蔣可可

摘要：保障性安居工程是政府組織建設(shè)以實際成本價向城市中低收入的住房困難群體提供的具有社會保障性質(zhì)的住宅工程。作為國家確立的重點民生工程之一，已多年被審計署列為重點審計項目。文章將從歷年來審計發(fā)現(xiàn)的具體問題內(nèi)容著手，分析問題產(chǎn)生的原因，并依據(jù)現(xiàn)狀提出相應(yīng)的對策及建議。

關(guān)鍵詞：保障性安居工程;跟蹤審計

1.研究的背景與意義

保障性安居工程作為國家確立的重點民生工程之一，已連續(xù)多年被審計署列為財政績效審計和民生審計的重點審計項目，社會關(guān)注度高，政府責(zé)任重大。為切實推進保障性安居工程建設(shè)和相關(guān)政策落實，提高安居工程資金使用績效，2012年以來，審計署統(tǒng)一部署，組織各級審計機關(guān)對保障性安居工程持續(xù)進行跟蹤審計。這既是貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加大對重點民生資金和項目審計力度的具體舉措，又及時回應(yīng)了社會關(guān)切。

盡管該項審計項目從設(shè)立至今已發(fā)展出一套日趨成熟的政策體系，但是由于不同時間不同地區(qū)都面臨不同的審計環(huán)境，項目的落實情況也不盡相同，許多審計問題懸而未決。為了保障國家該項脫貧攻堅工程的有效推進，各級審計機構(gòu)應(yīng)當(dāng)確保對安居工程建設(shè)過程審計的全覆蓋，并進一步突出審計重點，充分發(fā)揮審計的防護性作用，為國家精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、惠民利民目標(biāo)的實現(xiàn)做出積極貢獻。

2.文獻綜述

從國外來看，“跟蹤審計”的概念最早由西方審計理論界提出，此后，學(xué)者們開始注重審計建議是否切實可行和審計整改效果。William（2007）通過研究對跟蹤審計路線圖展開詳細分析，提出如果想在有效時間內(nèi)執(zhí)行審計建議，就要明確跟蹤審計的模式。

從國內(nèi)來看，自2009年起，我國的學(xué)者們開始研究跟蹤審計的課題，并且在實踐中證實了跟蹤審計的必要性及其所產(chǎn)生的作用。柴嚴(yán)（2009）是我國第一個介紹跟蹤審計理論內(nèi)容的學(xué)者，同事提出了其效用性和必然性。譚勁松（2012）隨后按照跟蹤審計的三個階段的“免疫功能”，提出了“三道防線”理論，具體內(nèi)容：第一，審計單位進行自查，尋找問題的所在;第二，審計機關(guān)進行普查，進一步了解潛在的風(fēng)險關(guān)鍵點;第三，專門審計機關(guān)進行專門的審查，直接指出問題，避免相關(guān)風(fēng)險。同時，目前我國學(xué)術(shù)界對保障性安居工程跟蹤審計方面的研究較為活躍，發(fā)表于各類雜志刊物的關(guān)于保障性安居工程跟蹤審計的論文也已積累了相當(dāng)大的數(shù)量，為本文寫作提供了大量的文獻資料。

3.保障性安居工程審計的具體內(nèi)容

保障性安居工程審計的重點審計內(nèi)容涉及資金審計、工程審計、分配管理審計和政策落實審計四項。資金審計是保障性安居工程審計最重要的部分和切入點。保障性安居工程資金來源渠道多，因此在該審計環(huán)節(jié)重點是審查中央和地方對資金的安排、審批、下達和調(diào)整情況，關(guān)注專項資金是否存在結(jié)余、閑置、挪用的問題。工程審計以工程建造為主線，審查保障性安居工程的建設(shè)過程、驗收、完工情況，審查工程的真實性，揭露工程質(zhì)量不過關(guān)、未批先建等工程方面問題。分配管理審計重點關(guān)注分配的公平、公正、公開性，重點披露城鎮(zhèn)保障性住房分配過程中是否存在暗箱操作、以權(quán)謀私等問題。政策落實審計則將土地供應(yīng)、稅收優(yōu)惠等政策的落實情況進行審計，在政策上為保障性安居工程護航。

4.審計結(jié)果和存在的主要問題

從審計署發(fā)布的2017年保障性安居工程跟蹤審計結(jié)果來看，全國棚戶區(qū)改造、公共租賃住房、農(nóng)村危房改造任務(wù)完成數(shù)量不達標(biāo)，城鄉(xiāng)住房困難群眾居住條件未改善，安居工程住房分配使用和管理不規(guī)范等問題正得到逐步整改。但是，當(dāng)前保障性安居工程仍存在資金使用不規(guī)范、項目立項不科學(xué)、分配政策不透明、退出機制不健全等問題。本文對審計署公布的2012～2017年度的保障性安居工程跟蹤審計結(jié)果公告進行分析和統(tǒng)計，通過歸類，發(fā)現(xiàn)保障性安居工程歷年跟蹤審計中揭示的問題主要集中在以下幾個方面：

4.1部分地區(qū)安居工程住房和資金管理使用績效不高

審計結(jié)果公告顯示，部分地區(qū)存在住房空置或未及時分配入住、資金未及時安排使用、已建成項目無法及時辦理竣工驗收備案、未按照設(shè)計圖紙施工等問題。筆者認(rèn)為，當(dāng)前地方政府對保障性安居工程開工數(shù)量的重視程度遠遠高過對保障性住宅的實際使用及分配，這是由考核任務(wù)的導(dǎo)向所決定的，只重視建設(shè)不關(guān)注績效將在保障住房困難群體的正常權(quán)益上大打折扣。同時地方政府對應(yīng)保家庭、居住條件、住房需求沒有進行系統(tǒng)的調(diào)查與了解，對資金的使用與管理缺乏合理調(diào)度，導(dǎo)致保障安置的效果未達到預(yù)期。

4.2項目立項不科學(xué)，目標(biāo)任務(wù)完成不理想

部分地方政府未將保障性安居工程納入地方政府建設(shè)規(guī)劃，沒有根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況制定工作目標(biāo)和措施，大多是為應(yīng)付完成上級下達的任務(wù)指標(biāo)，缺乏在調(diào)查基礎(chǔ)上的統(tǒng)一規(guī)劃，地方的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r有能力保障到什么范圍、什么程度，基本上沒有清晰思路和具體措施。個別地方由于當(dāng)?shù)刎斦^為困難，用來建設(shè)來配套建設(shè)安居工程的資金較為有限，為多爭取上級安居工程建設(shè)補助資金，于是采取亂立項、多立項的方式，以多報任務(wù)數(shù)來套取上級補助資金，攤子鋪得過大，建設(shè)進展緩慢，最終導(dǎo)致安居工程建設(shè)目標(biāo)任務(wù)未能如期完成。

4.3建設(shè)單位未嚴(yán)格履行管理責(zé)任

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，工程項目建設(shè)開工前，建設(shè)單位必須向政府關(guān)部門取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、施工許可證等證件，符合條件的必須進行公開招投標(biāo)，項目竣工后須按規(guī)定辦理竣工驗收。這方面的問題主要體現(xiàn)在：一是由于各級政府對保障性安居工程的工期要求緊及審批手續(xù)煩瑣等原因，建設(shè)單位經(jīng)常是在未完全取得上述證件的情況下即開工建設(shè)，邊施工邊報批;二是許多工程項目在未進行施工圖合格審查的情況下開工建設(shè)，這既不符合國家的相關(guān)建筑法規(guī)規(guī)定，也增加了工程返工的風(fēng)險，使工程建設(shè)存在一定的隱患;三是項目勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)未按規(guī)定進行公開招標(biāo)，竣工驗收程序不規(guī)范。

4.4保障對象動態(tài)監(jiān)管難度大，退出機制不健全

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2011〕45號）的相關(guān)規(guī)定，政府應(yīng)規(guī)范準(zhǔn)入審核和健全退出機制。目前各地雖然出臺了監(jiān)管文件，但現(xiàn)有機制和手段難以適應(yīng)住房保障管理需要，特別是公證信息、房產(chǎn)交易、公安戶籍、銀行賬戶、稅務(wù)及工商等信息管理系統(tǒng)資源不能實現(xiàn)共享，不利于及時掌握動態(tài)實情，以及對公共租賃住房騰退、貨幣補貼等動態(tài)管理。同時，目前尚未建立有效的個人信用制度和個人收入申報機制，居民隱形收入無法準(zhǔn)確核實與掌握，導(dǎo)致住房被不符合安置條件的人員長期占用，政策無法惠及真正的住房困難人群。

5.審計整改對策及建議

5.1加強保障性住房的動態(tài)監(jiān)管

應(yīng)建立完善與各部門之間的資源信息共享機制，公證處、房產(chǎn)交易、公安戶籍、銀行、稅務(wù)及工商等切實履責(zé)，實現(xiàn)個人資產(chǎn)信息資源共享，解決各級保障部門動態(tài)審核難的問題，對租賃住房騰退、貨幣補貼等手段進行動態(tài)管理。同時探索建立有效的個人信用制度和個人收入申報機制，以便開展對居民“隱形收入”的核查。

5.2科學(xué)謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

保障性安居工程項目在立項時應(yīng)從實際出發(fā)，集中解決政策處理中可能遇到的問題，尊重工程建設(shè)的客觀規(guī)律，合理預(yù)計工期，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建設(shè)前期規(guī)劃涉及項目建議、選址、可行性研究等諸多環(huán)節(jié)，確保項目在開工后可以順利實施并如期完工。

5.3加強監(jiān)督，明確建設(shè)主體責(zé)任

進一步明確建設(shè)單位的管理責(zé)任，加強對施工、監(jiān)理、設(shè)計、檢測等單位的監(jiān)督管理，督促其履行責(zé)任。嚴(yán)格遵守法定的項目建設(shè)程序，規(guī)范項目建設(shè)行為，對項目建設(shè)用地不落實、盲目虛報項目、政策措施不到位、工程建設(shè)進度緩慢的，明確處罰依據(jù)和責(zé)任，從制度和措施上為項目建設(shè)質(zhì)量提供保障。

5.4 建立針對保障房審計的后續(xù)整改監(jiān)督機制

保障性安居工程審計后問題整改不到位是一個頑疾，部分問題存在“屢審屢犯”的現(xiàn)象。因此審計人員在出具審計意見或建議后，必須明確責(zé)任到具體的單位及個人，并持續(xù)跟蹤相關(guān)責(zé)任整改措施的落實，確保問題在規(guī)定的時間內(nèi)得到解決。對于住房質(zhì)量不合格的問題，審計應(yīng)建議住建部門進行積極整改，請第三方單位對工程質(zhì)量進行檢測，確保住戶的權(quán)益得到保障;對于不符合要求的居住人員偽造申請，強占保障房資源的，審計應(yīng)建議公安聯(lián)合物業(yè)等部門按程序要求對方限期騰退，對于拒絕騰退的住戶，應(yīng)當(dāng)采取必要的強制措施。