董鵬飛

【摘 要】中央與地方關(guān)系的核心內(nèi)容就是財(cái)政方面的資源在兩者間配比，而作為財(cái)政主要來(lái)源的稅收如何分配從根本上影響中央與地方間財(cái)政關(guān)系。而財(cái)政資源在中央與地方的分配關(guān)鍵在于合理的分配稅權(quán)，特別是稅收立法權(quán)。稅收立法權(quán)在縱向的分配，實(shí)質(zhì)就是在中央和地方之間對(duì)國(guó)家權(quán)力及權(quán)利背后的財(cái)政利益的分配。在目前地方稅體系殘缺不全，地方收不抵支的背景下，與其說(shuō)是稅收立法權(quán)的合理分配，不如直接說(shuō)是中央稅收立法權(quán)的適度下放，對(duì)中央與地方財(cái)政關(guān)系的改變，加快財(cái)稅體制改革有著不可替代的加速作用。本文是對(duì)現(xiàn)如今中國(guó)的稅收立法權(quán)的縱向分配的現(xiàn)狀進(jìn)行綜述并且分析。在此文中，筆者認(rèn)為應(yīng)該將稅收立法權(quán)從中央適度的下放到地方，希望筆者的觀點(diǎn)對(duì)稅收立法權(quán)在縱向上的分配的不合理情況有所改變。

【關(guān)鍵詞】中央與地方；稅收立法權(quán)；縱向分配

一、引言

十八屆三中全會(huì)提出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。稅收法定原則多次被提出，即如果沒有相應(yīng)法律作前提，政府是沒有權(quán)利向公民進(jìn)行征稅的，而公民也沒有義務(wù)向政府納稅。這必然就涉及到了稅收立法權(quán)，它的分配會(huì)直接影響中央和地方在財(cái)力方面的分配，進(jìn)而會(huì)影響地方的發(fā)展，地方政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量。94年，為了提高兩個(gè)比重，我國(guó)實(shí)行了分稅制改革，根據(jù)事權(quán)的大小，按照稅目的種類，對(duì)財(cái)權(quán)進(jìn)行劃分，這個(gè)財(cái)權(quán)包括了稅收的收益權(quán)和征管權(quán)，唯獨(dú)稅收的立法權(quán)牢牢握在了中央的手中。在分稅制實(shí)施的20多年以來(lái)，我國(guó)中央收入占財(cái)政總收入的比例確實(shí)一點(diǎn)點(diǎn)的在提高，但是同時(shí)也產(chǎn)生了一個(gè)問題，地方政府收明顯不夠支。于是，今日，我們需要重新將稅收立法權(quán)的縱向分配拿出來(lái)討論。

二、我國(guó)稅收立法權(quán)縱向分配的現(xiàn)狀

眾所周知，我國(guó)作為單一制國(guó)家，地域廣闊，人口眾多，縱觀我國(guó)歷史，無(wú)不是以建立集權(quán)國(guó)家為主，即便到了今天也不例外。為了實(shí)行有效的管理，全國(guó)地區(qū)被劃分為沒有任何主權(quán)特征的行政區(qū)域，這決定了我國(guó)必然是中央集權(quán)的國(guó)家，這也意味著我國(guó)在稅收立法方面也必然是集權(quán)的。

從理論層面看憲法，在第58條中寫道：全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。而在立法法中，第八條中第六點(diǎn)規(guī)定“稅種的設(shè)立，稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律”。再者，根據(jù)2001.4.28修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》中第三條規(guī)定，我國(guó)稅收基本制度包含稅收的開征，停征，免稅，減稅，補(bǔ)稅，退稅等事項(xiàng)，全國(guó)人大或其常委會(huì)授權(quán)的國(guó)務(wù)院是稅收基本制度的立法主體，地方僅有該法律規(guī)定以外的發(fā)票管理權(quán)等較少的輔助立法權(quán)。

從現(xiàn)實(shí)層面上看，目前我們所知道的增值稅，消費(fèi)稅，資源稅，土地增值稅等等都是由國(guó)務(wù)院以暫行條例的方式制定頒布的。相反，對(duì)于地方政府，中央曾把筵席稅和屠宰稅的管理完全放給了地方，由地方?jīng)Q定。后來(lái)又規(guī)定非全國(guó)性質(zhì)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的稅目，稅率，以及其實(shí)施辦法可由地方自行制定。但是在2006年就廢止了屠宰稅暫行條例和農(nóng)業(yè)稅，筵席稅只有個(gè)別地區(qū)才開征。目前地方所擁有的只是些許輔助立法權(quán)，例如制定相關(guān)細(xì)則，調(diào)整稅率，加征或者減免稅額。

三、目前稅收立法權(quán)縱向分配存在的問題

（一）稅收立法權(quán)配比嚴(yán)重失衡

目前，稅收立法權(quán)過(guò)度集中于中央這個(gè)情況是無(wú)可爭(zhēng)議的，而地方僅具有一些稅收立法的輔助權(quán)。從理論角度來(lái)講，稅收立法權(quán)過(guò)度集中于中央很容易導(dǎo)致濫用；從現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看，稅收立法權(quán)的過(guò)度集中也會(huì)增加權(quán)利的行使成本，降低權(quán)利的行使效率。

（二）稅收立法權(quán)縱向分配劃分主體錯(cuò)誤

現(xiàn)階段，我國(guó)稅收立法權(quán)在中央與地方之間的劃分并不是由我國(guó)最高權(quán)利機(jī)關(guān)決議確定，而是由國(guó)務(wù)院行使了這個(gè)權(quán)利，對(duì)稅收立法權(quán)進(jìn)行分配，這是與法治原則相違背的。而且國(guó)務(wù)院出于自身利益的考慮，對(duì)稅收立法權(quán)的分配勢(shì)必會(huì)偏向自身，造成地方缺少稅收立法權(quán)，甚至說(shuō)是根本沒有稅收立法權(quán)。

（三）事權(quán)與財(cái)權(quán)分配的不統(tǒng)一

雖然憲法對(duì)于各級(jí)別政府享受的權(quán)利和應(yīng)付的責(zé)任作出了原則性上的規(guī)定，但是對(duì)于中央與地方的具體事權(quán)缺乏具體的規(guī)定，這將導(dǎo)致各級(jí)政府間權(quán)責(zé)不明晰，時(shí)常發(fā)生中央與地方爭(zhēng)執(zhí)或推諉的情況，這將大大降低辦事效率。而且中央常常會(huì)把繁重的事務(wù)層層往下壓，最終交給地方來(lái)完成。與事權(quán)形成對(duì)比的是，稅權(quán)的分配卻始終不變，財(cái)權(quán)方面更是在層層上移，導(dǎo)致了地方政府承擔(dān)了巨大的財(cái)政壓力，產(chǎn)生大量的赤字，長(zhǎng)此以往，地方必不堪重負(fù)。

四、建議

（一）下放部分稅收立法權(quán)

現(xiàn)階段，中國(guó)處在一個(gè)特殊的歷史時(shí)期，十分的關(guān)鍵。而且，中國(guó)目前仍然屬于發(fā)展中國(guó)家，在許多方面的發(fā)展還存在一些問題，不夠成熟。因此，在現(xiàn)階段賦予地方政府過(guò)多的稅收立法權(quán)是不合適的，但是需要注意，這句話是指過(guò)多的下放稅收立法權(quán)。然而鑒于我國(guó)的稅收立法權(quán)過(guò)于集中于中央，已經(jīng)影響到了地方的發(fā)展。所以，中央應(yīng)當(dāng)適度的下放稅收立法權(quán)，把一些稅源不集中，具有地方特色、不宜在全國(guó)范圍內(nèi)開征的地方稅的制定權(quán)完全交由地方，使地方擁有完整的稅權(quán)。

（二）編制《稅收基本法》

為了解決目前中央與地方財(cái)稅關(guān)系的不合理不規(guī)范的情況，我國(guó)應(yīng)參考學(xué)習(xí)一些比較成功的國(guó)家的做法，通過(guò)立法的形式對(duì)稅收立法權(quán)的分配等問題作出一個(gè)科學(xué)的，強(qiáng)制性的規(guī)定。財(cái)稅法學(xué)界多年的研究成果表明，應(yīng)當(dāng)制定一部稅收基本法，以此作為整個(gè)稅收法律體系的母法。該法律將涵蓋所有與稅收有關(guān)的情況。通過(guò)該部法律，我們就可以有效的解決當(dāng)前的稅收立法權(quán)不合理的現(xiàn)狀。

（三）加強(qiáng)事權(quán)財(cái)權(quán)的匹配度安排

首先，應(yīng)合理的規(guī)劃中央與地方的事權(quán)分配，然后以事權(quán)的劃分為基礎(chǔ)，合理配置財(cái)權(quán)，稅權(quán)，干多少事就擁有多大的財(cái)力。并建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)事權(quán)和財(cái)權(quán)可能存在的偏差做一些適度的調(diào)整。將事權(quán)部分上移，而財(cái)力、稅權(quán)適當(dāng)?shù)南路沤o地方，從根本上解決地方財(cái)政資金不足的問題，這將大大緩解目前地方的收不抵支的問題。

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