龐遠(yuǎn)福

[摘 ? ?要] 《國(guó)家安全法》的制定出臺(tái)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求，是適應(yīng)國(guó)家安全面臨的新形勢(shì)與新任務(wù)、貫徹總體國(guó)家安全觀、有效維護(hù)國(guó)家安全的需要，是完成憲法委托之國(guó)家安全立法任務(wù)、貫徹落實(shí)憲法規(guī)定的維護(hù)國(guó)家安全與利益之義務(wù)的體現(xiàn)。它有效整合分散的國(guó)家安全戰(zhàn)略并實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全戰(zhàn)略的法制化，確立國(guó)家安全法律體系的地位并形塑國(guó)家安全法律體系的基本形態(tài)，為作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的中央國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)立提供基本法基礎(chǔ)。它是具有積極預(yù)防功能的常態(tài)立法，具有政治屬性突出、原則性為主兼具操作性、全局性與專門性結(jié)合、完整性與開(kāi)放性、實(shí)體法與程序法結(jié)合、組織法與行為法結(jié)合、較強(qiáng)涉外性等基本特征。

[關(guān)鍵詞] 國(guó)家安全;國(guó)家安全法;治理現(xiàn)代化;依法治國(guó)

[中圖分類號(hào)] D920.4 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ?[文章編號(hào)] 1002-8129（2019）09-0047-11

隨著我國(guó)國(guó)家安全形勢(shì)的日趨復(fù)雜、嚴(yán)峻，黨和政府對(duì)國(guó)家安全問(wèn)題的重視程度不斷提高，國(guó)家安全觀念認(rèn)識(shí)不斷深化;隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與全面依法治國(guó)的推進(jìn)，國(guó)家安全領(lǐng)域的法治化治理趨勢(shì)日漸明顯，以往的政策型治理策略逐漸向法治型治理策略轉(zhuǎn)變。延續(xù)自上世紀(jì)90年代以來(lái)的國(guó)家安全觀念與國(guó)家安全治理策略變遷①，習(xí)近平同志于2014年4月15日召開(kāi)中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議，提出了系統(tǒng)的“總體國(guó)家安全觀”，強(qiáng)調(diào)“要準(zhǔn)確把握國(guó)家安全形勢(shì)變化新特點(diǎn)新趨勢(shì)，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路”[1];中共中央政治局于2015年1月23日審議通過(guò)了以“總體國(guó)家安全觀”為指導(dǎo)的《國(guó)家安全戰(zhàn)略綱要》，就國(guó)家安全各領(lǐng)域做出宏觀協(xié)調(diào)部署[2];全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2015年7月1日高票通過(guò)了《國(guó)家安全法》，以期通過(guò)法律形式確立“總體國(guó)家安全觀”的指導(dǎo)地位，明確維護(hù)國(guó)家安全的各項(xiàng)任務(wù)，建立維護(hù)國(guó)家安全的各項(xiàng)制度，構(gòu)建國(guó)家安全體系，奠定中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家安全道路的堅(jiān)實(shí)法律基礎(chǔ)[3]。為深化對(duì)《國(guó)家安全法》的理解，推進(jìn)國(guó)家安全法治體系的完善與實(shí)施，本文就《國(guó)家安全法》的制定背景、立法意義與文本特征展開(kāi)分析。

一、《國(guó)家安全法》的制定背景

（一）《國(guó)家安全法》的制定出臺(tái)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求

黨的十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，十八屆四中全會(huì)將“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”作為全面依法治國(guó)的總目標(biāo)，《國(guó)家安全法》的制定出臺(tái)正是實(shí)現(xiàn)這兩項(xiàng)總目標(biāo)的必然要求。

1. 國(guó)家安全治理體制機(jī)制是國(guó)家治理體系的重要組成部分，《國(guó)家安全法》的制定出臺(tái)是國(guó)家安全治理體系現(xiàn)代化的表現(xiàn)。國(guó)家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度[4]。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》9次出現(xiàn)“國(guó)家安全”概念，涉及所有制體制（2次）、宏觀調(diào)控體制（1次）、財(cái)稅體制（1次）、社會(huì)治理體制（5次），尤其在“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”部分中指出：“創(chuàng)新社會(huì)治理的目標(biāo)在于推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序?！辈⑻岢觯骸霸O(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，完善國(guó)家安全體制和國(guó)家安全戰(zhàn)略，確保國(guó)家安全?！盵5]這充分表明，國(guó)家安全治理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分。通過(guò)制定《國(guó)家安全法》，將此前散布于各專門性立法、政策文件中的有關(guān)國(guó)家安全任務(wù)領(lǐng)域、國(guó)家安全體制機(jī)制、國(guó)家安全主體的職權(quán)與義務(wù)等規(guī)定予以協(xié)調(diào)綜合，在基本法律的層面加以規(guī)范化，無(wú)疑能對(duì)國(guó)家安全治理體系的法制化、現(xiàn)代化起到巨大的推進(jìn)作用。

2. 《國(guó)家安全法》的制定出臺(tái)完善了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。自1983年國(guó)家安全部成立后，國(guó)家安全多個(gè)領(lǐng)域的專門性立法相繼出臺(tái)，國(guó)家安全法制初具構(gòu)架，但綜合性的國(guó)家安全基本法在改革開(kāi)放后的30多年間仍付之闕如①。這就導(dǎo)致：一方面，不僅涉及國(guó)家安全的各相關(guān)法律法規(guī)比較分散，各相關(guān)國(guó)家安全部門之職權(quán)與工作也缺乏必要的基本法依據(jù)和有效的功能性協(xié)調(diào);另一方面，國(guó)家安全工作過(guò)度依賴于非規(guī)范性的政策文件或命令、指示等，其透明度與法律性的不足，給某些國(guó)家和別有用心人士以“人權(quán)”“法治”等標(biāo)簽為借口，批評(píng)甚至干預(yù)我國(guó)的國(guó)家安全工作提供了條件，不利于我國(guó)國(guó)際形象的塑造和國(guó)際聲譽(yù)的維護(hù)。從法治體系上看，國(guó)家安全基本法的缺失無(wú)疑成為我國(guó)法治體系的短板，《國(guó)家安全法》的適時(shí)出臺(tái)正好填補(bǔ)了此一漏洞。

3. 國(guó)家安全治理能力是國(guó)家治理能力的核心之一，《國(guó)家安全法》的制定出臺(tái)無(wú)疑促進(jìn)了國(guó)家安全治理能力的提升與現(xiàn)代化。在全面深化改革時(shí)期日益復(fù)雜和嚴(yán)峻的國(guó)家安全形勢(shì)下，《國(guó)家安全法》所形塑的新的國(guó)家安全治理體制機(jī)制不僅需要應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)體制下難以處理的重大國(guó)家安全挑戰(zhàn)，而且需要有對(duì)未來(lái)發(fā)展過(guò)程中新涌現(xiàn)的國(guó)家安全問(wèn)題之預(yù)見(jiàn)和管控能力，并且需要具備隨著新的國(guó)家安全問(wèn)題的涌現(xiàn)而不斷發(fā)展或衍生出新的國(guó)家安全治理方法和體制機(jī)制的能力。

（二）《國(guó)家安全法》的制定出臺(tái)是適應(yīng)國(guó)家安全面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)，貫徹總體國(guó)家安全觀，有效維護(hù)國(guó)家安全的需要

《國(guó)家安全法》的制定出臺(tái)正是因應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜而嚴(yán)峻的國(guó)際國(guó)內(nèi)安全態(tài)勢(shì)，以基本法律的形式打造適合國(guó)情與實(shí)際的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)與工作體制機(jī)制，并對(duì)此加以有效應(yīng)對(duì)的具體行動(dòng)。隨著改革的深化、綜合國(guó)力的提升、國(guó)際局勢(shì)的變化，我國(guó)的國(guó)家安全形勢(shì)面臨諸多新變化、新挑戰(zhàn)，復(fù)雜性與嚴(yán)峻性前所未有，生存安全與發(fā)展安全并存，傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅交織[6]。

國(guó)家安全面臨的新形勢(shì)、新變化催生了新的國(guó)家安全觀——總體國(guó)家安全觀，《國(guó)家安全法》的制定出臺(tái)正是以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，某種意義上可以說(shuō)是對(duì)總體國(guó)家安全觀的具體化、法制化?？傮w國(guó)家安全觀體現(xiàn)了國(guó)家安全的全面性思維;把過(guò)去不同的國(guó)家安全觀和安全模式從不同角度加以強(qiáng)調(diào)的問(wèn)題統(tǒng)合起來(lái)，使國(guó)家安全認(rèn)識(shí)由分散凝聚為整體，體現(xiàn)國(guó)家安全的整體性思維;將國(guó)家安全問(wèn)題與國(guó)家發(fā)展問(wèn)題結(jié)合起來(lái)，并把本國(guó)安全與他國(guó)安全、地區(qū)安全、全球安全緊密聯(lián)系起來(lái)，體現(xiàn)了國(guó)家安全的系統(tǒng)性思維[7]?！秶?guó)家安全法》正是在總體國(guó)家安全觀界定的概念內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)外延、國(guó)家安全工作的基本原則及其體現(xiàn)的國(guó)家安全思想指導(dǎo)下制定出臺(tái)的，故不免深深烙印上總體國(guó)家安全觀的全面性、整體性和系統(tǒng)性特征①。

（三）《國(guó)家安全法》的制定出臺(tái)是完成憲法委托之國(guó)家安全立法任務(wù)，貫徹落實(shí)憲法規(guī)定的維護(hù)國(guó)家安全與利益之義務(wù)的體現(xiàn)

《國(guó)家安全法》的制定出臺(tái)有明確的憲法依據(jù)。依據(jù)《憲法》條款內(nèi)容與性質(zhì)之不同，可分為三類：（1）國(guó)家安全客體利益條款，涉及國(guó)家意識(shí)形態(tài)與執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家領(lǐng)土、政黨體制與統(tǒng)一戰(zhàn)線、民族團(tuán)結(jié)與平等、國(guó)際和平與安全、政權(quán)組織形式、基本制度體制、公民基本權(quán)益等②;（2）維護(hù)國(guó)家安全之義務(wù)條款，涉及與敵對(duì)勢(shì)力/分子斗爭(zhēng)之義務(wù)、完成祖國(guó)統(tǒng)一之義務(wù)、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)之義務(wù)、促進(jìn)世界和平之義務(wù)、維護(hù)社會(huì)主義制度之義務(wù)、打擊危害國(guó)家安全犯罪活動(dòng)之義務(wù)、維護(hù)國(guó)家安全/榮譽(yù)/利益的義務(wù)等③;（3）相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家安全之職權(quán)條款，全國(guó)人大享有“決定戰(zhàn)爭(zhēng)和和平問(wèn)題”的職權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)享有決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布、決定動(dòng)員、決定進(jìn)入緊急狀態(tài)等職權(quán)，國(guó)家主席享有宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)和戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、發(fā)布動(dòng)員令等職權(quán)，國(guó)務(wù)院享有規(guī)定各部委之組成與職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)各部委工作、依法決定省域內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)等職權(quán)。前述有關(guān)國(guó)家安全的憲法條款體系實(shí)際構(gòu)成一項(xiàng)完整的憲法委托，立法機(jī)關(guān)負(fù)有憲定之義務(wù)盡快制定出臺(tái)國(guó)家安全基本法，為有效維護(hù)國(guó)家安全提供制度性保障。憲法所規(guī)定的國(guó)體、政體、政權(quán)組織形式、政黨體制、基本制度等構(gòu)成國(guó)家安全之客體法益，與基本權(quán)條款具有防御權(quán)功能一樣，此類條款也具備防御功能——防御特定主體對(duì)其實(shí)施顛覆或破壞，而此防御功能的實(shí)現(xiàn)，誠(chéng)非憲法本身所能完成，必須借助相應(yīng)的國(guó)家安全立法才能實(shí)現(xiàn)。故此類條款構(gòu)成之憲法委托不僅要求立法者要擔(dān)負(fù)起憲法維護(hù)國(guó)家安全目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)義務(wù)，也要求立法者擔(dān)負(fù)完善國(guó)家安全之體制機(jī)制，為維護(hù)國(guó)家安全提供有效的制度性保障。當(dāng)然，此種國(guó)家安全立法委托是“隱含性的委托”④，前述各相關(guān)憲法條文均未對(duì)立法者作出直接之立法指示，僅在條文背后隱含期待與要求立法者（并且只能由立法者）盡快出臺(tái)國(guó)家安全基本法的意圖，以國(guó)家安全客體利益條款、國(guó)家安全維護(hù)義務(wù)條款的勾連方式，間接指示立法者當(dāng)有所作為?！秶?guó)家安全法》的制定出臺(tái)正是作為立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大常委會(huì)履行該項(xiàng)立法委托之立法義務(wù)，明確化、具體化憲法上相關(guān)國(guó)家安全之原則性、目的性條款的表現(xiàn)。

二、《國(guó)家安全法》的制定意義

《國(guó)家安全法》的制定出臺(tái)無(wú)疑具有劃時(shí)代的政治意義和法治意義，在國(guó)內(nèi)外均產(chǎn)生重大影響[8][9][10]，是國(guó)家治理法治化和國(guó)家安全建設(shè)法治化的重要標(biāo)志。本文在此重點(diǎn)分析其對(duì)于我國(guó)國(guó)家安全建設(shè)法治化的意義。

（一）《國(guó)家安全法》有效整合了分散的國(guó)家安全戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家安全戰(zhàn)略的法制化

以習(xí)近平總書記為核心的黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)集體正是在前述傳統(tǒng)國(guó)家安全—綜合安全—總體安全的國(guó)家安全觀演變發(fā)展趨勢(shì)下，順應(yīng)國(guó)家安全發(fā)展規(guī)律與國(guó)家安全態(tài)勢(shì)變遷，從國(guó)家戰(zhàn)略的高度，明確提出了“總體國(guó)家安全觀”的概念，闡述了其具體內(nèi)涵，并領(lǐng)導(dǎo)黨和人民即時(shí)出臺(tái)我國(guó)歷史上第一份完整的國(guó)家安全戰(zhàn)略文件——《國(guó)家安全戰(zhàn)略綱要》[2]，對(duì)國(guó)家安全任務(wù)領(lǐng)域及其相關(guān)工作作出總體部署，改變了此前國(guó)家安全戰(zhàn)略的散布狀態(tài)①，初步完成了黨的十六屆四中全會(huì)提出的“完善國(guó)家安全戰(zhàn)略”的任務(wù)。《國(guó)家安全法》正是在此總體國(guó)家安全觀的指導(dǎo)下，將國(guó)家安全的基本內(nèi)涵、國(guó)家安全工作的基本原則、國(guó)家安全的“核心—外圍”任務(wù)領(lǐng)域、相關(guān)國(guó)家安全機(jī)關(guān)的職權(quán)與義務(wù)、國(guó)家安全工作體制機(jī)制及其流程、國(guó)家安全體制下公民的權(quán)利與義務(wù)等內(nèi)容予以法律化。其意義不僅在于整合此前散布于各黨政文件中的不同國(guó)家安全專門領(lǐng)域的政策、策略，促成國(guó)家安全戰(zhàn)略在規(guī)范形式上由“不成文”向“成文”轉(zhuǎn)變，契合依法治國(guó)與推進(jìn)國(guó)家安全建設(shè)法治化的理念，形成法律化的總體國(guó)家安全結(jié)構(gòu)與國(guó)家安全戰(zhàn)略;更以法治化的方式將國(guó)家安全戰(zhàn)略具體化、機(jī)制化、程序化，增強(qiáng)其規(guī)范效力，一方面為國(guó)家安全戰(zhàn)略的有效實(shí)施提供可靠的操作化流程與途徑，另一方面能夠有效預(yù)防因國(guó)家安全特別權(quán)力濫用（可能）而對(duì)公民基本權(quán)利造成侵害的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）確立國(guó)家安全法律體系的部門法地位，形塑國(guó)家安全法律體系的基本形態(tài)

已有的研究大多未將國(guó)家安全法視為一個(gè)獨(dú)立的法律部門，認(rèn)為在部門法體系的歸屬問(wèn)題上，國(guó)家安全法當(dāng)屬軍事法部門，是軍事法的某一特殊領(lǐng)域，如諜報(bào)領(lǐng)域等[11][12];或認(rèn)為其屬于行政法部門，屬于行政特別法[13][14];甚至，在軍事法、國(guó)防法與行政法中難以找到國(guó)家安全法的棲身之地①。且在此之前，國(guó)家安全法的基本框架尚未定型，雖有《反間諜法》等專門性立法出臺(tái)，但與體系性的國(guó)家安全法還相距尚遠(yuǎn)。《國(guó)家安全法》的制定出臺(tái)從根本上改變了前述局面，故有必要在部門法的劃分角度、部門法法律體系的形成標(biāo)準(zhǔn)上，進(jìn)一步研討并判斷國(guó)家安全法的部門法歸屬與法律體系的基本形態(tài)問(wèn)題。

在整體性法律概念體系下，隨著法律關(guān)系的日漸多元和法律部門的日益分化，“部門法律體系”的概念被提出，以統(tǒng)合某一具體法律部門下的不同層級(jí)法律規(guī)范，它指涉一國(guó)或地區(qū)的全部法律規(guī)范依照特定的分類標(biāo)準(zhǔn)而劃分成的不同法律部門，如民法體系、刑法體系、行政法體系、經(jīng)濟(jì)法體系等[15]?！皣?guó)家安全法律體系”概念的提出，基于如下理由：從法律關(guān)系角度看，國(guó)家安全法律關(guān)系是指由國(guó)家安全法律規(guī)范確認(rèn)和調(diào)整的，旨在維護(hù)國(guó)家安全，確保國(guó)家安全維護(hù)主體（如國(guó)家安全機(jī)關(guān)及其工作人員、協(xié)助人員等）有效實(shí)施維護(hù)國(guó)家安全的行為，預(yù)防、制止和懲戒相應(yīng)國(guó)家安全威脅主體危害國(guó)家安全的行為，由此而在不同當(dāng)事人間產(chǎn)生的權(quán)力—責(zé)任、權(quán)利—義務(wù)法律關(guān)系。從權(quán)力關(guān)系角度看，國(guó)家安全機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力屬于公法上的特別權(quán)力。（1）它較之一般性的國(guó)家權(quán)力具有優(yōu)位性;（2）它較之公民基本權(quán)利亦具有一定的優(yōu)位性，可對(duì)特定公民之特定基本權(quán)利形成特殊克減;（3）此種國(guó)家安全特別權(quán)力并不受一般性的監(jiān)督法律制度機(jī)制監(jiān)督，具有相當(dāng)?shù)拿庳?zé)權(quán)，對(duì)于國(guó)家安全機(jī)關(guān)之監(jiān)督，多國(guó)國(guó)家安全法律體系的規(guī)定均較模糊。從部門法律關(guān)系角度看，國(guó)家安全法顯然不屬于以平等法律關(guān)系為中心的民事法等私法部門，也難以歸入以社會(huì)福利和社會(huì)公平為重點(diǎn)的社會(huì)法部門，其雖與刑法關(guān)聯(lián)密切②，但并非單純的刑事特別法所能容納。其與行政法部門關(guān)系最為密切，但不同于行政法旨在追求“行政主體—行政相對(duì)人”的衡平模式，其特別權(quán)力關(guān)系至為明顯，且國(guó)家安全工作與一般性的行政管理工作雖有關(guān)聯(lián)但有性質(zhì)之顯著區(qū)別，難以在行政法體系內(nèi)對(duì)其一概而論。綜上，將國(guó)家安全法律體系劃歸目前已然成熟的任一部門法體系均存在不妥之處。

在形式上：（1）《國(guó)家安全法》制定出臺(tái)后，作為部門法的國(guó)家安全法律體系已基本齊備，涵蓋了國(guó)家安全法律關(guān)系的各個(gè)方面，該法第二章關(guān)于“維護(hù)國(guó)家安全的任務(wù)”之系統(tǒng)而周密的規(guī)定，使得國(guó)家安全法律關(guān)系基本無(wú)遺漏之可能，且勾連并統(tǒng)攝了各關(guān)聯(lián)法律、法規(guī)，形成系統(tǒng)的國(guó)家安全法律體系。（2）國(guó)家安全法部門中的若干重要法律已經(jīng)出臺(tái)，如《國(guó)防法》《保密法》《反間諜法》《反分裂國(guó)家法》《戒嚴(yán)法》等，構(gòu)筑了國(guó)家安全法部門的核心領(lǐng)域。而相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于能源安全、經(jīng)濟(jì)與金融安全、民族與宗教安全、糧食與食品安全等的規(guī)定，則構(gòu)成國(guó)家安全法體系的外圍。（3）各地方政府與相應(yīng)的行政部門均出臺(tái)了相應(yīng)的國(guó)家安全法實(shí)施細(xì)則、地方性法規(guī)或行政規(guī)章，如《重慶市實(shí)施國(guó)家安全法規(guī)定》、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)家安全法實(shí)施條例》和《信息網(wǎng)絡(luò)安全條例》等。

在實(shí)質(zhì)上：（1）《國(guó)家安全法》無(wú)疑是適合我國(guó)國(guó)情的。其一，總體國(guó)家安全觀正是在國(guó)家安全形勢(shì)變遷下應(yīng)運(yùn)而出，而《國(guó)家安全法》的制定出臺(tái)則是對(duì)此復(fù)雜國(guó)家安全形勢(shì)的回應(yīng)和對(duì)總體國(guó)家安全觀的法律化。其二，《國(guó)家安全法》充分考慮到我國(guó)不同于西方資本主義國(guó)家的獨(dú)特政治體制實(shí)際，在對(duì)立法宗旨與國(guó)家安全概念界定條款中，突出強(qiáng)調(diào)“保衛(wèi)人民民主專政”的政權(quán)和“中國(guó)特色社會(huì)主義制度”，強(qiáng)調(diào)以“政治安全”為根本，并明確規(guī)定：“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制?！保?）《國(guó)家安全法》中規(guī)定的堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持公開(kāi)工作與秘密工作相結(jié)合、專門機(jī)關(guān)工作與群眾路線相結(jié)合、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與積極預(yù)防相結(jié)合、多元治理、依法獎(jiǎng)懲與教育相結(jié)合等，均是我國(guó)多年來(lái)堅(jiān)持并行之有效的經(jīng)驗(yàn)和原則，以法律形式對(duì)其加以確認(rèn)更有利于進(jìn)一步指導(dǎo)國(guó)家安全工作實(shí)踐[16]。（3）新《國(guó)家安全法》是一部以民為本、反映并契合人民群眾利益的綜合性國(guó)家安全基本法?！秶?guó)家安全法》以人為本的立法理念，這實(shí)際在立法上突破傳統(tǒng)國(guó)家安全立法一味強(qiáng)調(diào)“國(guó)家安全利益優(yōu)先”的理念，將“人民安全”與“人民福祉”注入“國(guó)家安全”這一概念裝置中，意圖實(shí)現(xiàn)在特定個(gè)案中國(guó)家安全利益與個(gè)人人權(quán)保障的衡平。

（三）為作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的中央國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)立提供基本法基礎(chǔ)

2013年11月十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出要成立國(guó)家安全委員會(huì)，旨在整合并協(xié)調(diào)我國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)及其國(guó)家安全工作職能，提高國(guó)家安全戰(zhàn)略決策與國(guó)家安全問(wèn)題應(yīng)對(duì)能力，以期更為高效地應(yīng)對(duì)異常復(fù)雜而嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外安全形勢(shì)。中央國(guó)家安全委員會(huì)在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)被界定為黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家機(jī)構(gòu)，肩負(fù)國(guó)家安全的國(guó)務(wù)職能而非黨務(wù)職能，在地位上其應(yīng)當(dāng)與中央軍事委員會(huì)平齊而非國(guó)務(wù)院的組成部門。故中央國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)立必然涉及國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)與政體形式的調(diào)整，非經(jīng)修改憲法或制定專門的國(guó)家安全基本法不足以完成此項(xiàng)重任[17]。

《國(guó)家安全法》欲采取模糊規(guī)定策略對(duì)中央國(guó)家安全委員會(huì)的法律地位作模糊定位，并將其升格為國(guó)家機(jī)構(gòu)的立法政治意圖較為明顯。而前述憲法權(quán)力配置問(wèn)題與中央國(guó)家安全委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)功能、工作任務(wù)、工作制度、工作程序等問(wèn)題，則有待作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的中央國(guó)家安全委員會(huì)成立后，修改國(guó)家安全法或制定出臺(tái)相應(yīng)的組織法予以規(guī)范解決①。

從世界多國(guó)中央國(guó)家安全機(jī)關(guān)的職權(quán)來(lái)看，中央國(guó)家安全機(jī)關(guān)主要有三種類型[18]：（1）有權(quán)作出國(guó)家安全戰(zhàn)略決策或決定的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，如伊朗、沙特、巴基斯坦、波蘭、土耳其、烏拉圭、智利等國(guó)家的國(guó)家安全委員會(huì)（或類似機(jī)構(gòu)）;（2）為國(guó)家安全決策提供參考意見(jiàn)和建議的的國(guó)家安全咨詢機(jī)關(guān)，如俄羅斯、印度、日本、韓國(guó)等國(guó)家的國(guó)家安全委員會(huì);（3）旨在協(xié)調(diào)各國(guó)家安全機(jī)構(gòu)以提高國(guó)家安全管理效能的國(guó)家安全協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，如美國(guó)的國(guó)家安全委員會(huì)。比較而言，《國(guó)家安全法》對(duì)于中央國(guó)家安全委員會(huì)的定位混合了前述（1）（2）兩種類型，其法律上的職權(quán)與性質(zhì)定位明顯是國(guó)家安全咨詢與協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，國(guó)家安全方面的相應(yīng)決策權(quán)或決定權(quán)則由全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍委享有。

三、《國(guó)家安全法》的基本特征

作為我國(guó)國(guó)家安全領(lǐng)域的第一部綜合性法律，《國(guó)家安全法》除具有法律的共同屬性外，還具有區(qū)別于其他法律的自身特色。這是由國(guó)家安全法律關(guān)系之特殊性、國(guó)家安全法律行為的特殊性以及國(guó)家安全自身特點(diǎn)所決定的[19]。下文即以《國(guó)家安全法》文本為主要依據(jù)，并考量其立法過(guò)程，詳細(xì)分析其基本特征。

（一）從立法目的與立法時(shí)代背景看，它是“常態(tài)立法”，是“積極的預(yù)防法”

《國(guó)家安全法》的主要功能并不在于控制已然出現(xiàn)的緊急狀態(tài)，而在于防止緊急狀態(tài)的發(fā)生，故其規(guī)定的維護(hù)國(guó)家安全任務(wù)工作的條款具有明顯的積極預(yù)防特色。由此觀之，《國(guó)家安全法》是介于常態(tài)的一般性治安法律（如行政處罰法）與緊急狀態(tài)法之間的特殊常態(tài)法。從立法時(shí)代背景看，與早期的國(guó)家安全立法乃迫于戰(zhàn)爭(zhēng)或其他緊急狀態(tài)之現(xiàn)實(shí)不同，二戰(zhàn)以后的各國(guó)國(guó)家安全立法大多屬于常態(tài)立法。這一方面表明，在世界總體和平態(tài)勢(shì)下，各國(guó)的國(guó)家安全形勢(shì)并不樂(lè)觀，尤其非傳統(tǒng)安全因素對(duì)國(guó)家安全的影響日益加重;另一方面表明，國(guó)家安全立法已由緊急狀態(tài)時(shí)期應(yīng)對(duì)緊急狀況的立法轉(zhuǎn)向日常時(shí)期維護(hù)正常狀態(tài)、預(yù)防緊急狀態(tài)的立法。

（二）從政治屬性看，它具有濃厚的政治性，可謂一部“政治法”

任何法律都是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)，《國(guó)家安全法》在這一方面的政治屬性尤為明顯[20] 2。首先，從制定出臺(tái)背景看，其是迫于當(dāng)前嚴(yán)峻的國(guó)家安全形勢(shì)，急于將“總體國(guó)家安全觀”具體化、法律化，具有為中央國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)立鋪路之目的，受時(shí)事政治與政黨政策影響極為明顯。其次，從其保護(hù)的客體法益來(lái)看，國(guó)家主權(quán)、國(guó)體與政體、領(lǐng)土完整與統(tǒng)一、政治安全、社會(huì)主義制度等，莫不關(guān)乎國(guó)家之核心利益，政治屬性自然無(wú)法避免。再次，從其確立的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制來(lái)看，其深切我國(guó)政治實(shí)際，能夠確保中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家安全工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位。最后，從其界定的國(guó)家安全任務(wù)工作范圍來(lái)看，其意圖將更為廣泛的安全議題納入國(guó)家安全領(lǐng)域的做法，體現(xiàn)出如下政治價(jià)值決定——穩(wěn)定是當(dāng)前一切工作的前提，穩(wěn)定壓倒一切。

（三）從整體看，它以原則性為主兼具操作性、全局性為主兼具專門性

該法第一章集中規(guī)定國(guó)家安全工作的基本原則，如法治原則、人權(quán)保障原則、國(guó)家利益原則、政黨主治原則、協(xié)調(diào)發(fā)展與統(tǒng)籌兼顧原則、多元治理原則、互信互利與平等協(xié)作原則、獎(jiǎng)懲與教育相結(jié)合原則等。第二章對(duì)國(guó)家安全任務(wù)的規(guī)定大多為原則性的，第三章對(duì)“維護(hù)國(guó)家安全機(jī)關(guān)的職權(quán)”的規(guī)定，則因欠缺相應(yīng)的程序性機(jī)制而減弱了操作性，第四章“國(guó)家安全制度”中對(duì)于“情報(bào)信息”“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、評(píng)估和預(yù)警”“審查和監(jiān)管”“危機(jī)管控”等的規(guī)定，雖然具備一定的操作性，但都是解決帶有普遍突出問(wèn)題的制度，原則性較強(qiáng)[21]，第五章“公民權(quán)利與義務(wù)”的規(guī)定亦如此?！按舜沃贫ǖ膰?guó)家安全法，正是一部立足全局、統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家安全各領(lǐng)域立法工作的綜合性法律。它以法律的形式確立了總體國(guó)家安全觀的指導(dǎo)地位，明確了維護(hù)國(guó)家安全的各項(xiàng)任務(wù)，建立健全了國(guó)家安全制度和國(guó)家安全保障措施，從而為實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安、推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！盵22]

（四）從立法框架和立法體系上看，它具有完整性和開(kāi)放性

它包括：（1）總則;（2）維護(hù)國(guó)家安全的任務(wù)或稱之為國(guó)家安全體系與利益結(jié)構(gòu);（3）相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家安全的職責(zé);（4）國(guó)家安全制度;（5）國(guó)家安全保障措施;（6）公民、組織的義務(wù)與權(quán)利等。從總體看，國(guó)家安全法的框架已基本完備，唯公民權(quán)利的克減程度及其法律救濟(jì)、國(guó)家安全威脅狀態(tài)的審查標(biāo)準(zhǔn)及其程序、維護(hù)國(guó)家安全的特別措施與程度等未在《國(guó)家安全法》中充分體現(xiàn)，下一步的國(guó)家安全立法當(dāng)在這幾個(gè)方面有所改進(jìn)?！秶?guó)家安全法》不僅具有前文所述之充分憲法依據(jù)，更與刑事法（如刑法、刑事訴訟法等）和行政法（含行政組織法與行政程序法等兩大方面）等均有高度關(guān)聯(lián)，在國(guó)家安全法體系上呈現(xiàn)高度的開(kāi)放性，必須與相應(yīng)的部門法或?qū)ｉT性法律高度結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)其規(guī)范效力。

（五）從內(nèi)容來(lái)看，它以實(shí)體法為主兼具程序法，組織法與行為法相結(jié)合，雖為國(guó)內(nèi)法但具有涉外性

程序法有別于實(shí)體法，它不具體規(guī)定個(gè)人的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)，而是用來(lái)主張、證明或?qū)崿F(xiàn)權(quán)利義務(wù)的手段，或者確保被侵犯的權(quán)利得到救濟(jì)[23] 211。許多法律文件往往同時(shí)含有實(shí)體法與程序法規(guī)范，此種混合現(xiàn)象在行政法里表現(xiàn)尤為突出[24]，《國(guó)家安全法》亦如此。在組織法方面，《國(guó)家安全法》以相當(dāng)數(shù)量的條文對(duì)國(guó)家安全機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制、任務(wù)領(lǐng)域、職權(quán)與義務(wù)、工作機(jī)制等作出系統(tǒng)規(guī)定，初步完成國(guó)家安全組織法定的任務(wù)。在行為法方面，《國(guó)家安全法》首先規(guī)定了國(guó)家安全工作的基本原則，“國(guó)家安全任務(wù)”一章實(shí)際框定了國(guó)家安全行為的作用領(lǐng)域，“國(guó)家安全制度”一章則涉及國(guó)家安全機(jī)關(guān)及其工作人員的工作機(jī)制與流程，此外還有相應(yīng)的國(guó)家安全保障措施與行為等，均體現(xiàn)《國(guó)家安全法》的行為法性質(zhì)。同時(shí)，國(guó)家安全法的規(guī)制重心也轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)，其涉外性自然有所削弱，但仍不可忽略。（1）國(guó)家安全問(wèn)題具有較強(qiáng)的跨國(guó)性，如反恐、核擴(kuò)散、能源安全、經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)安全、外層空間與海洋開(kāi)發(fā)利益等諸多方面的問(wèn)題，誠(chéng)非一國(guó)所能單獨(dú)應(yīng)對(duì)。（2）國(guó)家安全法歷來(lái)主要是防范、制止和懲戒境外機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人實(shí)施或者指使、資助他人實(shí)施的，或者境內(nèi)機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人與境外機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人相勾結(jié)實(shí)施的危害國(guó)家安全的行為，任一案件的辦理或事件的處理均極可能具涉外性[20] 3。（3）國(guó)家安全立法的規(guī)定不得與我國(guó)締結(jié)批準(zhǔn)的相關(guān)國(guó)際法規(guī)范相抵觸，如國(guó)家安全立法對(duì)公民基本權(quán)利的克減必須符合國(guó)際法上的最低人權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)外國(guó)犯罪分子的制裁必須符合諸如《維也納外交關(guān)系公約》《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》等的規(guī)定。

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[責(zé)任編輯：胡 ?梁]

On the National Security Law： Formulating Background， Significance and Characteristics

Pang Yuanfu

Abstract： The formulation and promulgation of the National Security Law is an inevitable requirement for realizing the modernization of the national governance system and governance capacity and comprehensively promoting the rule of law， a need to adapt to the new situations and tasks faced by the national security， implement the overall national security concept， and effectively safeguard national security， and an embodiment of fulfilling the national security legislative tasks entrusted by the Constitution and implementing the obligations of safeguarding national security and interests stipulated by the Constitution. It effectively integrates the dispersed national security strategy and realizes the legalization of the national security strategy， establishes the status of the national security legal system and shapes the basic form of the national security legal system， and provides the basic legislative foundation for the establishment of the Central National Security Council as a state institution. It is a normal legislation with active prevention function， with basic features such as prominent political attributes， principle and operability， wholeness and specifity， integrity and openness， substantive law and procedural law， organizational law and behavioral law， and strong foreign-relatedness.

Keywords： National Security; National Security Law; Governance Modernization; Ruling by Law