黃曉芳

近日，關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的新聞廣受關(guān)注。專家認(rèn)為，現(xiàn)行土地管理制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題已經(jīng)凸顯，改革勢(shì)在必行;試點(diǎn)期限延長(zhǎng)，有利于解放思想、大膽探索，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成了可復(fù)制、可推廣、有利于法律修改的制度創(chuàng)新成果。

最近，一則農(nóng)村土地制度改革的消息頗為吸引眼球：全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議決定，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革試點(diǎn)繼續(xù)延期至2019年年底。這三項(xiàng)制度改革，通常稱之為“三塊地”改革。那么，今年為何繼續(xù)延期？改革對(duì)農(nóng)村乃至城市土地供應(yīng)有何影響？未來改革著力點(diǎn)在哪里？

有關(guān)專家表示，土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，農(nóng)村土地制度改革涉及多方面利益調(diào)整，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。

改革勢(shì)在必行

目前，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)各異土地管理制度，城市實(shí)行的是土地國(guó)有制，農(nóng)村實(shí)行的是土地集體所有制。適用的法律分別為《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》和《農(nóng)村土地承包法》。

這一制度，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上曾發(fā)揮了巨大作用，但其副作用近年來也久受詬病。其一，城鄉(xiāng)土地存在巨大價(jià)差，利益分配存在失衡。除公益用地外，城市建設(shè)用地實(shí)行招標(biāo)拍賣、掛牌出讓制度，市場(chǎng)化程度很高。農(nóng)村集體建設(shè)用地要進(jìn)入這一市場(chǎng)，必須先由地方政府征收為國(guó)有，由此產(chǎn)生巨大價(jià)差，賣地收入也因此在地方財(cái)政中占有相當(dāng)大比重。但在利益分配時(shí)，被征地農(nóng)民利益有時(shí)沒有得到合理體現(xiàn)。其二，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)分而治之，難以有效協(xié)調(diào)。農(nóng)村宅基地難以進(jìn)入市場(chǎng)，造成空置、浪費(fèi)嚴(yán)重。城市用地緊張，也造成房?jī)r(jià)高企。

中國(guó)人民大學(xué)教授劉守英表示，現(xiàn)行土地管理制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題已經(jīng)凸顯，改革勢(shì)在必行。

為此，2014年12月份，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和中央政治局常委會(huì)審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。2015年2月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。授權(quán)期限截至2017年12月31日。

2017年年底，人大常委會(huì)決定試點(diǎn)延期至2018年年底。此次人大常委會(huì)有關(guān)會(huì)議，又決定繼續(xù)延期至2019年年底，且同時(shí)審議了《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》修正案草案。

利于農(nóng)民增收

在四川省成都市郫都區(qū)唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村，有一條獨(dú)具川西風(fēng)格的旅游商業(yè)街，名為“第五季香境”，這里原是村集體辦的復(fù)合肥廠、預(yù)制廠和村委會(huì)老辦公樓。2015年9月份，這塊面積為13.447畝的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地掛牌拍賣，以每畝52.5萬(wàn)元的價(jià)格出讓給四川邁高旅游公司。這是全國(guó)第一個(gè)以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市為依托的田園綜合體項(xiàng)目。

在試點(diǎn)的33個(gè)地區(qū)，類似的舉措推動(dòng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)。自然資源部部長(zhǎng)陸昊表示，賦予集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等權(quán)能，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)公開交易，充分發(fā)揮了市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地平等入市、公平競(jìng)爭(zhēng)。

作為硬幣的另一面，集體建設(shè)用地直接入市可能帶來的一個(gè)直接結(jié)果是，征地范圍得以縮小。由于現(xiàn)行法律規(guī)定土地征收是城市建設(shè)用地的唯一途徑，各項(xiàng)建設(shè)需要用地的，都必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。這樣一來，當(dāng)發(fā)展需要用地、存量土地又有限的時(shí)候，征地范圍很難僅局限在公益范圍，導(dǎo)致征地邊界不清、范圍不斷擴(kuò)大。因此，在敞開集體建設(shè)用地直接入市這個(gè)口子后，征地改革圍繞“程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元”的目標(biāo)，探索公益性用地目錄，建立征地負(fù)面清單，縮小征地范圍，逐步縮減土地征收規(guī)模。

作為試點(diǎn)的成果之一，此次提交審議的《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》修正案草案中，刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地的規(guī)定;對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。

同時(shí)，宅基地改革健全了宅基地權(quán)益保障方式，在保障村民戶有所居權(quán)利的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用。農(nóng)房抵押、有償退出、流轉(zhuǎn)等制度設(shè)計(jì)，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

自然資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至目前，33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）已按新辦法實(shí)施征地1275宗、18萬(wàn)畝;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已入市地塊1萬(wàn)余宗，面積9萬(wàn)余畝，總價(jià)款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元;騰退出零星、閑置的宅基地約14萬(wàn)戶、8.4萬(wàn)畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬(wàn)宗、111億元。

推進(jìn)制度創(chuàng)新

國(guó)務(wù)院關(guān)于“三塊地”改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告提出，33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）改革推進(jìn)還不夠平衡，一些試點(diǎn)地區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量不夠多;一些試點(diǎn)地區(qū)村級(jí)土地利用規(guī)劃編制、宅基地確權(quán)登記頒證等基礎(chǔ)工作還比較薄弱。從點(diǎn)上來看，三項(xiàng)改革試點(diǎn)樣本分布不夠均衡，土地征收制度改革試點(diǎn)相對(duì)不足。

劉守英表示，從各地試點(diǎn)情況來看，這些改革具有全局意義，不僅在發(fā)達(dá)地區(qū)，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)同樣有需求，需要不斷加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和地方創(chuàng)新，以問題為導(dǎo)向，推進(jìn)制度供給。

綜合來看，未來在征地制度改革上，將繼續(xù)縮小征地范圍，逐步縮減土地征收規(guī)模，規(guī)范土地征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市上，將繼續(xù)細(xì)化明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市條件及管理措施。在宅基地改革上，將繼續(xù)健全宅基地權(quán)益保障方式。

需要注意的是，當(dāng)前的農(nóng)村土地制度改革，并不是給“小產(chǎn)權(quán)房”開口子。按照政策要求，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，在試點(diǎn)區(qū)域只允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，非經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地不得入市，且入市要符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的條件。也就是說，此舉更多的是為工商業(yè)提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地，并不允許用這些土地搞房地產(chǎn)開發(fā)，城里人到農(nóng)村買房置業(yè)是不允許的。

此外，改革將按中央“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去了，不能把農(nóng)民利益損害了”的要求，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，是急不得的。

專家視點(diǎn)

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任、中國(guó)民生研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任宋洪遠(yuǎn)：

宅基地的三權(quán)分置改革是深化土改的重點(diǎn)、難點(diǎn)。宅基地的三權(quán)分置改革，在方法論上我們借鑒了承包地的三權(quán)分置改革。第一是要搞確定登記頒證;第二是三權(quán)分置;第三是通過三權(quán)分置來適度放活宅基地的使用權(quán)。

現(xiàn)在宅基地情況非常復(fù)雜，有的沒有宅基地，比方說我一家有幾個(gè)男孩，孩子長(zhǎng)大了要結(jié)婚，原來就有一處宅基地，他沒有宅基地。有的是宅基地剩余，還是空閑。比方說原來都是女孩，女孩都出嫁了，老人可能也去世了，這宅基地就是空閑的。怎么處置？有的是有人沒有地，有的是有地沒有人。還有過去形成的一些歷史問題，可能一戶多宅。按照要求是一戶一宅，可能有的是一戶有多處宅子，或者兩處或者三處，這樣一些具體問題都需要摸清家底來進(jìn)行研究。

中國(guó)人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平：

《土地管理法（修正案）》中關(guān)于宅基地自愿有償退出與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)修改，均屬于原則性規(guī)定。

一方面，征地制度改革所需要的法律修改，在土地管理法現(xiàn)有范圍內(nèi)已經(jīng)可以完成，而涉及宅基地“三權(quán)分置”和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的，還需要對(duì)憲法、物權(quán)法等多個(gè)上位法進(jìn)行修改，在上位法還未修改完畢的當(dāng)下，土地管理法難以直接自行突破。另一方面，要真正建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，還有諸多基礎(chǔ)性的前置改革尚未完成。比如如何確定與之適應(yīng)的集體土地權(quán)益和權(quán)能、如何建立對(duì)土地市場(chǎng)交易和利益分配等行為規(guī)則、如何實(shí)現(xiàn)對(duì)新土地市場(chǎng)的管理等，都有待討論。