賴世剛

在面對日益復(fù)雜的城市問題時，我們除了考慮物質(zhì)性的方向之外，還需要更多地考慮非物質(zhì)的方向，才能進行有效的掌控。城市管理學(xué)科的建立，可以彌補傳統(tǒng)城市規(guī)劃學(xué)科的不足，綜合地涵蓋以上兩種方向。本文嘗試從學(xué)科設(shè)計的角度，基于大型復(fù)雜系統(tǒng)管理的邏輯，鋪陳城市管理學(xué)科的架構(gòu)與內(nèi)涵。

本研究認為，城市管理學(xué)科應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面建立和完善：（1）城市管理應(yīng)將其基本理論定位于復(fù)雜科學(xué)和決策科學(xué)，著重探討如何在復(fù)雜的城市系統(tǒng)中作出合理的決策;（2）城市管理學(xué)科應(yīng)將其研究范疇限定為對四個基本問題的探討，即城市如何運作、城市應(yīng)如何運作、城市發(fā)展計劃與決策如何制定，以及城市發(fā)展計劃與決策應(yīng)如何制定;（3）城市管理的基本研究工具和手段應(yīng)包括決策分析、政策分析、規(guī)劃分析、城市建模和分析以及規(guī)劃支持系統(tǒng)。

一、城市管理學(xué)科設(shè)置的背景和需求

最近，享譽全球的《科學(xué)》雜志（Science，2008a and 2008b）和《自然》雜志（Nature，2008）都針對城市及中國經(jīng)濟發(fā)展及環(huán)境保護所面臨的挑戰(zhàn)發(fā)表了特刊。特刊中指出，中國面對的環(huán)境問題已成為了中國和世界所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，必須立即采取有效的行動來加以應(yīng)對。各種觀察和證據(jù)都充分顯示，通過城市管理來解決世界城市問題是必要且迫切的，城市管理將成為二十一世紀人類的一個主要議題。

此外，2007年5月，世界城市人口有史以來首次超過農(nóng)村人口（ScienceDaily，2007）。與此同時，我國的城市化率也接近50%（中國國家統(tǒng)計局，2008）。這意味著我國與整個世界已經(jīng)同時邁進城市時代。持續(xù)、快速且規(guī)模巨大的城市化進程是當(dāng)前，也將是未來數(shù)十年內(nèi)我國社會經(jīng)濟發(fā)展中的一個重要特征。自我國改革開放之后，城鄉(xiāng)行政區(qū)劃的調(diào)整、農(nóng)村人口向城市的遷移，以及人口的自然增長都導(dǎo)致了城市人口的增長。從1978年到2000年的22年中，城市人口增長了2.87億（中國國家統(tǒng)計局，2008），超過兩個日本的人口，平均每年增長1300萬;在二十一世紀的前50年中，城市人口預(yù)測會繼續(xù)增長約6億（中國城市發(fā)展報告編輯委員會，2002），接近兩個美國或5個日本國的人口，平均每年增長近1200萬。

此種大規(guī)模、快速的城市化進程對城市用地、住房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟與社會發(fā)展，以及環(huán)境保護等方面都提出了前所未有的挑戰(zhàn)。此外，它又與我國的市場經(jīng)濟體制改革、農(nóng)村改革、中西部開發(fā)等國內(nèi)因素和全球化、氣候變遷、能源開發(fā)與替代等國際因素交織在一起，使得我國城市目前所出現(xiàn)的問題比以往任何一個時期都要復(fù)雜。除了傳統(tǒng)的諸如交通擁擠、空氣質(zhì)量惡化、住房昂貴、貧民窟、犯罪率的攀升以及失業(yè)等城市問題之外，城市還需要努力增強或提升其競爭力、民主性和宜居性，形成自身的文化和景觀特色，并有能力解決可能出現(xiàn)的重大突發(fā)事件。

作為傳統(tǒng)的研究城市和解決城市問題的學(xué)科，城市規(guī)劃學(xué)科在面對日益復(fù)雜的城市問題時，已經(jīng)顯得捉襟見肘。因此，很多知名院校都在試圖通過學(xué)科的建設(shè)、整合和調(diào)整來應(yīng)對這一情況。到目前為止，比較常見的對策主要有兩種形式。一種是拓展原有的城市規(guī)劃學(xué)科的研究領(lǐng)域，從傳統(tǒng)的物質(zhì)形體規(guī)劃延伸到經(jīng)濟規(guī)劃、社會規(guī)劃、公共政策和公共行政等領(lǐng)域的方方面面。我國的一些城市規(guī)劃專業(yè)的傳統(tǒng)強校，如同濟大學(xué)、清華大學(xué)等都開始調(diào)整其城市規(guī)劃課程和人員結(jié)構(gòu)，將經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、地理學(xué)、信息科學(xué)、公共行政、政府管理等內(nèi)容整合到城市規(guī)劃學(xué)科當(dāng)中。

另一種與城市規(guī)劃專業(yè)的擴展相并行的嘗試則是試圖在公共管理學(xué)科中，以公共管理和公共行政為核心，結(jié)合城市研究和城市規(guī)劃的空間內(nèi)容，建立城市管理的專業(yè)或方向。這種方式也可以彌補傳統(tǒng)的城市規(guī)劃學(xué)科涵蓋范圍較小的問題，使城市管理專業(yè)或方向在建立之初就與經(jīng)濟、管理和社會等學(xué)科形成了較好的關(guān)聯(lián)，具有較強的綜合性。目前，北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院、華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院和北京大學(xué)政府管理學(xué)院都已經(jīng)建立了相應(yīng)的城市管理專業(yè)或方向。城市管理的重要性已經(jīng)在當(dāng)前得到越來越多的社會認同。然而，城市管理是否應(yīng)當(dāng)作為一門專門的學(xué)科來設(shè)置？城市管理與城市規(guī)劃及公共行政學(xué)科究竟應(yīng)當(dāng)如何區(qū)分和互補？到目前為止，在各個學(xué)校和相關(guān)學(xué)科之間還沒有形成共識。本文通過對城市管理學(xué)科發(fā)展的回顧，歸納了城市管理學(xué)科設(shè)置的若干模式，并以此為基礎(chǔ)，提出了設(shè)置城市管理學(xué)科的理論架構(gòu)。本研究可以為臺灣及大陸各大院校的城市管理學(xué)科的建設(shè)提供信息和理論支持，對于完善學(xué)科體系架構(gòu)具有積極意義。

二、城市管理的學(xué)科架構(gòu)

與強調(diào)為城市物質(zhì)發(fā)展制定計劃的城市規(guī)劃不同，城市管理以法律規(guī)范、規(guī)劃以及治理等方式將城市視為一個統(tǒng)合的整體。法規(guī)強調(diào)權(quán)利，計劃重點在于決策，而治理則著眼于集體行動。這三者共同建立一個舞臺以控管城市，但并沒有人為的力量能控制城市。因此，在城市管理中，與其試圖全面控制城市，不如明確在何處、何時、以何種方式、由誰以及為誰采取適當(dāng)行動。

城市管理學(xué)科的設(shè)置、研究及教育的目標，在于說明學(xué)生去了解城市如何運作以及如何采取適當(dāng)行動以管理城市（廣義的定義）。為了達到這個目標，我們提出一個該學(xué)科的探索架構(gòu)：包括知識主體、行動方式以及研究問題的學(xué)科范疇。

（一）有關(guān)的城市現(xiàn)象

城市管理關(guān)注的是理解城市現(xiàn)象如何發(fā)生以及我們?nèi)绾翁幚?。這些現(xiàn)象可以大致劃分為物質(zhì)及非物質(zhì)兩種構(gòu)成元素。物質(zhì)元素可以由視覺觀察到，其關(guān)注點主要在城市形態(tài)領(lǐng)域。傳統(tǒng)上它包括土地開發(fā)及城市發(fā)展、不動產(chǎn)投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及生態(tài)系統(tǒng)。至于非物質(zhì)元素，它與人們活動的結(jié)構(gòu)限制或制度有關(guān)，通常包括經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)以及法規(guī)結(jié)構(gòu)。這些物質(zhì)及非物質(zhì)元素通過人的個體（agents）活動而互動，他們交換訊息并采取行動，因此城市可視為是一整體。城市管理同時關(guān)注物質(zhì)及非物質(zhì)現(xiàn)象，并尋求適當(dāng)?shù)姆绞揭蕴幚磉@些在城市運作過程中涌現(xiàn)的議題。

為了有效理解城市如何運作，城市管理學(xué)科采取的方法是復(fù)雜科學(xué)。城市包含在時空背景中無數(shù)相關(guān)的決策，因此無疑是復(fù)雜系統(tǒng)，而復(fù)雜科學(xué)便是探討這類系統(tǒng)新興的學(xué)科。復(fù)雜系統(tǒng)乃由無數(shù)互動元素所構(gòu)成，而集體形態(tài)便由個別元素互動形成。我們尚不知道個體如何產(chǎn)生整體，但是，通過探討產(chǎn)生的過程，相信可以為理解城市的運作提供具有潛力的研究議程。通過復(fù)雜科學(xué)以理解城市的運作，將對我們應(yīng)如何采取適當(dāng)而有效的行動以產(chǎn)生所期望的結(jié)果，開拓嶄新的空間。

（二）采取行動的方式

城市管理應(yīng)當(dāng)考慮三種具有不同重點的行動的方式：法規(guī)、計劃以及治理。法規(guī)強調(diào)權(quán)利;計劃探討與相關(guān)性、不可逆性、不可分割性以及不完全預(yù)見性有關(guān)的決策;而治理的重點在于集體行動。具體而言，法規(guī)界定允許個人采取行動的權(quán)利，如權(quán)利的演變、起源以及劃分等議題。以議程、政策、愿景、設(shè)計以及策略為范例的計劃形式被用來制定面對相關(guān)的、不可逆的、不可分割的以及不完全預(yù)見的決策。城市發(fā)展過程可以四個I（Interdependence、Irreversibility、Indivisibility和Imperfect Foresight，即相關(guān)、不可逆、不可分割和不可完全預(yù)見）加以說明，因此，計劃在這些情況下協(xié)調(diào)決策是有效的（Hopkins，200]）。治理關(guān)注的是正式及非正式的集體行動。正式的集體行動包括地方政府所采取的行動，而非正式的集體行動則包括公眾通過參與所采取的行動。城市管理同時強調(diào)城市的物質(zhì)及非物質(zhì)的構(gòu)成元素，包含所有三個采取行動的方式，即法規(guī)、計劃以及治理，以改善城市的人居環(huán)境。

（三）復(fù)雜系統(tǒng)中理性的選擇

許多社會及自然現(xiàn)象現(xiàn)在被認為是復(fù)雜系統(tǒng)，例如城市、經(jīng)濟體、生態(tài)體系、政治體以及社會?？缭缴鐣茖W(xué)中許多領(lǐng)域的核心在于探討如何在這些系統(tǒng)中制定理性的選擇，這也是城市管理中所研究的一個核心內(nèi)容。經(jīng)濟學(xué)中完全理性的選擇理論所描述的決策并不足以面對這樣的系統(tǒng)，尤其當(dāng)決策是相關(guān)的、不可分割的、不可逆的以及不可完全預(yù)見時（Hopkins，200]）。

目前為止，在決策領(lǐng)域中，最為廣泛接受的理性典范是主觀預(yù)期效用理論（subjective expected utility theory或SEU模式），但是該理論近年來受到心理學(xué)家（Hogarth and Reder，1987）及實驗經(jīng)濟學(xué)家（Ariely，2008）嚴厲的挑戰(zhàn)。他們認為SEU模式無法描述人們實際如何從事選擇，至少在實驗的環(huán)境中。此外，傳統(tǒng)上將決策理論區(qū)分為敘述性（descriptive）、規(guī)范性（normative）及規(guī)限性（prescriptive）的選擇理論，反而增加解釋人們?nèi)绾沃贫Q策的困擾，并不能澄清其間的差異。這個看起來對理性選擇誤解的產(chǎn)生，主要受到原有的簡單而機械式的世界觀的影響，其間因果關(guān)系一目了然而且系統(tǒng)朝向均衡狀態(tài)演變。尤其是，以SEU模式為主的全能理論將與該理論相左的行為視為異常，但實際上，這些“異常”的行為在特定的框架下是理性的，使得傳統(tǒng)敘述性、規(guī)范性以及規(guī)限性的區(qū)別是多余的。在此，我們提出一理性的嶄新觀點，稱之為框架理性（framed rationalicy）?？蚣芾硇哉J為在一定的決策事件下，包括資源的供給與需求，決策者在一定的認知框架下，采取行動并造成結(jié)果。

有關(guān)不確定情況下決策制定的討論已有許多。其中，主觀預(yù)期效用理論與展望理論（prospecttheory）是由決策分析發(fā)展出來的。SEU模式認為，如果選擇的結(jié)果是不確定的，那么傳統(tǒng)以計算期望貨幣值而從事選擇的方式，無法衡量決策者對替選方案的偏好。所需要的是效用的概念，而預(yù)期效用的計算便取代期望貨幣值的計算，以衡量決策者的偏好。根據(jù)主觀預(yù)期效果理論，在面對不確定的方案時，理性的決策者將選擇方案以獲得最高的預(yù)期效用。1979年，卡能曼（Kahneman）及托扶斯基（Tversky）設(shè)計了一組決策問題，并且用它們做心理實驗。他們發(fā)現(xiàn)當(dāng)這些問題以不同的方式建構(gòu)會導(dǎo)致偏好逆轉(zhuǎn)，這違反了主觀預(yù)期效用理論，即認為受測者會從事一致的選擇。這個現(xiàn)象稱之為框架效果（framing effects）?？蚣鼙欢x為決策者行為下的決策情況。問題的框架影響了決策者所認知的選擇情況。決策者無法深入發(fā)現(xiàn)這些以不同方式提問的決策問題背后的邏輯，進而產(chǎn)生了偏好逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)象?？苈巴蟹鏊够岢稣雇碚?，以便有效地解釋這個現(xiàn)象。然而，展望理論并沒有解釋是否決策者的選擇符合效用最大化的原則。展望理論是否能取代主觀預(yù)期效用理論以解釋真實的選擇行為，尚未成為定論。在此，我們認為，無論問題的框架如何界定，決策者如同主觀預(yù)期效用理論定義一般，是理性的，而稱呼這種選擇行為的解釋為框架理性。我們已復(fù)制了卡能曼及托扶斯基在1979年的設(shè)計及進行的實驗，發(fā)現(xiàn)當(dāng)問題以不同的框架展現(xiàn)時，受測者顯露出偏好逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。然而，我們的實驗更進一步衡量受測者從事選擇后的效用，并證實框架理性的假說。通過使用卡能曼及托扶斯基實驗中的相同問題，我們發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)計上數(shù)目顯示的受測者在選擇時，無論問題如何建構(gòu)，都會實現(xiàn)其主觀預(yù)期效用最大化。換句話說，偏好逆轉(zhuǎn)并未違反SEU模式，反而在特定的框架內(nèi)驗證了該模式的效度。

這個發(fā)現(xiàn)提供了一個出發(fā)點，讓我們重新思考或定義理性，以調(diào)解現(xiàn)有決策理論的沖突觀點。例如，所觀察到的偏好逆轉(zhuǎn)現(xiàn)象可能是框架效果所造成的，但是從框架理性的觀點來看，它們并未違反SEU模式，如該模式的變型所述，包括有限理性（bounded rationality）（Simon，1955）及展望理論（prospect theory）（Kahneman and Tversky，1979;Kahneman，2011）。傳統(tǒng)上敘述性、規(guī)范性及規(guī)限性的分野，就框架理性的觀點而言，似乎是多余的，因為如果我們能從這些理論的框架加以觀察，沖突的觀點便可調(diào)解。也就是說，規(guī)范觀點認為SEU模式是理性的標準，并且聲稱其能描述人們應(yīng)該如何從事選擇。任何違反該模式的行為皆被視為非理性的異常行為，而落入解釋人們實際如何從事選擇的敘述性觀點。如同我們的實驗所顯示的，如果我們將這些所謂的異常行為也視為是在特定框架下的理性行為（即框架理性），那么這個區(qū)分站不住腳。如果這個邏輯成立，規(guī)限性決策觀點用來幫助決策者從事選擇以符合理性的標準便沒有必要了，因為，在事實上，規(guī)范性與敘述性觀點的差異并不存在。最后，與有限理性及展望理論不同，此處所提出的框架理性否定了新古典經(jīng)濟理論所假設(shè)的以及從實證主義者科學(xué)哲學(xué)所發(fā)展出來的綜合性完全理性的概念，進而鞏固了SEU模式（或類似的概念）在特定框架下的效度。人類所居住的世界是一個復(fù)雜且遠離均衡的概念正逐漸地得到廣泛接受，使得解釋理性選擇行為需要范式的轉(zhuǎn)變，而框架理性或許是一個好的開始。

（四）研究取向

城市管理的理論可同時作為兩種現(xiàn)象的解釋及辯解：城市與管理。城市的解釋即對城市實際運行狀況的客觀描述，而管理的解釋則是對城市相關(guān)決策的實際制定方式的說明。辯解包含著價值判斷，因而具有主觀特性。城市的辯解主觀地闡釋城市應(yīng)如何運作，而管理的辯解則聚焦在決策應(yīng)如何形成及制定。城市管理的解釋與辯解可以形構(gòu)成如表1所示的四組理論，簡稱為四個H，作為城市管理學(xué)科的研究取向的基本架構(gòu)。

三、結(jié)語

面對日趨復(fù)雜的城市問題，在城市管理領(lǐng)域，應(yīng)對的方式主要有兩種：一種是對原有的城市規(guī)劃學(xué)科進行拓展，使其能夠包含更多的非物質(zhì)性內(nèi)容，以便更好地應(yīng)對城市的復(fù)雜性;另一種方式是建立獨立的城市管理學(xué)科，與原有的城市規(guī)劃學(xué)科的拓展方式不同，它更多地強調(diào)公共行政方面的內(nèi)容。

從國際一些知名院校的城市管理學(xué)科發(fā)展?fàn)顩r來看，該學(xué)科尚處于起步階段，是一門交叉性較強的學(xué)科，且與公共行政和城市規(guī)劃兩個領(lǐng)域關(guān)聯(lián)最為密切。目前已建立的城市管理學(xué)科大多隸屬于公共行政/公共管理學(xué)科下。此外，我國很多知名院校，尤其是公共管理學(xué)科排名居于前列的學(xué)校，都已經(jīng)在近些年里開始著手建立城市管理學(xué)科，并將該學(xué)科作為學(xué)院甚至學(xué)校學(xué)科發(fā)展的重點方向和增長點。一些主要的院校也都已經(jīng)開始組織編寫城市管理學(xué)的教材。在臺灣，有關(guān)解決城市發(fā)展問題的教學(xué)與研究多由城市規(guī)劃相關(guān)學(xué)系進行，但建立跨領(lǐng)域的城市管理學(xué)科也將會成為未來的一個重要發(fā)展趨勢。

筆者認為，未來城市管理學(xué)科的建立和完善可以從以下幾個方面進行：

一是城市管理應(yīng)將其基本理論定位于復(fù)雜科學(xué)和決策科學(xué)，著重探討如何在復(fù)雜的城市系統(tǒng)中作出合理的決策。

二是城市管理學(xué)科應(yīng)將其研究范疇限定為對4個基本問題（4個H）的探討，即（1）城市如何運作？（How do cities work？）（2）城市應(yīng)如何運作？（How should cities work？）（3）城市發(fā)展計劃與決策如何制定？（How are plans and decisions for urban development made？）（4）城市發(fā)展計劃與決策應(yīng)如何制定？（How should plans and decisions for urban development be made？）。

三是城市管理的基本研究工具和手段應(yīng)包括決策分析、政策分析、規(guī)劃分析、城市建模和分析以及規(guī)劃支持系統(tǒng)。

未來城市管理學(xué)科的發(fā)展，一方面需要廣泛吸收其他學(xué)科的現(xiàn)有成果，形成交叉學(xué)科的顯著特點;另一方面，則應(yīng)注重確定并完善其核心領(lǐng)域的研究，使其成為一門穩(wěn)固的學(xué)科。當(dāng)然，對于目前城市管理學(xué)科的發(fā)展，還需要謹慎地進行評估和檢驗，使其得到充分的培育和孵化。但可以預(yù)見，在世界進入城市時代之后，城市管理必將成為未來全社會所關(guān)注的熱點，也將會成為極具發(fā)展前景的一門綜合性學(xué)科。

（責(zé)任編輯：張進雅）