顧建波

摘要：縣市國土空間總體規(guī)劃位于“五級”規(guī)劃體系的實施層，主要任務是對上級國土空間規(guī)劃的要求進行細化和落實；縣級空間單元又是“三類”空間規(guī)劃的集中地，國土空間總體規(guī)劃對專項規(guī)劃具有指導和約束作用，也是詳細規(guī)劃編制的法定依據(jù)。縣市國土空間總體規(guī)劃編制的核心任務是“構建全域空間格局、優(yōu)化空間要素配置”，因此在規(guī)劃編制的過程中，不僅需要理解和把握各個工作環(huán)節(jié)的技術思路，還需要貫徹當前規(guī)劃理念的轉變。

關鍵詞： 國土空間規(guī)劃；空間格局；功能分區(qū)；要素配置

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.004 中圖分類號：TU981

文章編號：1009-1483（2019）11-0017-09 文獻標識碼：A

Exploration on the Technical Approach of the Territorial Spatial Planning of the County and City

GU Jianbo

[Abstract] The county-level territorial spatial planning is located in the implementation level of the five level planning system， of which the main task is to refine and implement the requirements of the superior spatial planning. County spatial unit is the focus of three types of spatial planning. Territorial Spatial planning will guide and bind special planning， and it is also the basis of detailed planning. Therefore， in the process of "building a global spatial pattern and optimizing the allocation of spatial elements"， we not only need to understand and grasp the technical ideas， but also need to change the planning concept.

[Keywords] territorial spatial planning； spatial pattern； functional subarea； element allocation

引言

2019年5月，中共中央、國務院發(fā)布《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），明確將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃。同月，自然資源部也印發(fā)了《關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求各地“抓緊啟動編制全國、省級、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃”。當前，全國、省級、以及試點市縣的國土空間總體規(guī)劃的編制工作已經展開，對建立國土空間規(guī)劃體系這一龐大系統(tǒng)的理論和技術探討也在整個規(guī)劃行業(yè)內如火如荼地進行中，國土空間規(guī)劃的相關編制規(guī)程、技術標準也在緊鑼密鼓地推進中。

縣市國土空間總體規(guī)劃的主要編制內容包括戰(zhàn)略目標、空間格局、要素配置、國土整治、分解落實、政策措施等，其核心是“構建全域空間格局、優(yōu)化空間要素配置”。即通過劃定“三區(qū)三線”確定空間基本格局，通過“要素配置”不斷優(yōu)化全域空間格局，最后以“一張圖”信息管理實現(xiàn)規(guī)劃分區(qū)和土地用途管控。本文從縣級空間單元在“五級三類”國土空間規(guī)劃體系中的特征分析出發(fā)，探討縣市國土空間總體規(guī)劃從“分區(qū)”和“要素”兩個環(huán)節(jié)構建全域空間格局的技術思路及規(guī)劃理念。

1縣市國土空間規(guī)劃的特征

1.1 位于“五級”空間規(guī)劃的實施層

自秦漢以來，“縣”一直是我們大一統(tǒng)國家治理的基本單元，以縣為單元的“塊塊”嚴絲合縫[1]，組成全國的國土空間范圍。當前我國的縣級行政區(qū)包含了市轄區(qū)、縣級市、自治縣等，通常由地級市或省直接管轄。縣級行政單元（市轄區(qū)除外）不管受哪個層級管轄，其轄區(qū)內的各類開發(fā)保護建設活動，都具有直接的管理權?！度舾梢庖姟访鞔_指出市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃側重實施性，要對上級國土空間規(guī)劃的要求進行細化落實，也要對本行政區(qū)域的開發(fā)保護作具體安排。

對地級市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的實施性特征需作進一步說明。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于“五級”體系的最后一級，《若干意見》也提出各地可因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制。從實際工作情況來看，縣級國土空間規(guī)劃往往把所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)一并納入共同編制。一般而言，地級市的國土空間總體規(guī)劃一方面要對市轄區(qū)編制實施性規(guī)劃，另一方面也要對所管轄的縣域空間提出管控和指引。在地級市只有縣域單元，沒有轄區(qū)的情況下，相應的國土空間規(guī)劃就要著重體現(xiàn)協(xié)調性了。

由此可見，實施性是編制縣市國土空間總體規(guī)劃的最重要特征，規(guī)劃編制的精度要達到“主體功能區(qū)戰(zhàn)略和各類空間管控要素的精準落地” （見圖1）?！度舾梢庖姟吠瑫r要求完成縣級以上國土空間基礎信息平臺的建設，以“縣”為基本管理單元，逐步形成全國國土空間規(guī)劃的“一張圖”。

1.2 處于“三類”空間規(guī)劃的集中地

國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域內國土開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排，類型上有“總體規(guī)劃”“詳細規(guī)劃”和“專項規(guī)劃”三類。《若干意見》規(guī)定在市縣及以下編制詳細規(guī)劃，村莊規(guī)劃也作為詳細規(guī)劃，而專項規(guī)劃可在國家、省和市縣層級編制。也就是說，在國土空間規(guī)劃體系里，縣級空間單元是三類空間規(guī)劃的集中地，縣市國土空間規(guī)劃要做到“能用、好用、管用”，離不開同一空間單元內三類規(guī)劃之間的傳導與協(xié)調（見圖1）。

《若干意見》對三類規(guī)劃如何協(xié)調也有明確的指示?？傮w規(guī)劃需要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關專項領域的空間需求，詳細規(guī)劃要依據(jù)批準的國土空間總體規(guī)劃進行編制和修改。專項規(guī)劃要遵循總體規(guī)劃，在編制和審查過程中要加強與“一張圖”的核對，批復后疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上，其主要內容納入詳細規(guī)劃。因此，無論是國土空間總體規(guī)劃，還是專項規(guī)劃，最后的實施環(huán)節(jié)必須依賴詳細規(guī)劃。然而，國土空間總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃之間的傳導方式還需要進一步的探討。如果按《通知》要求，僅僅完成“中心城區(qū)城市功能布局和用地結構”，顯然還不能夠指導具體地塊完成后續(xù)的詳細規(guī)劃。這方面可以借鑒原城鄉(xiāng)規(guī)劃的經驗，在總規(guī)和詳規(guī)之間增加環(huán)節(jié)。比如北京城市總體規(guī)劃批準后，還需編制分區(qū)規(guī)劃、街區(qū)控規(guī)，最后才能落到具體的地塊控規(guī)，完成地塊開發(fā)建設的管控。

縣市國土空間總體規(guī)劃編制必定會涉及對區(qū)域問題和經濟社會發(fā)展問題的研究[2]，因而同時具備戰(zhàn)略引領和底線管控的作用。因此，在縣市國土空間總體規(guī)劃編制時，可同步展開總體城市設計、綜合交通等專項研究，既加強空間規(guī)劃的科學性，也能為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的用途分類作進一步的細化，完成總體規(guī)劃到詳細規(guī)劃之間的過渡。

2“功能分區(qū)”構建空間基本格局

編制縣市國土空間總體規(guī)劃的核心任務是構建全域空間格局，需要圍繞戰(zhàn)略目標，完成“功能分區(qū)”和“要素配置”兩個工作環(huán)節(jié)（見圖2）。在功能分區(qū)環(huán)節(jié)，“雙評價”明確空間自然本底，“多規(guī)合一”明確以往規(guī)劃的空間訴求，在戰(zhàn)略格局和區(qū)域協(xié)同的指引下，劃定“三線三區(qū)”形成國土空間基本格局。

2.1 “雙評價”識別自然本底

資源環(huán)境承載能力是一定國土空間內自然資源、環(huán)境容量和生態(tài)服務功能對人類活動的綜合承載水平，國土空間開發(fā)適宜性是進一步結合地理區(qū)位和整體特征，評價國土空間進行城鎮(zhèn)建設、農業(yè)生產等不同開發(fā)保護利用方式的適宜程度?！半p評價”為國土空間規(guī)劃提供基礎性的自然本底支撐，在“雙評價”的基礎上劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界，科學布局生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間。

“雙評價”過程主要包括三個步驟，即要素單項評價、集成評價和綜合分析（見圖3）。其中單項要素包括土地資源、水資源、氣候、生態(tài)、環(huán)境及災害等，集成評價首先確定國土空間內生態(tài)保護的重要性等級，然后進行農業(yè)生產和城鎮(zhèn)建設的承載規(guī)模和適宜性等級劃分。綜合分析首先是識別資源環(huán)境存在的問題和風險，其次是評價國土空間開發(fā)與保護的潛力。

縣級空間單元應側重于“雙評價”的綜合分析報告。首先要把水資源作為城鎮(zhèn)建設和農業(yè)生產的約束性指標，堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，做到量水而行；其次是加強生態(tài)要素的評價，為劃定生態(tài)保護紅線、補充生態(tài)空間提供依據(jù)；第三應優(yōu)先生態(tài)保護和農業(yè)生產的集成評價，城鎮(zhèn)建設適宜性評價需結合城鎮(zhèn)發(fā)展方向，在現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設用地周邊和有可能集中建設的區(qū)域做重點評估，避免與農業(yè)生產空間有過多重疊。

2.2 “多規(guī)合一”延續(xù)規(guī)劃本底

《若干意見》指出建立國土空間規(guī)劃體系，就是要解決以往存在規(guī)劃類型過多、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題，實現(xiàn)“多規(guī)合一”?！锻ㄖ芬嗝鞔_了“已批準的規(guī)劃期至2020年后的……、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃，城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃，……將既有規(guī)劃成果融入新編制的同級國土空間規(guī)劃中”。因此，本次縣市國土空間總體規(guī)劃編制只有上位規(guī)劃（省級和市級國土空間規(guī)劃），以往編制的各類空間規(guī)劃就成了延續(xù)的“規(guī)劃本底”。

2014 年8月三部委發(fā)出《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，全國陸續(xù)開展了28個市縣試點工作，期望形成“一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖”。2017年又開展了9個省級空間規(guī)劃試點，探索“針對各類空間性規(guī)劃存在的問題，加強體制機制、法律法規(guī)等頂層設計”。因此，前幾年的“多規(guī)合一”探索為本次縣市國土空間總體規(guī)劃的編制積累了技術經驗[3]，“多規(guī)內容的繼承、合一藍圖的繪制”，是本輪國土空間規(guī)劃中“多規(guī)合一”工作的重點（見圖4）。

縣市國土空間總體規(guī)劃首先要做到城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的“兩規(guī)合一”，對這兩項規(guī)劃的實施評估也是劃定永久基本農田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的基本依據(jù)。城鎮(zhèn)總規(guī)中對縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點發(fā)展區(qū)的功能結構和空間布局是繼承的重點，土地利用總規(guī)中對土地資源的分類、數(shù)量和邊界，特別是建設用地的增長邊界是延續(xù)的重點。其次是在國土空間總體規(guī)劃中統(tǒng)籌其他類型的空間規(guī)劃，如林業(yè)、農業(yè)、水利、交通、市政等，將其作為構建全域空間格局的要素，并以專項規(guī)劃的形式納入國土空間規(guī)劃體系。

2.3 “三線三區(qū)”確定基本格局

縣市國土空間總體規(guī)劃的核心任務是構建“陸海一體、城鄉(xiāng)融合，多中心、網絡化、組團式、集約型的國土空間開發(fā)保護總體格局”。全域空間格局由“分區(qū)+要素”兩部分組成：一是以生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線為基礎，劃定生態(tài)空間、農業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間，從而進一步按功能細分；二是統(tǒng)籌“山水林田湖草”等自然保護類要素和城鄉(xiāng)、產業(yè)、交通等空間支撐類要素的空間布局。分區(qū)和要素共同組成了全域性的生態(tài)格局、農業(yè)格局與城鄉(xiāng)發(fā)展格局，以及綜合交通網絡體系、市政基礎設施體系、國土安全格局等專類格局（見圖2）。

在全域空間格局中，“三線”是國土空間開發(fā)保護“一張圖”的底線，是調整經濟結構、規(guī)劃產業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線?！叭€”應遵循“市縣同步，上下聯(lián)動，銜接協(xié)調”的原則統(tǒng)籌劃定，在“雙評價”和“多規(guī)合一”的基礎上，科學有序布局生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等基本功能空間，從而確定全域基本格局。

縣級空間單元的“三線三區(qū)”劃定工作，首先是在“一張圖”上落位三線的空間坐標，然后在戰(zhàn)略目標指引下，劃定農業(yè)、生態(tài)和城鎮(zhèn)的空間邊界，最后結合要素的配置構建三大基本格局。其中生態(tài)格局的重點是構建城鎮(zhèn)內部的水系、綠地與外圍河湖、森林、耕地形成的完整、連續(xù)的綠色空間網絡；同時構建適應農業(yè)現(xiàn)代化的趨勢，穩(wěn)定和優(yōu)化農業(yè)生產空間，引導農業(yè)發(fā)展向優(yōu)勢地區(qū)聚集，形成特色化、專業(yè)化的農業(yè)生產格局。城鄉(xiāng)發(fā)展格局的重點是明確“城—鎮(zhèn)—村”體系，優(yōu)化全域產業(yè)空間布局，保障新產業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展空間等。

2.4 “分區(qū)管制”保障規(guī)劃傳導

國土空間規(guī)劃是實施國土空間管制的基礎和依據(jù)[4]。落實國土空間開發(fā)保護格局，實施全域全要素國土空間用途管制，基本的方法是“合理劃分國土空間規(guī)劃基本分區(qū)，確定全域國土空間功能導向和主要用途方向，制定用途準入原則和相關控制要求”。《若干意見》明確在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的建設，實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，按照主導用途分區(qū)，實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標+分區(qū)準入”的管制方式。因此，縣市國土空間總體規(guī)劃需要通過“規(guī)劃分區(qū)”在詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃之間建立傳導方式。其中總體規(guī)劃通過“基本分區(qū)+約束指標”向詳規(guī)和專項規(guī)劃傳導，專項規(guī)劃細化各個基本分區(qū)的“約束指標”后納入總體規(guī)劃，一并向詳細規(guī)劃傳導。

結合《市縣國土空間規(guī)劃基本分區(qū)與用途分類指南》（試行稿），縣市國土空間總體規(guī)劃宜將生態(tài)空間、農業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間進一步細分為八類，將三區(qū)三線細化為八區(qū)三線（見圖5）。如城鎮(zhèn)空間細分為集中建設區(qū)、有條件建設區(qū)和特殊用途區(qū)；農業(yè)空間細分為永久基本農田保護區(qū)、永久基本農田儲備區(qū)、農業(yè)農村發(fā)展區(qū)；生態(tài)空間細分為生態(tài)紅線保護區(qū)、一般生態(tài)保護區(qū)。其中城鎮(zhèn)集中建設區(qū)可進一步按城市功能細化分區(qū)，對空間布局進行約束管控；農業(yè)農村發(fā)展區(qū)則通過村莊詳細規(guī)劃，進一步劃定村莊建設用地邊界、一般農業(yè)區(qū)、林業(yè)發(fā)展區(qū)等。在基本分區(qū)的細化過程中，縣市可根據(jù)實際情況增加功能分區(qū)，比如自然保留區(qū)、礦產與能源發(fā)展區(qū)等特定功能區(qū)，但始終要把握生態(tài)保護紅線、永久基本農田控制線的面積只增不減。

3“要素配置”優(yōu)化全域空間格局

構建全域空間格局的第二環(huán)節(jié)是“要素配置”，包括自然資源要素的保護利用，空間支撐要素的優(yōu)化配置（見圖2）。通過國土綜合整治、生態(tài)修復等實施措施，最終形成“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)的國土空間格局?！痹跇嫿ㄈ蚩臻g格局的過程中，引入城市設計才能真正塑造高品質的國土空間。

3.1 自然資源要素的保護利用

三大基本格局中的“生態(tài)格局”構建，與自然資源要素的保護利用密不可分。首先，要將“山水林田湖草”等要素視為生命共同體，按照完整性、穩(wěn)定性的原則構建全域生態(tài)空間格局；其次，統(tǒng)籌各類資源要素總量、結構與布局，合理確定各類自然資源的保護要求、利用上線及開發(fā)格局。資源要素的保護利用還要確定優(yōu)先順序，要以優(yōu)先滿足生態(tài)用途、保障農業(yè)用途尤其是耕地資源、提升國土景觀風貌、協(xié)調基礎設施用途等為順序，統(tǒng)籌優(yōu)化調整國土空間用途。

縣市國土空間總體規(guī)劃不僅要在數(shù)量上確定資源要素的配置，還需要在空間上明確各類要素的邊界。如水資源保護利用需要落實地表水源保護區(qū)、地下水源涵養(yǎng)區(qū)，劃定河湖邊界線等；林草資源需要劃定天然林、公益林等基本林地集中保護區(qū)，劃定草原邊界等。自然資源的保護利用離不開相關部門的協(xié)作，需要將各部門“垂直型”專項規(guī)劃[5]統(tǒng)籌納入空間規(guī)劃體系。

就縣級空間單元來看，自然資源保護利用的核心是“節(jié)約”使用。不僅要節(jié)約利用水資源、土地資源、能源礦產等，對本地區(qū)稀缺性資源和具有戰(zhàn)略意義的資源更需要加以嚴格的保護?？h市國土空間總體規(guī)劃對自然資源的保護利用，要通過重點工程項目、國土整治和生態(tài)修復類項目在空間上落實（見圖6）。

3.2 空間支撐要素系統(tǒng)的構建

全域空間格局離不開支撐系統(tǒng)的構建。一般來講，空間支撐要素包括交通體系、市政設施、公共服務設施，以及歷史文化要素等?？臻g支撐要素既是全域空間格局的組成部分，也獨立形成專項體系，并傳導至相關專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃，如綜合交通體系、市政基礎設施體系、公共服務網絡體系、歷史文化保護體系等（見圖6）。

在縣域空間構建完善的綜合交通體系，首先要強化綜合交通與空間資源、土地使用的協(xié)同布局，明確區(qū)域交通網絡和樞紐布局，確定公路、鐵路等重要交通走廊的布局；其次，城市交通應鼓勵綠色交通的發(fā)展模式，公交優(yōu)先，注重慢行系統(tǒng)的構建，靜態(tài)交通的布局，謀劃應對未來交通方式的轉變對交通空間需求的變化；第三，重視城鄉(xiāng)交通一體化的研究，提出鄉(xiāng)村交通發(fā)展的目標和模式，城鄉(xiāng)交通的銜接方式等。

縣市國土空間總體規(guī)劃要合理確定各類重大基礎設施的建設標準、規(guī)模和布局；安排生活垃圾、固體廢棄物和特殊垃圾處理場站布局要求，提出其他鄰避設施的用地控制要求；統(tǒng)籌各類重要市政基礎設施及主要線網廊道的布局和控制要求。同時以建設安全韌性城市為目標，將各類災害高易發(fā)區(qū)作為規(guī)劃和用途管制的特殊地區(qū)予以控制，形成國土空間安全格局。

在城鎮(zhèn)空間內的公共服務設施要素配置中，要體現(xiàn)均等化和多樣化。以社區(qū)生活圈為基礎，因地制宜增加公共活動空間和配置服務設施，并確保各類設施的配置能夠實施落地；在均等化的基礎上，還應根據(jù)不同服務人群的需求構建多樣化的服務體系。在鄉(xiāng)村地區(qū)的公共服務配置應具有一定的彈性，從村民使用者角度出發(fā)，結合村莊規(guī)劃宜采用“集中+分散”相結合的模式。

在縣市國土空間總體規(guī)劃編制中，首先要延續(xù)上一級的歷史文化保護體系框架下，保護縣域空間內的歷史文化名鎮(zhèn)、名村、文物古跡和非物質文化遺產等，劃定各類保護控制線，傳承和延續(xù)山水形勝、傳統(tǒng)格局和歷史風貌。其次應有條件的提出縣域歷史文化保護體系，統(tǒng)籌歷史文化風貌空間、現(xiàn)代文化風貌空間，以及山水景觀風貌空間，構建魅力空間體系。

3.3 國土綜合整治與生態(tài)修復

國土綜合整治和生態(tài)修復都是國土空間規(guī)劃實施環(huán)節(jié)。國土綜合整治針對的是生態(tài)、農業(yè)和城鎮(zhèn)空間，目的是使構建的生態(tài)格局、農業(yè)格局、城鄉(xiāng)發(fā)展格局得到優(yōu)化和實現(xiàn)。通過整治使原來失序的空間格局變得有序，使原來低效能的格局得到功能提升、品質提高。而生態(tài)修復是對受損的生態(tài)系統(tǒng)（如功能退化、結構不良等）進行整體性修復，具體措施包括對生態(tài)要素的修復。因此，從廣義角度講，生態(tài)修復屬于國土綜合整治的范疇（見圖7）。

在縣市國土空間總體規(guī)劃中，將國土綜合整治和生態(tài)修復并列是為了突出生態(tài)文明建設的重要性?？h域空間的國土綜合整治重點是兩個方面，即鄉(xiāng)村土地綜合整治和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)；生態(tài)修復則包括礦山生態(tài)修復、水體濕地生態(tài)修復、林地生態(tài)修復等。針對縣市國土空間開發(fā)利用的安全、效率、品質和生態(tài)環(huán)境等主要問題，統(tǒng)籌確定國土綜合整治和生態(tài)修復的目標任務、重點區(qū)域、項目布局等。

其中，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)應分區(qū)施策、分期推進。老城區(qū)重點實施有機更新，新城重點實施增存掛鉤政策，近期主要通過重大項目和基礎設施投入，帶動周邊低效用地的更新改造。鄉(xiāng)村土地綜合整治首先要以農村人居環(huán)境整治為抓手，破解耕地保護碎片化、村莊用地無序化等問題；其次是推進鄉(xiāng)村地區(qū)“田村水林路”綜合整治，強化農業(yè)用地的景觀和生態(tài)功能，打造鄉(xiāng)村地區(qū)復合生態(tài)系統(tǒng)。

3.4 城市設計塑造高品質空間

國土空間規(guī)劃應塑造高品質的國土空間，需要把城市設計作為技術方法，貫穿到國土空間“三類”規(guī)劃中去，加強空間形態(tài)和空間政策研究，提升生態(tài)空間、農業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間的整體品質?！度舾梢庖姟分该髁恕俺鞘性O計”是提高國土空間規(guī)劃編制科學性的技術手段。因此，在編制縣市國土空間總體規(guī)劃的階段，有必要增加總體城市設計研究；在詳細規(guī)劃階段，需要通過街區(qū)、地段層級的城市設計，用“設計控制”的方法進一步塑造高品質的空間形態(tài)。

在構建全域空間格局階段，基于城市山水林田湖草特色資源、歷史文化基因，通過總體城市設計梳理可以明確城市風貌特色定位，構建符合自然山水特征的城市總體形態(tài)，使城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定更具科學性；基于開發(fā)邊界內城市結構和功能布局的優(yōu)化，明確城鎮(zhèn)空間與生態(tài)空間、農業(yè)空間的藍綠網絡、景觀框架和公共空間體系；通過城鎮(zhèn)重點地區(qū)的空間特征識別，運用城市設計的方法確定風貌、高度、視廊、天際輪廓線等控制要求（見圖8）。

4縣市國土空間規(guī)劃理念的轉變

4.1由區(qū)域競爭轉向區(qū)域協(xié)同

區(qū)域協(xié)調發(fā)展是新時代國家重大戰(zhàn)略之一，也是國土空間規(guī)劃編制的重要內容。縣級空間單元需要“堅持陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調、城鄉(xiāng)融合，優(yōu)化國土空間結構和布局”，這就需要轉變區(qū)域認識，即從原先的積極參與區(qū)域競爭轉向融入?yún)^(qū)域協(xié)同發(fā)展。

縣市國土空間總體規(guī)劃首先要落實省及所屬地級市的區(qū)域協(xié)調要求，圍繞基礎設施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境共治共保、城鎮(zhèn)產業(yè)空間布局、公共服務設施均衡配置等統(tǒng)籌布局。其次是需要正確認識本地區(qū)人口變化的趨勢、水資源的承載力等約束性條件，正確處理政府和市場關系，避免進一步無序開發(fā)與惡性競爭。第三，縣級空間單元更要關注內部空間的協(xié)同發(fā)展，重點對縣城（城關鎮(zhèn)）、外圍產業(yè)園、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產業(yè)定位、發(fā)展規(guī)模進行全面梳理，確定淘汰、保留或轉型方式等。

4.2由生態(tài)欠賬轉向生態(tài)優(yōu)先

國土空間規(guī)劃在2015年9月的《中共中央 國務院關于生態(tài)文明體制改革總體方案》中作為一項重要的制度建設內容予以明確，本次《若干意見》進一步指出國土空間規(guī)劃“是加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態(tài)文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措”?？梢?，生態(tài)文明建設是國土空間規(guī)劃的基本前提，生態(tài)文明建設優(yōu)先是國土空間規(guī)劃體系構建的核心價值觀[6]。

當前，持續(xù)惡化的生態(tài)資源環(huán)境難以支撐社會經濟的持續(xù)發(fā)展，“綠水青山就是金山銀山”的理念已經取得廣泛共識?？h市國土空間總體規(guī)劃重點工作是落實生態(tài)保護紅線，合理劃定生態(tài)空間，構建區(qū)域一體的生態(tài)格局，從生態(tài)系統(tǒng)的整體性、多樣性、系統(tǒng)性角度進行保護和修復。一方面要做到新的開發(fā)建設不破壞已有的生態(tài)環(huán)境資源，另一方面通過國土整治和生態(tài)修復等工程，恢復并提升生態(tài)環(huán)境質量，解決以往因過度追求發(fā)展而形成的生態(tài)欠賬問題，推動人與自然的和諧發(fā)展。

4.3由增量擴張轉向存量盤活

2019年8月26日中財委第五次會議強調“中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式”?！?019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》也強調“大城市要進一步開放，中小城市發(fā)展要分類施策”。提出“收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區(qū)集中”。2019年7月16日出臺的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》也明確要“加大城鎮(zhèn)建設使用存量用地的比例”。

可以預見，本次縣市國土空間總體規(guī)劃在劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界時，增量空間將變得非常有限，未來建設用地會以存量為主，通過“增存掛鉤”機制盤活“批而未供”的土地和閑置土地、低效工礦用地等。因此，縣市國土空間總體規(guī)劃編制需要綜合運用城市更新技術方法，研究制定盤活存量用地的規(guī)模、時序、重點區(qū)域和配套政策。而存量用地受市場因素影響顯著，宜對重要的更新地區(qū)提出“混合用途”和“規(guī)劃留白”等靈活性措施。

4.4由城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉向城鄉(xiāng)融合

新版修訂的《土地管理法》第六十三條“允許集體經營性建設用地在符合規(guī)劃、……，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用”。這一條文的修訂是土地管理制度方面的重大突破，它結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價同等入市的二元體制，為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展在制度上邁出了堅實的一步。國土空間規(guī)劃中的城鄉(xiāng)關系正式由二元體制下的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”轉向一體化發(fā)展下“城鄉(xiāng)融合”，集體經營性建設用地入市政策為鄉(xiāng)村產業(yè)的發(fā)展，盤活農村存量建設用地，促進鄉(xiāng)村振興提供了巨大的動力。

縣級中小城市的建設用地指標控制將會越來越嚴格，但農村土地制度的突破將使鄉(xiāng)村地區(qū)的存量建設用地釋放巨大的資源潛力，在“城—鎮(zhèn)—村”的城鄉(xiāng)發(fā)展格局中起到越來越大的作用。村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是鄉(xiāng)村地區(qū)開發(fā)建設的依據(jù)?？h市國土空間總體規(guī)劃必須把城鄉(xiāng)融合作為重要的規(guī)劃原則，特別是對城鄉(xiāng)一二三產業(yè)的融合發(fā)展要做全面的研究，為編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃作指引。

5結語

縣市國土空間總體規(guī)劃位于“五級”空間規(guī)劃體系的實施層，縣域空間也是“三類”國土空間規(guī)劃編制的集中地?？h級空間單元的國土空間規(guī)劃編制對于實現(xiàn)新時代高質量發(fā)展、創(chuàng)造高品質生活空間、提高現(xiàn)代化治理水平具有重大意義。本文對縣市國土空間總體規(guī)劃編制技術思路探索，是基于對現(xiàn)有政策的理解和城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐的思考，希望能對編制縣級單元的國土空間規(guī)劃能提供一定的借鑒。由于我國縣級空間單元特征多樣，所處的發(fā)展階段也各有不同，在具體規(guī)劃編制工作中，仍需結合地方實際進一步積累和探索。

參考文獻：

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