)整。也就是說，預(yù)算調(diào)整必須按照預(yù)算調(diào)整程序進(jìn)行，未經(jīng)批復(fù)的預(yù)算調(diào)整不得執(zhí)行。通過這一契約監(jiān)督預(yù)算責(zé)任主體，能使預(yù)算責(zé)任主體更加重視預(yù)算管理，總結(jié)預(yù)算執(zhí)行過程中的實踐經(jīng)驗，進(jìn)而對預(yù)算管理各流程中的不足之處加以改進(jìn)和完善。

（四）在預(yù)算考核環(huán)節(jié)嵌入恰當(dāng)?shù)钠跫s關(guān)系

預(yù)算考核是企業(yè)預(yù)算管理中的最后環(huán)節(jié)，也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算考核中嵌入恰當(dāng)?shù)钠跫s關(guān)系。高校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算績效管理，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。預(yù)算考核應(yīng)以預(yù)算責(zé)任書這一契約為依據(jù)，針對各預(yù)算責(zé)任主體預(yù)算編制是否及時、準(zhǔn)確，預(yù)算執(zhí)行過程中費(fèi)用是否超支，預(yù)算調(diào)整是否按照規(guī)定程序?qū)徟?，預(yù)算分析是否有效等問題，對預(yù)算責(zé)任主體進(jìn)行更加全面的考核；績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)能清晰地反映預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出和效益；對績效指標(biāo)應(yīng)盡量進(jìn)行定量表述，不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但應(yīng)具有可衡量性；將評價結(jié)果與年度考核掛鉤，與以后年度預(yù)算分配掛鉤。

因此，要加大對違規(guī)行為的懲處力度，建立并完善覆蓋項目決策、管理、實施主體的逐級考核問責(zé)機(jī)制。政府上級主管部門、高校要加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管工作，按規(guī)定采取通報批評、暫停撥款、終止預(yù)算執(zhí)行、追回已撥資金、取消責(zé)任人一定期限內(nèi)申報預(yù)算資格等措施嚴(yán)肅處理違規(guī)行為，涉及違法的移交司法機(jī)關(guān)處理。建立責(zé)任倒查制度，針對出現(xiàn)的問題倒查預(yù)算執(zhí)行部門及其相關(guān)人員的履職盡責(zé)和廉潔自律情況，經(jīng)查實存在問題的依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。