姜明 高明峰

摘? ? 要：伴隨社會快速發(fā)展，改革開放進程的不斷深入，我國經(jīng)濟建設(shè)方面得到了迅猛發(fā)展，然而，國土空間規(guī)劃類型復(fù)雜，各種內(nèi)容多次重疊，銜接問題缺乏有效的管理，所以，對于這些缺陷性問題，必須及時解決?；诖?，我國相關(guān)政府應(yīng)當集思廣益，為國土空間規(guī)劃提出明確的思路，進而促進土地科學(xué)發(fā)展。本文就針對新時期國土空間規(guī)劃存在的問題與對應(yīng)措施展開一定的探討，以供廣大同仁參考。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;問題;對應(yīng)措施

1? 引言

黨的十九大報告提出了“人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”等綠色發(fā)展新理念，明確了實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的總體部署和戰(zhàn)略布局，擬定了2035年和2050年國家發(fā)展方向、發(fā)展方式和發(fā)展要務(wù)。國土空間規(guī)劃應(yīng)遵照黨中央部署，重構(gòu)職能體系，重建任務(wù)框架，推進生態(tài)文明建設(shè)，共建“美麗中國”。

2? 新時期國土空間規(guī)劃存在的主要問題

2.1? 土地空間規(guī)劃實施體系有待完善

與一些發(fā)達國家相比，我國法律在層級間的土地空間規(guī)劃上仍處于落后的狀態(tài)，規(guī)劃實施與法律管理體系有待健全。目前，我國大部分的規(guī)劃類型都是圍繞編制、實施和監(jiān)督三種機制來執(zhí)行的，這明顯缺乏科學(xué)的決策和制約體系，人民的參與量尤為不足。若是這樣發(fā)展下去，大眾對土地空間規(guī)劃了解不徹底，只會帶來嚴重的后果。隨著城鎮(zhèn)規(guī)劃類型的逐漸增多，政府的審批范圍必須隨之擴大，而這也違背了政府在土地空間管理改革上的大方向，無法適應(yīng)社會經(jīng)濟生態(tài)化發(fā)展的大前提，因此，政府應(yīng)當完善土地空間規(guī)劃體系制度，進而促進規(guī)劃的有效發(fā)展。

2.2? 土地空間規(guī)劃的上下級存在重復(fù)

伴隨著土地空間規(guī)劃的層級逐年遞增，難免會出現(xiàn)層級重復(fù)等現(xiàn)象，這可能會影響土地空間規(guī)劃的整體進度。另外，上級規(guī)劃對下級規(guī)劃的制約性較弱，進而使得指導(dǎo)這個職能難以發(fā)揮其價值。從國民經(jīng)濟發(fā)展的角度來看，社會發(fā)展規(guī)劃、土地空間規(guī)劃在上下級之間的管理上各有千秋，約束力不足，無法保證土地規(guī)劃管理的有效施行;同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃改革中所涉及到的城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的規(guī)劃在管理強度上還不夠到位，難以讓大眾信服。

2.3? 多數(shù)規(guī)劃職能分工不明晰

根據(jù)我國現(xiàn)有的土地空間發(fā)展歷程來看，一些部門在土地規(guī)劃設(shè)計上存在差異性。其一，由于國土空間規(guī)劃長時間得不到正確的指導(dǎo)，各種規(guī)劃職能混亂不堪，所以，在國家和省級層面，逐漸形成了三大局面，分別為：城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、國土規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃。其二，我國對于土地的各級規(guī)劃缺乏應(yīng)有綜合管理，各級之間合作不良。國土空間規(guī)劃急需專業(yè)性的編制管理，但到目前為止，政府所參與的規(guī)劃發(fā)展僅限于經(jīng)濟社會發(fā)展，對空間發(fā)展的概念較少，這不僅使土地空間規(guī)劃職能不清晰，也會影響各層之間的協(xié)調(diào)性。

3? 新時期國土空間規(guī)劃的對應(yīng)措施

3.1? 建立完備的國土空間規(guī)劃體系

要想建立完備的國土空間規(guī)劃體系，就必須強化由上而下的空間規(guī)劃體系，在縱向上完成溝通的職責，并從頂層來客觀的引導(dǎo)基層實施政策，做到分工明確、有法可依。下面就從三點來進行闡述。（1）縱向銜接。國家級和省級在規(guī)劃上需注重宏觀與戰(zhàn)略性，向大眾展示國家的整體目標以及一些原則性問題，只有這樣，才能順利的進行引導(dǎo)。市級規(guī)劃的職能主要是負責上下層溝通協(xié)調(diào)，不僅要結(jié)合國家、省級所提出的特色性規(guī)劃方案，也要針對城鎮(zhèn)具體的情況發(fā)展來整合。（2）橫向協(xié)調(diào)。規(guī)劃的橫向協(xié)調(diào)應(yīng)與法律法規(guī)保持一致性，既要做到帶有層次性，結(jié)構(gòu)清晰，也要使各級分工明確，有著統(tǒng)一的標準。對于主要的功能區(qū)規(guī)劃而言，應(yīng)帶有戰(zhàn)略性等指導(dǎo)思想，并借此作為橫向?qū)用嬷械捻攲右?guī)劃機制。（3）堅持三條底線。在國土空間規(guī)劃中，政府要時刻確保重點，堅持維護耕地線、生態(tài)線和城建線，這不僅是實現(xiàn)“三規(guī)合一”的基礎(chǔ)，更是各項規(guī)劃的首要目標。因此“三規(guī)合一”在執(zhí)行的過程中，必須制定三條準確的底線，然后其他規(guī)劃便在此架構(gòu)下逐一調(diào)整。

3.2? 建立國土空間規(guī)劃法律體系，完善上下級的法律法規(guī)

在法律規(guī)章制度中，政府部門可加入一些條款，像“加強各地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)功能性規(guī)劃”、“改善個地區(qū)間的差異”;除此以外，政府可建立一個有關(guān)國土空間的規(guī)劃法，并以此作為國家規(guī)劃的指導(dǎo)方針，科學(xué)的促進管理國土空間規(guī)劃。在省級、市級等層級方面，要完善上下對應(yīng)的法律規(guī)劃體系，保證土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)劃體制有法可依，有法必依，強調(diào)其在法律制度中的重要地位。若是出現(xiàn)破壞規(guī)劃、違法用地等惡劣行為，當按照法律制度正確處理。

3.3? 創(chuàng)新行政體制，協(xié)調(diào)國土空間規(guī)劃發(fā)展

根據(jù)國土空間規(guī)劃中的橫向和縱向的層次性，在編制中應(yīng)將發(fā)改委作為直屬的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)攬全局的工作，并制定可行性方針策略，確保規(guī)劃的有序進行。在發(fā)改委的工作引領(lǐng)下，我國政府可再設(shè)置一個部門，其主要的工作職責是負責協(xié)調(diào)和處理其中的矛盾沖突等問題，避免出現(xiàn)一些不合理現(xiàn)象。期間，部門可采取公示、論證會、聽證會等方式來尋求廣大人民的意見，這不僅促進了公眾的參與度，也加強了公眾對我國政府的監(jiān)督。

3.4? 建設(shè)集約高效、功能互補的交通等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間

國土空間規(guī)劃對交通等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的引導(dǎo)和管制重點，并不在于直接提出具體建設(shè)方案，而應(yīng)從空間需求保障、空間節(jié)約和綠色利用等方面提出規(guī)劃管制要求，以免與相關(guān)專項規(guī)劃職能重疊。具體體現(xiàn)在：一是構(gòu)建交通等基礎(chǔ)設(shè)施空間網(wǎng)絡(luò)體系。與相關(guān)部門對接重大交通等基礎(chǔ)設(shè)施中長期建設(shè)布局和空間需求，明確近期設(shè)施建設(shè)網(wǎng)絡(luò)格局和關(guān)鍵走向，確定新增空間需求和空間矛盾關(guān)鍵位置點。二是做好國家重大項目空間預(yù)留。分析重點工程建設(shè)對永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線的影響，擬定空間選址修改和調(diào)整建議，提出空間預(yù)留方案，形成耕地和生態(tài)占補平衡空間落實舉措。三是形成基礎(chǔ)設(shè)施空間節(jié)約集約利用管制標準和安全預(yù)防方案。對盲目建設(shè)和過度建設(shè)的設(shè)施項目，可以提出否定方案。同時，對國家重大項目涉及的地質(zhì)安全影響，應(yīng)提供具體的規(guī)避措施和防范舉措。

4? 結(jié)束語

新時期的國土空間規(guī)劃將是目前多個空間規(guī)劃的整合規(guī)劃，同時還面臨著日益復(fù)雜的國際國內(nèi)局勢以及發(fā)展與保護的矛盾，相比以往的任何空間規(guī)劃，國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性將會更加突出。國土空間規(guī)劃和空間規(guī)劃體系的建立，是在規(guī)劃領(lǐng)域推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，需要與整個國家治理體系的進展相協(xié)調(diào)。

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