何勇　肖之云

中圖分類號(hào)：D926.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.278

一、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的實(shí)踐困境

現(xiàn)階段，我國(guó)關(guān)于行政公益訴訟的法律規(guī)定還過(guò)于籠統(tǒng)。檢察機(jī)關(guān)以何種角色介入行政公益訴訟，公益訴訟案件中的訴權(quán)、訴訟程序、權(quán)利義務(wù)、證明責(zé)任分配等在法律上都沒(méi)有明確的規(guī)定。行政公益訴訟不僅面臨著程序上的障礙，而且還有諸多實(shí)體上的困境。

（一）公益訴訟受案范圍窄、檢察機(jī)關(guān)獲取的案源少

1.受案范圍窄。目前，公益訴訟主要受理生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域的案件。然而，考慮到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和訴訟機(jī)制的運(yùn)作，受理案件的范圍過(guò)于狹窄。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活狀態(tài)下，在受理公益訴訟時(shí)應(yīng)該考慮的案件的范圍是國(guó)家和社會(huì)公共利益是否受到侵犯，大多數(shù)公民的合法權(quán)益是否受到影響。受理案件的目的應(yīng)該是為了保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。然而，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，國(guó)家和社會(huì)公共利益并不局限于所列的三類，而至少應(yīng)包括保護(hù)弱勢(shì)群體和食品安全等領(lǐng)域。一方面，弱勢(shì)群體的合法權(quán)利和利益更易被侵害，而且當(dāng)弱勢(shì)群體的受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)利和其他基本權(quán)利受到侵害時(shí)，弱勢(shì)群體缺乏拯救自己的措施，需要更為強(qiáng)有力的公共權(quán)力救濟(jì)和保護(hù)。當(dāng)此類公共利益受到侵害時(shí)，需要檢察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)行政主管機(jī)關(guān)提起公益訴訟。 另一方面，食品安全與每個(gè)人息息相關(guān)，食品安全關(guān)系到國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，關(guān)系到公民的生命權(quán)和健康權(quán)。 行政機(jī)關(guān)對(duì)食品相關(guān)企業(yè)負(fù)有管理、監(jiān)督的責(zé)任，以保障食品質(zhì)量安全。但是我們看到“三鹿奶粉”“地溝油”“毒膠囊”等事件的頻發(fā)，表明行政機(jī)關(guān)對(duì)食品安全的監(jiān)管不到位，無(wú)法靠有限的力量擔(dān)負(fù)起涉及食品安全各個(gè)方面的重任。當(dāng)行政機(jī)關(guān)怠于履行其職責(zé)時(shí)，理應(yīng)成為公益訴訟的被告。

2.案源少。首先，案件線索是案件辦理的基礎(chǔ)。如果沒(méi)有案件線索，就不可能有后面的訴前程序和訴訟程序。首先，各檢察部門渠道分工不暢，不與外部溝通協(xié)調(diào)，法院與行政執(zhí)法部門尚未建立環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，行政執(zhí)法與刑事司法難以有效銜接起來(lái)，而檢察機(jī)關(guān)因?yàn)槁毮艿恼{(diào)整對(duì)其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督不再像之前那樣強(qiáng)，難以做到強(qiáng)有力的監(jiān)督。其次，檢察機(jī)關(guān)工作的神秘性，使普通百姓感到遙不可及，這不可避免地導(dǎo)致普通百姓不敢或不知道如何尋求檢察機(jī)關(guān)的幫助。社會(huì)各界對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的認(rèn)識(shí)和支持不多，當(dāng)事人主動(dòng)申請(qǐng)的比例較低。最后，由于基層地區(qū)缺乏符合公益訴訟要求的具有重大影響力的公益訴訟案件線索，案件影響力小、標(biāo)的額較小的案件很難獲得批準(zhǔn)起訴，導(dǎo)致基層地區(qū)可以啟動(dòng)訴訟程序的案件較少。

（二）原告資格受限

檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中被定位為“公益訴訟當(dāng)事人”，有別于一般訴訟當(dāng)事人。然而，“公益訴訟當(dāng)事人”相關(guān)法律的具體內(nèi)涵并不明確。因此這種起訴資格問(wèn)題制約著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的發(fā)展。學(xué)界對(duì)此的理解也存在分歧。 產(chǎn)生分歧的原因是沒(méi)有深刻理解檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)。 只有厘清其檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)和享有維護(hù)公共利益的訴權(quán)這兩者的關(guān)系，才能準(zhǔn)確理解檢察機(jī)關(guān)作為維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的“公益訴訟人”角色與其“國(guó)家法律監(jiān)督者”的地位并不存在矛盾，二者是相輔相成的。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的原則性定位雖然已經(jīng)明確，但具體制度設(shè)計(jì)和部分規(guī)定仍顯粗糙，體例、結(jié)構(gòu)、權(quán)力分工等問(wèn)題仍需要解決。只有在法律上不斷完善檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公益訴訟的具體制度和法律程序，才能從根本上解決社會(huì)各界質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體角色。

（三）程序難題

1.鑒定資質(zhì)缺失。由于環(huán)境污染的專業(yè)性和技術(shù)性，檢察機(jī)關(guān)需要一定的專業(yè)技能來(lái)支持事實(shí)的認(rèn)定和證據(jù)的收集，特別是環(huán)境污染損害后果的證明是司法缺乏專業(yè)專門知識(shí)的瓶頸問(wèn)題。在環(huán)境公益訴訟中，污染物的性質(zhì)、污染范圍、損害程度和污染造成的具體經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額，都需要由具有評(píng)估能力和司法鑒定資格的第三方鑒定機(jī)構(gòu)出具的司法鑒定文件來(lái)證明。目前，基層地區(qū)缺乏專業(yè)化、具有公信力的司法鑒定機(jī)構(gòu)，沒(méi)有規(guī)范的評(píng)估體系。在我國(guó)，很少有機(jī)構(gòu)既有評(píng)估能力又有司法鑒定資質(zhì)來(lái)從事生態(tài)環(huán)境損害評(píng)價(jià)鑒定這樣一項(xiàng)多學(xué)科、綜合性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作。因此突破環(huán)境損害司法鑒定難題，是環(huán)境公益訴訟走上正軌的必經(jīng)之路。

2.證據(jù)收集困難。在行政公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)基于訴訟監(jiān)督權(quán)所擁有的調(diào)查取證權(quán)、調(diào)卷權(quán)、詢問(wèn)權(quán)等權(quán)力能否使用，所收集證據(jù)的證據(jù)效力程度如何，尚無(wú)明確的法律依據(jù)。在證據(jù)收集方面，還有人力、物力的匱乏問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)的民行檢察部門現(xiàn)有設(shè)置不利于法律監(jiān)督和探索公益訴訟制度建設(shè)。公益訴訟涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)性強(qiáng)，在辦理此類案件的時(shí)候需要一定的知識(shí)儲(chǔ)備、訴訟能力和法律專業(yè)能力等人力、物力保障?；鶎訖z察機(jī)關(guān)民行部門人員配備不足，欠缺提起公益訴訟的專業(yè)知識(shí)與能力，一旦需要開(kāi)展專業(yè)調(diào)查取證勢(shì)必凸顯此劣勢(shì)。

3.公益訴訟舉證責(zé)任分配不明確。有人認(rèn)為行政公益訴訟是一種特殊的訴訟形式，應(yīng)該由作為檢察機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)全部舉證責(zé)任，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是公共利益的代表，是公益訴訟參與人。這種觀點(diǎn)是不可取的。產(chǎn)生這種觀點(diǎn)的原因是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)擁有行政權(quán)力，能夠順利地進(jìn)行收集證據(jù)，全部舉證責(zé)任理應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)。但是實(shí)際情況是檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)在在職能進(jìn)一步壓縮之后，在行政公益訴訟的證據(jù)收集方面也存在諸多困難。因此舉證責(zé)任的分配應(yīng)該考慮公平原則等多種因素進(jìn)行合理分配。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟規(guī)則完善的建議

（一）明確提起公益訴訟的案件來(lái)源、數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)擴(kuò)大受案范圍

1.案件來(lái)源。建議通過(guò)法律明確以下幾個(gè)方式獲得行政公益訴訟的案件來(lái)源：一是賦予檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)為國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)可以有權(quán)自行立案的權(quán)利;二是明確規(guī)定法院審理案件時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)有國(guó)家利益或者公共利益損害的，應(yīng)當(dāng)通知檢察機(jī)關(guān)立案調(diào)查;三是其他機(jī)關(guān)和個(gè)人發(fā)現(xiàn)有關(guān)線索后，有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)。同時(shí)，建議明確提起行政公益訴訟的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、破壞程度等方面的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)未達(dá)到提起公益訴訟數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的案件，及時(shí)通過(guò)其他監(jiān)督手段督促整改，提高工作效率。

2.案件范圍。案件范圍也很重要，這是明確行政公益訴訟的案件情形。結(jié)合當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和社會(huì)生產(chǎn)生活實(shí)際，建議擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟的受案范圍，建議案件范圍包括：環(huán)境污染、水污染、破壞環(huán)境、損害文物古跡、破壞社會(huì)公共設(shè)施、破壞英烈紀(jì)念設(shè)施、破壞野生動(dòng)植物資源等無(wú)直接被害人或者受害人的案件;損害國(guó)有資產(chǎn)案件而無(wú)相關(guān)職能部門履職保護(hù)的;壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件和其他違法損害公共利益、沒(méi)有明顯直接受害人的案件。

（二）加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟的宣傳教育以增加案源

1.暢通申訴渠道。 檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)實(shí)踐“司法為民”的理念，積極理解人民的司法訴求。應(yīng)當(dāng)暢通當(dāng)事人提出訴訟請(qǐng)求的渠道，并根據(jù)當(dāng)事人提出的訴訟請(qǐng)求進(jìn)一步了解具體案件，及時(shí)掌握糾紛的進(jìn)展情況，避免不必要的沖突。這也是改善社會(huì)治理的一個(gè)相對(duì)有效的途徑。因此，檢察機(jī)關(guān)構(gòu)建當(dāng)事人的司法上訴表達(dá)機(jī)制，暢通人民申訴的渠道。

2.多方宣傳。對(duì)于群眾，我們也應(yīng)該通過(guò)新聞媒體或微信微博等平臺(tái)加強(qiáng)公益訴訟知識(shí)的宣傳，提高群眾對(duì)公益的關(guān)注，也喚醒群眾的公益保護(hù)意識(shí)。同時(shí)，也要發(fā)揮庭審程序過(guò)程中的宣傳效果，邀請(qǐng)新聞媒體進(jìn)行實(shí)時(shí)報(bào)道，可以適當(dāng)邀請(qǐng)有一定社會(huì)知名度和社會(huì)聲望的人大代表、政協(xié)委員、法律專家、學(xué)者等人民代表參加案件的審查、審判。同時(shí)要適時(shí)向社會(huì)公開(kāi)案件辦理情況，提前告知公眾案件庭審的時(shí)間地點(diǎn)，吸引廣大社會(huì)群眾參見(jiàn)案件庭審旁聽(tīng)，以提高他們對(duì)公益訴訟的認(rèn)識(shí)。

（三）完善公益訴訟法律體系

1.通過(guò)立法明確檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主體資格。 法律的淵源可以也應(yīng)當(dāng)保持足夠的開(kāi)放性，但規(guī)則的明確性、一致性、穩(wěn)定性這些法律的基本品性必須堅(jiān)守。 可以在符合合憲性的基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)的立法的完善已達(dá)到明確檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主體資格的目的。有以下三種途徑可以實(shí)現(xiàn)：一是通過(guò)立法程序制定《公益訴訟法》，明確包括民事公益訴訟和行政公益訴訟的整個(gè)公益訴訟的受案范圍、訴權(quán)主體、訴前程序、起訴程序、證據(jù)體系等;二是通過(guò)立法程序制定出臺(tái)《人民檢察院監(jiān)督法》，賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的原告資格，切實(shí)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的法律職責(zé);三是通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的立法解釋，明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”是指檢察機(jī)關(guān)。

2.制度設(shè)計(jì)提供解困思路。不應(yīng)將檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人的作用與法律監(jiān)督者的作用分開(kāi)，而忽視了檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行公益訴訟和法律監(jiān)督時(shí)的履職統(tǒng)一性。憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職責(zé)要求的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行政公益訴訟人的作用，而充當(dāng)公益訴訟人正是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的具體表現(xiàn)。因此，應(yīng)該明確檢察機(jī)關(guān)在公益訴在進(jìn)行行政公益訴訟時(shí)，甚至是進(jìn)行民事公益訴訟時(shí)可以繼續(xù)履行法律監(jiān)督職責(zé)，對(duì)相應(yīng)的訴訟行為進(jìn)行法律監(jiān)督。

3.明確檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的后置性。在提起行政公益訴訟之前，要注意發(fā)揮適格主體的積極性，依法督促或建議其履職盡責(zé)或提起訴訟，只有在有關(guān)機(jī)關(guān)或組織沒(méi)有履職盡責(zé)或提起訴訟，受侵害的國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于持續(xù)受侵害的狀況下，檢察機(jī)關(guān)才可以提起行政公益訴訟。