◆李 璇/蘭州財經(jīng)大學(xué)

隨著國家治理能力的逐步現(xiàn)代化，國家審計所起到的核心作用也日漸凸顯。國家審計的發(fā)展不斷得到修正：2014年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》提出，要強化審計的“監(jiān)督作用”，發(fā)揮促進(jìn)國家重大決策部署的“保障作用”；十八屆四中全會中明確指出，要完善審計制度，保障其依法、獨立地行使審計監(jiān)督權(quán)力；2015年國務(wù)院出臺的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》和《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》以及十九大報告中都提出要對國家審計實行“管理體制改革”。這一系列信號預(yù)示著我國國家審計進(jìn)入新時期，不僅要在職能作用和工作范圍方面作出調(diào)整，還要緊隨國家治理動向變化，在工作理念方面與國家治理各領(lǐng)域滲透融合，推動國家良治，保障社會經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展。然而，根據(jù)國務(wù)院學(xué)位委員會和教育部2009年發(fā)布的《學(xué)位授予和人才培養(yǎng)學(xué)科目錄設(shè)置與管理辦法》規(guī)定，審計學(xué)科下設(shè)于管理學(xué)門類中工商管理一級學(xué)科下屬的會計學(xué)二級學(xué)科所屬的三級學(xué)科，其人才培養(yǎng)偏向于工商管理，與國家審計人才需求不太匹配，因此建設(shè)和規(guī)范國家審計學(xué)科是新時代下亟待解決的一項問題。

一、國家審計學(xué)科建設(shè)研究現(xiàn)狀及問題

近年來關(guān)于國家審計學(xué)科建設(shè)的研究層出不窮，主要有以下觀點：程乃勝（2016）梳理了三種審計類型下設(shè)于法學(xué)學(xué)科門類的邏輯關(guān)系，提出將審計作為一級學(xué)科，包括國家審計學(xué)科在內(nèi)的三種審計類型作為二級學(xué)科設(shè)立于法學(xué)學(xué)科門類下的構(gòu)想；郝振平（2017）建議單獨設(shè)立監(jiān)督學(xué)科體系，將審計作為一級學(xué)科下設(shè)于監(jiān)督學(xué)門類；張龍平（2017）從國家審計本質(zhì)即為公共管理出發(fā)，認(rèn)為國家審計學(xué)科建設(shè)應(yīng)與會計聯(lián)手，歸屬于管理學(xué)門類；蔡春（2017）認(rèn)為審計是具有多重交叉性質(zhì)的學(xué)科，應(yīng)當(dāng)獨立于會計學(xué)科建設(shè)；葉陳剛（2017）認(rèn)為，國家審計應(yīng)與政治學(xué)聯(lián)手進(jìn)行不同于會計學(xué)的學(xué)科建設(shè)；謝志華（2017）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從國家審計的管理屬性出發(fā)，通過不斷明晰其職責(zé)范圍，考慮其特有的獨立監(jiān)督特質(zhì)，才能以此確定國家審計的學(xué)科屬性。

盡管對國家審計學(xué)科建設(shè)的觀點建議有很多，但對該問題的研究仍處于不斷探索階段，各類觀點理論支撐都有其薄弱的一面，本文試圖通過分析國家治理與國家審計的關(guān)系，建立一套設(shè)立于公共管理學(xué)院下的國家審計學(xué)科體系，為國家審計學(xué)科歸屬管理學(xué)門類的觀點稍作理論補充。

二、國家治理與國家審計的關(guān)系

（一）國家審計源于國家治理的發(fā)展需要

國家治理，即“通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全……推動科學(xué)發(fā)展”（劉家義，2012）。國家依法建制，分配給公共權(quán)力機(jī)關(guān)或公共權(quán)力人管理公共事項的權(quán)利和責(zé)任，再由獨立于公共權(quán)力部門的機(jī)關(guān)對其權(quán)利的運行、責(zé)任的履行進(jìn)行監(jiān)督，國家審計由此而來。隨著時代不斷推進(jìn)，國家治理的需求及國家審計的職責(zé)也在不斷改變：早期國家治理目標(biāo)在于保衛(wèi)國土完整安全，維護(hù)社會安定發(fā)展，需求體現(xiàn)在對財政收入的合理運用上，此時國家審計存在的意義就是監(jiān)督和審核財政收入不被濫用；國家所掌握的公共資源越來越多，公眾對公共資源分配及管理的公平性要求也越來越高，這時國家審計作為“守護(hù)者”，幫助國家實現(xiàn)宏觀治理需求，糾正社會經(jīng)濟(jì)不良動向；隨著改革開放的不斷進(jìn)行，國家審計立足于民主法治、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家治理大局的發(fā)展道路不斷清晰。不難看出，隨著國家治理發(fā)展需求的不斷深化，國家審計的目的、職能和工作范圍也在發(fā)生著變化，國家審計因國家治理的發(fā)展需要而產(chǎn)生，隨國家治理的發(fā)展需要而變化。

（二）國家審計與國家治理有相同的理論基礎(chǔ)

公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是指受托經(jīng)營公共財產(chǎn)的機(jī)構(gòu)或人員有責(zé)任匯報對這些財產(chǎn)的經(jīng)營管理情況并負(fù)有財政管理和計劃項目方面的責(zé)任。公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是國家治理的基礎(chǔ)。國家治理通過合理有效配置資源，宏觀地把控社會全面可持續(xù)發(fā)展，滿足公共資源委托人對公共資源使用和管理情況的知情和監(jiān)督權(quán)利，同時公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有效性依賴于國家治理相關(guān)制度、法規(guī)等約束和管理，兩者相互依賴、共同發(fā)展。

受托責(zé)任也是審計產(chǎn)生的基本前提，楊時展（1991）曾說道：“審計工作的精義在于受托責(zé)任。有了受托責(zé)任，才有審計，如沒有受托責(zé)任，也就無所謂審計。受托責(zé)任的概念，不但是一切審計人員必須明確的基本概念，尤其是一切以人民公仆的身份，受人民之托，或受出資人之托，承擔(dān)國家工作和企事業(yè)工作的責(zé)任人必須明確的基本概念”。國家審計隨著公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的確立而確定，隨公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)容的擴(kuò)大，國家審計范圍也不斷擴(kuò)大，但國家審計的根本目標(biāo)仍是審查各機(jī)關(guān)部門受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況。

綜上所述，國家審計作為一種權(quán)力約束機(jī)制，為國家治理保駕護(hù)航，推進(jìn)國家治理體系完善建設(shè)，是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵體現(xiàn)，是國家治理必不可少的組成部分，兩者都以促進(jìn)和完善公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有效履行為目標(biāo)。

三、國家審計學(xué)科下設(shè)于公共管理學(xué)院的思考

在審計全覆蓋的大背景下，審計任務(wù)日益繁重與審計力量嚴(yán)重不足的矛盾日益突出。構(gòu)建適應(yīng)新時期審計轉(zhuǎn)型要求的審計隊伍，充分發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟(jì)社會運行的預(yù)警作用，建立適應(yīng)審計轉(zhuǎn)型要求的審計隊伍人才培養(yǎng)機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。加強審計隊伍建設(shè)要從國家審計學(xué)科建設(shè)開始，國家審計學(xué)科的適當(dāng)構(gòu)建能從根本上完善審計隊伍業(yè)務(wù)能力，如何建設(shè)國家審計學(xué)科是當(dāng)下亟待解決的問題。

教育部頒布的國家專業(yè)學(xué)科目錄中將審計學(xué)下設(shè)于二級學(xué)科會計學(xué)之下作為三級學(xué)科，國家審計作為審計學(xué)的一個研究方向而非單獨的三級學(xué)科，這種劃分是以審計就是查賬的學(xué)科屬性為基礎(chǔ)的，但國家審計的對象實質(zhì)上是財政財務(wù)收支的真實性、合法性和效益性，賬簿審查只是其形式上的對象。顯然，現(xiàn)有的審計學(xué)科建設(shè)沒有從審計根本屬性出發(fā)。國家審計具有政治屬性，而政治又是公共管理活動衍生出來的，建設(shè)國家審計學(xué)科應(yīng)緊扣其特有的公共性，這是區(qū)別于內(nèi)部審計和社會審計的特質(zhì)。國家審計隨公共受托責(zé)任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨其發(fā)展而發(fā)展。公共管理活動是公共受托責(zé)任的基石，是推動國家審計發(fā)展的源泉，與國家審計的發(fā)展密不可分。隨著政府公共治理改革運動的興起，公共管理理念為促使政府職能向公共服務(wù)方向轉(zhuǎn)變夯實了理論基礎(chǔ)，政府自身的管理職能也不再以將經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心作為唯一指導(dǎo)發(fā)展方向，而是在國防、自然環(huán)境保護(hù)、公益、文化、教育發(fā)展等各個領(lǐng)域進(jìn)行服務(wù)。同時，國家審計職能也隨政府職能的擴(kuò)大而擴(kuò)大，從傳統(tǒng)的財務(wù)審計范圍逐步向績效審計、問責(zé)審計展開，向關(guān)乎民眾利益、改善民眾福利、維護(hù)社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的方向推進(jìn)?？梢?，國家審計的發(fā)展緊跟公共管理活動變化的步伐，國家審計與公共管理密不可分。

綜上所述，將國家審計學(xué)科下設(shè)于公共管理學(xué)院，審計后備軍接受公共管理相關(guān)專業(yè)知識體系重塑是十分必要的。

四、基于國家治理視角下的公共管理學(xué)院國家審計學(xué)科建設(shè)

（一）基于國家治理視角下的國家審計人才需求

建設(shè)國家審計學(xué)科，要從國家治理下國家審計發(fā)揮的作用和設(shè)定的目標(biāo)著手。

國家審計作為國家治理的主要工具，其目的就是通過審計財政財務(wù)收支真實性、合法性和效益性，最終達(dá)到國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的目的。其作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是對公共經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動進(jìn)行再監(jiān)督，確保公共政策的執(zhí)行遵守法律、符合規(guī)定；二是對財政財務(wù)收支進(jìn)行審查和鑒證，以評價其活動的經(jīng)濟(jì)性；三是對公共政策執(zhí)行和制定過程中相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的效率性、效果性進(jìn)行評價，以確定公共政策制定的科學(xué)性，為下一步政策制定與改善提供反饋信息，服務(wù)于國家治理的決策系統(tǒng)；四是對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行評價，反映宏觀政策指導(dǎo)下微觀經(jīng)濟(jì)主體具體實施的情況，以提升微觀層面的活動效率，對國家治理體系各個層面人才儲備提供保障。

國家審計是優(yōu)化公共管理活動的重要手段，歸根結(jié)底服務(wù)于國家治理。盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下國家審計任務(wù)日益艱巨，但現(xiàn)在乃至未來很長一段時間內(nèi)國家審計的重點仍是以監(jiān)督檢查和評價財政財務(wù)收支真實性、合法性為起點，通過對公共資金、公共資源和公共資產(chǎn)使用和管理的效率效果性進(jìn)行審查，評價領(lǐng)導(dǎo)干部和公共部門履職盡責(zé)的情況。隨著審計對象的不斷豐富，國家審計人才需求也呈現(xiàn)出復(fù)合型的特征，即應(yīng)具備復(fù)合型的知識結(jié)構(gòu)，而這種結(jié)構(gòu)一定是在對某一專業(yè)領(lǐng)域有很深造詣的基礎(chǔ)上，又相關(guān)地通曉其他專業(yè)的知識，并能夠熟練地綜合運用。綜上所述，本文認(rèn)為現(xiàn)階段國家審計后備軍人才培養(yǎng)應(yīng)以“寬口徑，厚基礎(chǔ)”為指導(dǎo)思想，以服務(wù)國家治理為目標(biāo)，建立以國家審計學(xué)科為導(dǎo)向，突出國家審計專業(yè)主干課程，貫徹公共管理綜合學(xué)科的高質(zhì)量審計專業(yè)特色的人才培養(yǎng)方案和課程體系。

（二）公共管理學(xué)院下國家審計學(xué)科建設(shè)

筆者認(rèn)為國家審計學(xué)科下設(shè)于公共管理學(xué)院的建設(shè)應(yīng)從以下幾個方面著手。

1.培養(yǎng)目標(biāo)

根據(jù)“十三五”中對國家審計工作的發(fā)展規(guī)劃，國家審計工作重心是對公共資金、公共資源、公共資產(chǎn)和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況實行全覆蓋審計，擴(kuò)大了國家審計的范圍，對審計工作效率和質(zhì)量提出了更高的要求。為解決審計發(fā)展與人才儲備間的矛盾，以達(dá)到中國特色社會主義審計制度與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)，保障國家經(jīng)濟(jì)安全，促進(jìn)國家良治的作用。公共管理學(xué)院下國家審計專業(yè)的培養(yǎng)應(yīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需求，以具備審計學(xué)專業(yè)的基礎(chǔ)理論知識和業(yè)務(wù)技能為基礎(chǔ)，伴有敏銳和主動探索的精神，做到知識能力和素質(zhì)能力雙修的復(fù)合型人才。

2.培養(yǎng)模式

對審計人員來說，對各行業(yè)、各學(xué)科的廣泛了解有利于審計工作的高效實施，目前審計人才正呈現(xiàn)出“一專多能”的特征，因此國家審計專業(yè)在課程設(shè)置方面應(yīng)注重多領(lǐng)域、多思路的培養(yǎng)模式,可以設(shè)置公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策學(xué)、公共管理理論與實踐、社會科學(xué)方法論等公共管理類學(xué)科，增加學(xué)生知識面和視野，同時在審計教學(xué)過程中多采用實務(wù)操作、進(jìn)點實習(xí)、案例教學(xué)等方法，增加學(xué)生對審計理論知識轉(zhuǎn)化為實踐的具體認(rèn)識，增強學(xué)生對政策方向、國家治理目標(biāo)的宏觀意識把控，提高學(xué)生的感性認(rèn)識和實踐能力，培養(yǎng)適合國家審計需要的復(fù)合型人才。