王華春，崔 偉，平 易

(北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100875)

2015 年 11 月我國首次提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，2016 年 1 月中央將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革定調(diào)為以解放和發(fā)展生產(chǎn)力為目的，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正資源配置扭曲，擴大有效供給，增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率。并要求把去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板(簡稱“三去一降一補”)作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點任務(wù)。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，稅收政策是國家治理的重要工具，2017～2019 年中央多次提出要實施更加積極有效的財政政策，加大減稅降費力度，助力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。因此，如何通過實施有效的減稅政策和建立減稅降費的長效保障機制來實現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)，成為中國政府面臨的一項緊迫性課題。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出的背景

(一)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的現(xiàn)實需要

1978 年改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了高速增長，2010 年中國經(jīng)濟(jì)總量超越日本，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。1978～2008 年這 30 年間，中國 GDP 的平均增速為 9.8%，被稱為“世界經(jīng)濟(jì)增長的奇跡”。但 2008 年受美國次貸危機和國際金融危機的影響，中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了一個快速下滑的階段，2009 年中央政府出臺了 4 萬億元的刺激計劃，當(dāng)年經(jīng)濟(jì)明顯回升，在形成了一個短暫的 V 形反轉(zhuǎn)后，2010 年開始持續(xù)下行。2012 年中央政府首次放棄了 GDP 增速“保八”的目標(biāo)，將經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)下調(diào)至 7.5%。2013 年的 GDP 增長率為 7.7%，2014 年為 7.4%，2015 為 6.9%，2016 為 6.7%，2017 年為 6.9%，2018 年同比增長率為 6.6%[注]中國人民共和國財政部，http://www.mof.gov.cn/index.htm.，為近二十年來歷史最低點，經(jīng)濟(jì)增速的持續(xù)下行表明中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入了新常態(tài)。對于這一現(xiàn)象，主流觀點認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)增速回落不僅是周期性因素的作用，更多的是支撐中國經(jīng)濟(jì)增長的因素發(fā)生了結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變(劉偉、蔡志洲，2016)。[1]主要表現(xiàn)為資源環(huán)境的約束日益強化，“人口紅利”逐漸衰退、“中等收入陷阱”風(fēng)險累積、勞動力成本大幅上升、國際經(jīng)濟(jì)格局深刻調(diào)整等方面，而人口、勞動力、土地、資源環(huán)境等都屬于供給側(cè)要素，因此，當(dāng)前階段要解決中國經(jīng)濟(jì)的問題必須從供給側(cè)發(fā)力，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必然要成為中國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的主線。

(二)需求側(cè)邊際效應(yīng)遞減的客觀需要

自 1992 年中共十四大明確提出中國要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)后，中國政府長期運用“投資、消費、出口”需求側(cè)的“三駕馬車”刺激經(jīng)濟(jì)增長，其理論基礎(chǔ)是凱恩斯的需求管理理論。在凱恩斯的經(jīng)典理論框架下，一個國家的經(jīng)濟(jì)衰退是由于有效需求不足引起的，為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府應(yīng)該采用擴張性的經(jīng)濟(jì)政策，即加強政府對經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，擴大政府開支，實行財政赤字以刺激社會總需求，維持經(jīng)濟(jì)繁榮(凱恩斯，2011)。[2]就中國而言，長期過度依賴需求管理政策，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長取得一定成效的同時，也帶來了需求政策邊際效應(yīng)遞減的后果，不僅投資、消費和凈出口對經(jīng)濟(jì)增長的邊際貢獻(xiàn)越來越小，而且也造成了房地產(chǎn)庫存高企、地方政府債務(wù)率過高、企業(yè)成本攀升等副作用和后遺癥，導(dǎo)致了中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)供需結(jié)構(gòu)失衡的隱患，“供需錯位”已成為制約中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的最大瓶頸。一方面，以鋼鐵為代表的傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，資源配置效率低下，同時大量關(guān)鍵裝備、核心技術(shù)還依賴進(jìn)口；另一方面，滿足普通消費“硬產(chǎn)品”供給過剩，教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等“軟服務(wù)”供給不足；中低端產(chǎn)品供給過剩，高端產(chǎn)品供給不足，出現(xiàn)了大量到境外消費的消費群體。這表明我國已具備一定的消費能力，但是也表明我國的產(chǎn)品與服務(wù)供給能力缺乏國際競爭力，支撐國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運行的供給支撐能力亟需加強。因此，中國宏觀經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)適時調(diào)整，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為當(dāng)前中國政府順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢的必然選擇(賈康等，2013)。[3]

二、減稅與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的邏輯契合

(一)減稅是供給學(xué)派的核心思想

盡管不能把中國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革簡單等同于西方的供給學(xué)派理論的實踐(賈康等，2014)[4]，但是中國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與供給學(xué)派都主張從供給側(cè)入手進(jìn)行改革，解決問題的手段也有一定的相似之處。20 世紀(jì) 70 年代，伴隨著石油危機的爆發(fā)，美國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了空前的繁榮后，出現(xiàn)了滯脹和政府的財政危機，此時凱恩斯的需求刺激政策不再是“靈丹妙藥”，而處于“失靈”境地，供給學(xué)派就是在這樣的背景下產(chǎn)生的。供給學(xué)派反對凱恩斯的有效需求理論，其復(fù)活了“薩伊定律”，認(rèn)為“供給能夠自動創(chuàng)造需求，貨幣只是交換的手段”(蔡紅英，2016)。[5]供給學(xué)派在面對當(dāng)時美國高通脹、高稅率和低增長、低效率的“美國病”時，主張從供給端發(fā)力，實施減稅政策。他們認(rèn)為對于勞動者而言，減稅可以提高勞動者的稅后收入，從而激發(fā)其工作熱情進(jìn)而提高勞動生產(chǎn)率；對于企業(yè)而言，減稅可以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，鼓勵企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新與風(fēng)險投資，從而增強企業(yè)的核心競爭力；與擴大政府支出相比，減稅對于增加要素投入、刺激儲蓄和提高勞動熱情具有更顯著的成效。其代表人物拉弗還繪制了“拉弗曲線”，以從理論上說明減稅的合理性和可行性。拉弗曲線描繪了政府的稅收收入與稅率之間的關(guān)系，當(dāng)稅率在一定的限度內(nèi)，提高稅率能夠增加政府稅收收入，但超過這一限度時，提高稅率反而導(dǎo)致政府稅收收入減少。因為較高的稅率將抑制企業(yè)投資的積極性，從而使稅基減小，稅收收入下降；反之，減稅可以通過擴大稅基來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(肖林，2016)。[6]

(二)中國宏觀稅負(fù)水平總體偏高

宏觀稅負(fù)是指一個國家的總體稅負(fù)水平。根據(jù)研究目的的不同，宏觀稅負(fù)也可以有不同的測量標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)包含項目的多少，一般分為小口徑、中口徑和大口徑宏觀稅負(fù)。其中，小口徑宏觀稅負(fù)是指稅收收入占同期 GDP 的比重，中口徑宏觀稅負(fù)是指財政收入占同期 GDP 的比重，大口徑宏觀稅負(fù)指政府收入占同期 GDP 的比重。表 1 反映了 1997～2014 年中國不同口徑的稅負(fù)水平。為了真實反映微觀經(jīng)濟(jì)主體對政府收入的實際貢獻(xiàn)水平，本文采用大口徑宏觀稅負(fù)水平測度。由表 1 可以看出，按照大口徑的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，1997～2014 年大口徑宏觀稅負(fù)增長最快，同期提高22.1個百分點，增長 150.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過理論上一個國家 18%～24%的最優(yōu)宏觀稅負(fù)水平。

表1 1997～2014 年中國三種不同口徑計算的宏觀稅負(fù)

數(shù)據(jù)來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫(http：//db.cei.gov.vn)和《中國統(tǒng)計年鑒》。

宏觀稅負(fù)最終由企業(yè)和消費者個人來承擔(dān)，而企業(yè)是最主要的稅負(fù)承擔(dān)者，在全部稅收收入中，各類企業(yè)繳納的稅收收入占比達(dá)到 90%以上，而來自于自然人的稅收占比不足 10%(高培勇，2015)。[7]在微觀層面，一般采用企業(yè)負(fù)擔(dān)的稅費占企業(yè)利潤的比重即“稅費負(fù)擔(dān)率”來反映企業(yè)的稅費負(fù)擔(dān)水平。根據(jù) 2005～2014 年中國上市公司的數(shù)據(jù)進(jìn)行測算，所有上市公司的平均綜合稅費負(fù)擔(dān)率為 84.4% ，遠(yuǎn)高于同期全世界 171 個樣本國家的企業(yè)綜合負(fù)擔(dān)率 44.5%。[注]參見中國民營上市公司數(shù)據(jù)庫。中國企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)如此之重與中國以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。在以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)下，政府對企業(yè)的稅收主要來自流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，企業(yè)需根據(jù)其營業(yè)收入而非利潤進(jìn)行繳稅，只要有經(jīng)營活動存在，即使企業(yè)虧損，也要繳納間接稅。在全球競爭如此激烈的時代，過高的稅負(fù)水平加重了企業(yè)特別是微小企業(yè)的生存發(fā)展成本，造成了“供給抑制”，制約了企業(yè)創(chuàng)新性和主動性的發(fā)揮，也不利于解決就業(yè)問題。尤其在目前經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的情況下，對企業(yè)減輕稅費負(fù)擔(dān)有利于其進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，增強國際競爭力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(三)減稅助力“三去一降一補”

1.減稅助力去產(chǎn)能。目前中國以重工業(yè)為主的產(chǎn)能過剩問題已成為制約經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵因素。據(jù)統(tǒng)計，目前鋼鐵、電解鋁、水泥、建材、造船等行業(yè)的產(chǎn)能利用率已下降 70%左右，個別行業(yè)不到 60%(李佐軍，2016)[8]；而且越是國有資本大量存在的行業(yè)，產(chǎn)能過剩的問題越嚴(yán)重。雖然這是財稅體制改革不到位、技術(shù)創(chuàng)新水平低等多種因素共同作用的結(jié)果，但其中以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)是影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的重要因素。在過度依賴間接稅的稅制結(jié)構(gòu)下，因為這些企業(yè)能夠為地方政府帶來大量財政收入，地方政府通常會對其采取保護(hù)主義政策，以不合理的財政補貼等來保證其“生存”，很難做到市場出清。因此，通過提高直接稅的比重，降低間接稅的比重的稅制改革，既可以減輕企業(yè)稅負(fù)，也削弱了地方政府通過征收間接稅獲取財政收入的能力，對于加速淘汰落后產(chǎn)能和“僵尸企業(yè)”、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)工業(yè)型企業(yè)向資源節(jié)約型和環(huán)境友好型轉(zhuǎn)變具有重要意義。

2.減稅助力去庫存。近年來，中國房屋的建造速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其銷售速度。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，截至 2015 年年末，全國住宅商品房待售面積(已竣工)達(dá) 4.5 億平方米，房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了庫存高企現(xiàn)象，這在三、四線城市尤為突出。而房價上漲過快進(jìn)一步抑制了有效需求，加速了房地產(chǎn)業(yè)的庫存累積?，F(xiàn)階段的稅費政策是導(dǎo)致房價居高不下的重要因素。與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種除了增值稅、所得稅等一般性稅種外，還包括契稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等。此外，政府性基金收入中的土地出讓金收入也來源于房地產(chǎn)業(yè)。財政部 2014年 1 月發(fā)布的《2013 年財政收支情況》的數(shù)據(jù)顯示，2013 年來自房地產(chǎn)行業(yè)的稅、費合計占全國公共財政收入和政府性基金收入比重高達(dá) 36.5%。[注]中國人民共和國財政部，http://www.mof.gov.cn/index.htm.而房地產(chǎn)業(yè)所有的稅費負(fù)擔(dān)最終都會反映在商品房的價格中。因此，從長遠(yuǎn)來看，建立去庫存的長效機制、減輕房地產(chǎn)行業(yè)的稅費負(fù)擔(dān)是必要的。

3.減稅助力去杠桿。截至2015年底，中國金融機構(gòu)和第三方理財貸款規(guī)模已高達(dá) 81.18 萬億元，比 2005 年翻了兩番多，而中國政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)的快速飆升是造成金融貸款規(guī)模急劇膨脹的主要原因。杠桿率過高帶來了許多嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)后果：一方面，許多產(chǎn)能已經(jīng)過剩的企業(yè)可以依賴舉債“僵而不死”，而其他急需資金支持的創(chuàng)新型小微企業(yè)、初創(chuàng)公司可能會陷入“融資難”的困境，導(dǎo)致資源配置效率低下。另一方面，在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，負(fù)債率過高必然會導(dǎo)致企業(yè)違約的概率增加，勢必加大金融業(yè)的系統(tǒng)風(fēng)險。而要解決債務(wù)率過高的問題，政府通過實行減稅降費、簡政放權(quán)、為企業(yè)營造公平的營商環(huán)境，從而降低企業(yè)經(jīng)營成本，可以達(dá)到減少舉債的目的。要解決地方政府債務(wù)率過高問題，可以從財稅體制入手，完善地方稅體系，培育地方政府的主體性稅收來源，從而達(dá)到弱化地方政府通過“影子銀行”等途徑進(jìn)行舉債的意愿。

4.減稅助力降成本。如前所述，制約中國企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的一個關(guān)鍵因素就是企業(yè)成本過高，其中稅收負(fù)擔(dān)過重已成為影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素，另外還存在很多制度性交易的隱形成本、物流成本、用工成本、融資成本等，可以說，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心是降成本(高培勇，2017)。[9]一方面，可以對戰(zhàn)略新興企業(yè)、綠色環(huán)保企業(yè)、國家重點支持的高新技術(shù)企業(yè)、小微企業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)進(jìn)一步加大稅收優(yōu)惠力度，提高繳稅免征額等手段實現(xiàn)降成本的目標(biāo)。另一方面，可以對不合理的政府性收費基金進(jìn)行清理，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。

5.減稅助力補短板。如前所述，中國供需結(jié)構(gòu)失衡一方面體現(xiàn)在中低端產(chǎn)品供給過剩，而高端產(chǎn)品和教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化市場等公共服務(wù)供給不足，這些都是目前中國亟需彌補的“短板”。其中高端產(chǎn)品供給不足的主要原因是企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力有待提高，而對綠色制造、智能制造和創(chuàng)新性企業(yè)降低稅負(fù)和加大稅收優(yōu)惠力度，可以提高企業(yè)競爭力，滿足消費者對高端產(chǎn)品的需求。公共服務(wù)領(lǐng)域的供給不足與中國的財稅體制和地方官員以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的績效考核機制密切相關(guān)，而完善中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度和地方稅體系，引入社會資本進(jìn)入公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，能夠解決公共服務(wù)供給不足的問題。

三、深化減稅政策與推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的體制機制障礙

近年來，我國政府出臺了一系列“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”的減稅政策措施。2013 年上海實行營業(yè)稅改增值稅試點，之后陸續(xù)擴大試點城市和行業(yè)范圍。根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，截至 2015 年底，“營改增”已累計實現(xiàn)減稅 6412 億元；2016 年全面推行“營改增”；2017 年 10 月 30 日國務(wù)院正式廢止了營業(yè)稅，并將增值稅稅率由四檔簡并成三檔，取消 13%這一檔稅率；2018 年將個人所得稅起征點提升至 5000 元。據(jù)國家稅務(wù)總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016 年全年減稅 5000 億元，2017年共減稅 9186 億元，2018 年共減稅 1.3 萬億元[注]中國人民共和國財政部，http://www.mof.gov.cn/index.htm.，這些舉措極大地減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，減稅工作取得了顯著成效。但是減稅政策作為一項系統(tǒng)性工程，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，其進(jìn)程的推進(jìn)還受到許多其他體制機制因素的制約。

(一)現(xiàn)行分稅制下地方政府事權(quán)與支出責(zé)任不匹配

1994 年實行的分稅制體制改革初步理順了中央與地方的財政關(guān)系，增強了中央政府的宏觀調(diào)控能力(楊志勇，2015)[10]，奠定了此后中央與地方的關(guān)系格局。但隨著中國政治經(jīng)濟(jì)社會的現(xiàn)實變化，這一制度的弊端也逐漸顯現(xiàn)，成為當(dāng)前進(jìn)一步推進(jìn)減稅政策的重要障礙。一方面，分稅制改革后，中國政府間關(guān)系出現(xiàn)財權(quán)逐漸上移、支出責(zé)任層層下放的關(guān)系格局，地方政府財力銳減，尤其是 2016 年全面推行“營改增”改革以來，地方財政可以獨立組織管理的收入規(guī)模及比例急劇下降，地方財政支出越來越依賴于中央財政的轉(zhuǎn)移支付。而現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中，專項轉(zhuǎn)移支付與稅收返還比重過高，不利于地方政府財力缺口的彌補。為了緩解財政壓力，地方政府只能不斷強化稅收的收入籌措功能來提高自身的財政汲取能力，這極大推動了我國宏觀稅負(fù)的持續(xù)上漲。另一方面，在分稅制財政體制下，稅制結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為直接稅比重偏低、間接稅比重偏高，而間接稅本身具有累退性的特點，收入越低的企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)越重，這顯然不利于社會公平(李心源，2011)。[11]

(二)政府“放管服”改革還有待深化

自中央提出政府要簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)(簡稱“放管服”)以來，政府的“放管服”工作取得了一定成效。2013～2017 年間，國務(wù)院分 9 批審議通過取消和下放的國務(wù)院部門行政審批事項共 618 項，下放 127 項，同時出臺了“一照一碼”、“三證合一”等政策簡化了辦事手續(xù) ，降低了辦事成本，切實提高了企業(yè)的獲得感。但是，由于我國長期實行的“大政府、小社會”的管理格局很難一時間扭轉(zhuǎn)，政府與市場、政府與社會的邊界還需進(jìn)一步厘清，導(dǎo)致企業(yè)在經(jīng)營過程中，還存在著一定的制度性交易成本。制度性交易成本是企業(yè)因遵循各種規(guī)章、政策、制度而需要付出的成本，涉及工商、環(huán)境、衛(wèi)生、質(zhì)檢、稅務(wù)、安全、能源、消防等多個部門，部門主體多、涉及范圍廣，而且屬于企業(yè)自身無法降低的成本，只有縱深推進(jìn)政府簡政放權(quán)，進(jìn)一步放松管制，切實改革行政審批制度，才能為企業(yè)減負(fù)。同時，相關(guān)職能部門還存在大量的關(guān)聯(lián)性中介服務(wù)機構(gòu)，在推進(jìn)簡政放權(quán)、減稅降費的過程中，一些收費項目可能由相關(guān)職能部門轉(zhuǎn)向關(guān)聯(lián)性中介服務(wù)機構(gòu)，進(jìn)而變相增加企業(yè)交易成本，削弱減稅政策的效果。

(三)稅收法治化進(jìn)程還有待推進(jìn)

稅收與國計民生密切相關(guān)，依法治稅是全面推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“落實稅收法定原則”，為中國稅制改革指明了方向。稅收法定原則包括三個重要組成部分，即稅種法定、稅收要素法定、程序法定。就當(dāng)前我國的稅收治理情況來看，目前中國共有 18 個稅種，截至 2018 年 3 月，通過全國人大立法的稅種只有6個，即個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅、環(huán)境保護(hù)稅、煙葉稅、船舶噸稅，全套稅種的法律體系還沒有建立起來。在稅收要素法定方面，稅務(wù)機關(guān)和納稅人通常存在“信息不對稱”問題，使本該享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)難以“入圍”，部分減稅政策未真正落到實處。在程序法定方面，強調(diào)稅收任務(wù)的行政體制下，稅務(wù)部門通常以完成相應(yīng)的績效考核目標(biāo)為重點，稅收政策執(zhí)行過程中“層層加碼”問題突出，這必然會導(dǎo)致其加大稅收征繳力度，人為削弱了減稅政策的效果。

四、以減稅推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的路徑選擇

(一)完善分稅制體制，構(gòu)建事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的央地關(guān)系

第一，合理調(diào)整中央與地方的事權(quán)，按照事權(quán)的決策權(quán)和支出責(zé)任相對應(yīng)的原則，形成各類公共服務(wù)合理的支出分擔(dān)機制。將基本公共服務(wù)的決策、監(jiān)督和支出責(zé)任重心上移到省級和中央政府，發(fā)揮中央和省級政府作為決策者的最后支出責(zé)任者的作用；執(zhí)行和管理責(zé)任應(yīng)以省及省以下政府為重心，發(fā)揮地方政府在公共服務(wù)中的信息優(yōu)勢。

第二，全面優(yōu)化調(diào)整各級政府事權(quán)與支出責(zé)任，依據(jù)事權(quán)劃分情況，盡可能對各級政府的支出責(zé)任加以細(xì)化和明確劃分，努力減少政府責(zé)任的交差和重疊。

第三，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，降低專項轉(zhuǎn)移支付的比重，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，增強地方政府統(tǒng)籌安排資金的能力。

(二)構(gòu)建間接稅和直接稅雙主體的稅收體系，并逐漸過渡到以直接稅為主體

黨的十八屆三中全會提出“要在穩(wěn)定稅負(fù)的前提下逐步增加直接稅比重”。發(fā)達(dá)國家通常是以直接稅為主體的稅收體系，這種稅收體系相對以間接稅為主體的稅收體系納稅者負(fù)擔(dān)會更加公平。因此，建立以直接稅為主體的稅收體系，應(yīng)該成為中國稅收體系改革的最終目標(biāo)。但是以直接稅為主體的稅收體系存在的最大問題是，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較差時，稅收收入會急劇減少，對處于發(fā)展階段的國家而言，這種稅收體系將加劇財政收入波動的風(fēng)險，會對保持公共財政收支的穩(wěn)定帶來威脅。按照中國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，中國不能直接向直接稅體系轉(zhuǎn)變，而必須堅定不移地以建立起直接稅為主體的稅收體系為目標(biāo)，但這一目標(biāo)應(yīng)作為長期目標(biāo)，近期目標(biāo)還是要建立起直接稅和間接稅并重的稅收體系，再采取循序漸進(jìn)的方式，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，不斷提高直接稅的比重，建立和完善以居民財產(chǎn)、行為為課稅對象的直接稅稅制，最終建立直接稅為主體的稅收體系。

(三)改革以GDP 增長為核心的考核機制，以 PPP 模式創(chuàng)新供給制度

自 20 世紀(jì) 80 年代以來，地方政府逐步形成了以 GDP 增長為核心的政績考核機制，且這一機制促使地方政府圍繞 GDP 增長展開激烈競爭(張軍，2005)。[12]其中，政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施投資見效快、增長效應(yīng)明顯，成為地方政府“為 GDP 增長而競爭”的重要手段(傅勇、張晏，2007)[13]，而大規(guī)模的地方政府投資會加劇財政收入和支出的矛盾，同時也會擠占相關(guān)企業(yè)資源，增加企業(yè)要素成本，最終弱化減稅降費給企業(yè)帶來的制度紅利。因此，必須改變地方領(lǐng)導(dǎo)干部以 GDP 增長為核心的績效考核機制。一方面，在領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系中建立綜合考核指標(biāo)體系，并強化對環(huán)境質(zhì)量提升、公共服務(wù)改善、公共產(chǎn)品供給、民生改善、營商環(huán)境優(yōu)化等指標(biāo)的考核。另一方面，在中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，要以減稅降費為契機，以 PPP 創(chuàng)新拉動社會資本、民間資本投資。PPP模式作為公共服務(wù)供給制度的有效升級，能夠確保在減稅降負(fù)以及適當(dāng)控制財政赤字的同時，為公民提供多元化的社會需求。

(四)加快政府職能轉(zhuǎn)變，降低制度性交易成本

制度性交易成本的持續(xù)居高不下嚴(yán)重降低了減稅降負(fù)政策給企業(yè)帶來的“獲得感”，現(xiàn)階段，進(jìn)一步降低企業(yè)的制度性交易成本還需要政府轉(zhuǎn)變職能。第一，要明確政府和市場的邊界，降低政府對市場的行政干預(yù)，使市場在資源配置中能夠發(fā)揮決定性作用，政府要營造公平、法治、透明的營商環(huán)境，激發(fā)市場活力。第二，要全面清理關(guān)聯(lián)性中介服務(wù)收費，審批部門要和中介服務(wù)機構(gòu)徹底劃清界限，屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的事項嚴(yán)禁交由中介服務(wù)機構(gòu)承擔(dān)并收費，切實降低企業(yè)交易成本。第三，減稅降費是一項系統(tǒng)工程，在政府進(jìn)行簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的同時，也要加快金融、土地、物流等領(lǐng)域的配套改革，降低企業(yè)的融資、土地和物流成本，以使企業(yè)享受到更大的改革紅利。

(五)加快推進(jìn)稅收法治化進(jìn)程，確保稅收工作有法可依

黨的十八屆四中全會將“財政稅收”作為“加強重點領(lǐng)域立法”的任務(wù)。2015 第十二屆全國人大三次會議通過新修訂的《立法法》，將第 8 條的“稅收基本制度”細(xì)化為“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”，由此可見，稅收法定將成為今后財稅體制改革的重要任務(wù)。稅收法定有利于為進(jìn)一步推進(jìn)減稅降費提供長效保障。因此，落實稅收法定原則勢在必行。首先，應(yīng)加快其他12 個稅種的立法進(jìn)程，確保所有稅種都有法可依。其次，在稅收要素方面，稅務(wù)機關(guān)對法律和政策規(guī)定的納稅人、稅率、稅率計稅方式、企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)都應(yīng)公開透明，避免稅務(wù)機關(guān)和納稅人之間出現(xiàn)“信息不對稱”現(xiàn)象。再次，在程序法定方面，壓縮相關(guān)職能部門的自由裁量權(quán)。根據(jù)政府部門“法無授權(quán)不可為”的原則嚴(yán)格落實對稅務(wù)機關(guān)的監(jiān)管和責(zé)任制度，減少稅務(wù)機關(guān)選擇性征稅、隨意性征稅和利用權(quán)力進(jìn)行尋租現(xiàn)象的發(fā)生，同時，要保障納稅人的救濟(jì)特別是司法救濟(jì)的權(quán)利，從而實現(xiàn)稅收在立法、執(zhí)法、司法、守法整個環(huán)節(jié)的法治化。

五、結(jié)語

減稅是中國實行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然選擇，減稅與實現(xiàn)“三去一降一補”存在嚴(yán)密的邏輯契合，以減稅推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一項系統(tǒng)工程。我國的減稅降費工作在取得一定成效的基礎(chǔ)上，還需要財政體制、政府職能、考核機制、供給模式、法律法規(guī)的多方面配合，才能實現(xiàn)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置、提升經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的目標(biāo)。