戎文華

一向鼓吹“美國(guó)優(yōu)先”的特朗普政府，一年前威脅退出萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟，現(xiàn)在卻與其“握手言和”，達(dá)成新的改革方案?！巴巳骸庇帧傲羧骸?，美國(guó)意欲何為？影響幾何？

分合皆因“終端費(fèi)”

2018年10月17日，美國(guó)白宮宣布，美國(guó)即日起啟動(dòng)退出萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟的程序，如果未來一年未能與萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟達(dá)成有利于美國(guó)的新協(xié)議，屆時(shí)美國(guó)將會(huì)退出該組織。

萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟（UPU，簡(jiǎn)稱萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)）的前身是“郵政總聯(lián)盟”，現(xiàn)為聯(lián)合國(guó)國(guó)際郵政事務(wù)專門機(jī)構(gòu)。從1969年開始，萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟建立了一套“終端費(fèi)”制度，即各國(guó)如何收取費(fèi)用以郵遞來自國(guó)外的郵件。為了推動(dòng)亞非拉等地發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展，該制度的一個(gè)要點(diǎn)是將世界各國(guó)分為四類，從發(fā)達(dá)的工業(yè)國(guó)到最貧窮的國(guó)家，在郵資承擔(dān)方面對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行適當(dāng)照顧。

所謂“終端費(fèi)”，即包裹重量在4.4磅（約2kg）以下時(shí)，一個(gè)成員國(guó)可以向另一國(guó)家收取的商定費(fèi)率。這一規(guī)定自20世紀(jì)60年代起就被執(zhí)行，主要是為了幫助發(fā)展中國(guó)家的小型包裹以廉價(jià)寄到歐洲及北美等較富裕國(guó)家。然而，費(fèi)率是統(tǒng)一的，但各國(guó)經(jīng)濟(jì)水平并不相同，一些發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)內(nèi)的運(yùn)輸成本要比萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)的“終端費(fèi)”高出很多，這導(dǎo)致這些發(fā)達(dá)國(guó)家需要大量補(bǔ)貼自己的郵政系統(tǒng)。

根據(jù)制度，由發(fā)達(dá)國(guó)家寄件到發(fā)展中國(guó)家，其在發(fā)展中國(guó)家境內(nèi)的郵遞費(fèi)用，由作為寄件方的發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)70-80%;相反，發(fā)展中國(guó)家作為寄件方時(shí)，僅需要承擔(dān)20-30%。

但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“終端費(fèi)”也在隨之調(diào)整，主要通過萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)成員國(guó)每4年召開的一次大會(huì)，在此會(huì)議上通過一國(guó)一票來確定。從該制度建立幾十年間，因?yàn)楦鲊?guó)間的郵政業(yè)務(wù)相對(duì)有限，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家都沒有對(duì)該制度表達(dá)太多的不滿。

白宮當(dāng)時(shí)在聲明中表示，在萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)給予發(fā)展中國(guó)家優(yōu)惠的背景下，抵美的國(guó)外郵件包裹每年給美國(guó)帶來了3億美元的支出，若該機(jī)構(gòu)不改革“終端費(fèi)”制度，美國(guó)將在一年后退出，并最晚于2020年1月1日自行決定終端費(fèi)率。

《華盛頓郵報(bào)》指出，在郵聯(lián)的國(guó)際郵政業(yè)務(wù)中，有一項(xiàng)“終端費(fèi)”業(yè)務(wù)，也是特朗普政府此前想“退群”的導(dǎo)火索。

彭博社指出，“退群”符合特朗普政府在處理國(guó)際關(guān)系時(shí)一貫的“美國(guó)優(yōu)先”主張，以及其對(duì)多邊主義的懷疑態(tài)度。事實(shí)上，自特朗普上任以來，美國(guó)已退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）、巴黎氣候協(xié)定、伊朗核協(xié)議等多項(xiàng)多邊協(xié)議。

和前幾次一樣，美國(guó)要“退群”的消息一度引發(fā)各界擔(dān)憂。萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)秘書長(zhǎng)比沙爾·侯賽因曾警告稱，該機(jī)構(gòu)成立近150年來從沒有任何國(guó)家退出過，美國(guó)的退出將是一場(chǎng)“噩夢(mèng)”，屆時(shí)全球郵遞服務(wù)將被中斷，美國(guó)郵票將不再得到海外認(rèn)可。

美國(guó)億貝網(wǎng)（eBay）、亞馬遜等電商巨頭也公開反對(duì)美國(guó)與萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)“分手”，稱此舉將使一些跨境電商小企業(yè)業(yè)務(wù)中斷，大幅提高運(yùn)輸成本。

美國(guó)的“退群”威脅也遭到西方盟友的反對(duì)。奧地利《新聞報(bào)》曾指出，日內(nèi)瓦的行業(yè)專家說，如果按照美國(guó)的要求，那么來自歐洲的郵件寄到美國(guó)的郵資也將增加，因?yàn)槊绹?guó)國(guó)內(nèi)的郵資遠(yuǎn)高于目前國(guó)際上所收取的郵資。

舉例而言，在美國(guó)境內(nèi)運(yùn)輸一件4.4磅重的包裹，費(fèi)用在19-23美元，而在終端費(fèi)制度下，美國(guó)郵政局遞送一件來自中國(guó)的類似包裹只能收取5美元。

美國(guó)媒體刊發(fā)文章稱，美國(guó)政府對(duì)終端費(fèi)制度早有不滿，但只有特朗普在任內(nèi)提出了切實(shí)行動(dòng)，主要還是電商的興起。美國(guó)郵政管理局2015年的一項(xiàng)報(bào)告稱，萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)的郵費(fèi)系統(tǒng)“創(chuàng)造了贏家和輸家”，大量來自中國(guó)的小包裹運(yùn)往美國(guó)，為此美國(guó)郵政局和零售商每年要花費(fèi)數(shù)億美元來平攤物流成本，美國(guó)成了那個(gè)“輸家”。

特朗普曾表示，郵聯(lián)的國(guó)際郵費(fèi)政策對(duì)中國(guó)更有利，這有利于中國(guó)及其他國(guó)家的生產(chǎn)商，對(duì)美國(guó)商家不公平。

事實(shí)上，萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)曾在2016年修改協(xié)議，對(duì)部分中國(guó)出口商品上調(diào)郵費(fèi)。但白宮對(duì)現(xiàn)有制度依舊不滿。在成立近150年來，萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)從沒有任何國(guó)家退出過，而美國(guó)的退出將意味著該國(guó)的郵政服務(wù)完全中斷，導(dǎo)致大量郵件的積壓。

9月24日至26日，萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)第三次特別人會(huì)否決了美國(guó)主張的完全自定義終端費(fèi)方案B，192個(gè)成員國(guó)以超過半數(shù)的投票通過同意改革郵資費(fèi)率制度，上漲國(guó)際大件信件和小包境內(nèi)投遞的費(fèi)率的方案V，美國(guó)宣布放棄‘退群’，繼續(xù)留在萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)。

幾家歡喜幾家愁

就在外界對(duì)美國(guó)“退群”倒計(jì)時(shí)憂心忡忡時(shí)，事件卻在今年9月峰回路轉(zhuǎn)。一直慫恿特朗普政府對(duì)萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)“下手”的白宮“鷹派”貿(mào)易顧問納瓦羅，率美國(guó)代表團(tuán)赴日內(nèi)瓦商談改革一事。

萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)第三次特別大會(huì)于9月24日至26日在瑞士日內(nèi)瓦舉行，如何平衡各方訴求是本次會(huì)議的焦點(diǎn)。大會(huì)否決了美國(guó)主張的完全自定義終端費(fèi)方案B，192個(gè)成員國(guó)以超過半數(shù)的投票通過同意改革郵資費(fèi)率制度，上漲國(guó)際大件信件和小包境內(nèi)投遞的費(fèi)率的方案V，美國(guó)宣布放棄“退群”，繼續(xù)留在萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)。

新方案規(guī)定，滿足一些要求的成員國(guó)，包括一年內(nèi)進(jìn)口函件業(yè)務(wù)量超過7.5萬(wàn)噸的國(guó)家，將可以從2020年7月1日起實(shí)行自定義終端費(fèi)率體系。這一方案也為終端費(fèi)設(shè)定了閾值，以保護(hù)郵件業(yè)務(wù)量低的發(fā)展中國(guó)家免受迅速改革終端費(fèi)的影響。

此外，協(xié)議還規(guī)定，作為交換，美國(guó)及其他決定自行設(shè)置費(fèi)率的國(guó)家，將對(duì)萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)提供經(jīng)費(fèi)支持，在未來5年內(nèi)向該組織支付4000萬(wàn)美元，用于支持安保及退休金等基金項(xiàng)目。

達(dá)成協(xié)議后，納瓦羅也向媒體表示，美國(guó)將在明年6月底開始自行宣布費(fèi)率，將談判結(jié)果稱為“特朗普外交政策的又一次勝利”，并表示萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)等國(guó)際組織應(yīng)尊重美國(guó)的權(quán)利，繼續(xù)為成員國(guó)服務(wù)。但也有一些聲音認(rèn)為，在多次任性“退群”后，一向鼓吹單邊主義的美國(guó)這次“擁抱”了多邊主義。

然而，美國(guó)“退群”，對(duì)自身和萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)都將造成嚴(yán)重?fù)p失，并不符合美國(guó)的利益。一方面，美國(guó)退出萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)，那么美國(guó)的郵票將在世界各國(guó)失效，不再被承認(rèn)，世界各國(guó)與美國(guó)的郵政業(yè)務(wù)會(huì)完全中斷，美國(guó)將在郵政方面成為“孤島”。美國(guó)如果想與各國(guó)恢復(fù)郵政業(yè)務(wù)，就要與世界各國(guó)一一進(jìn)行談判，以確保郵件暢通，這可能是一個(gè)無(wú)法想象的巨大工程。另一方面，還將引發(fā)國(guó)際組織運(yùn)營(yíng)困難。

彭博社指出，在“退群”和維持原狀之間，達(dá)成新協(xié)議是美國(guó)的最佳選擇，也最符合其經(jīng)濟(jì)利益。國(guó)際郵件咨詢組織執(zhí)行董事凱特·穆斯表示，美國(guó)留在萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)，有助于繼續(xù)保持其在國(guó)際郵政系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)地位。

不管是單邊還是多邊，都只是特朗普政府的一種手段，其最終目的還是在于使美國(guó)獲得利益最大化，與萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)達(dá)成協(xié)議就符合這一目的。美國(guó)在維護(hù)國(guó)際規(guī)則、執(zhí)行國(guó)際法方面，呈現(xiàn)出一個(gè)兩面人的狀態(tài)，所謂“合則用不合則棄”，符合美國(guó)利益就大張旗鼓地宣揚(yáng)，不符合利益就退避三舍。這也解釋了為何特朗普政府對(duì)不同國(guó)際組織區(qū)別對(duì)待，因?yàn)楸举|(zhì)上不是“為了退而退”，而是為了達(dá)成自身目的。

一些媒體及專家認(rèn)為，郵費(fèi)改革將產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)，帶來幾家歡喜幾家愁的局面。

彭博社指出，郵費(fèi)改革后，從事跨境運(yùn)輸?shù)奈锪骺爝f公司可能會(huì)迎來機(jī)遇。目前在國(guó)際快遞服務(wù)中，主要玩家除了萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟系統(tǒng)，還有聯(lián)邦快遞和聯(lián)合包裹（UPS）、DHL等國(guó)際快遞巨頭，以及部分國(guó)際航空代理等。相比于郵政系統(tǒng)，這些國(guó)際快遞公司的運(yùn)費(fèi)更高，但運(yùn)輸效率也更高。改革后，隨著政府支持的郵政服務(wù)價(jià)格提升，私營(yíng)郵遞企業(yè)的價(jià)格將顯得更具競(jìng)爭(zhēng)力，有機(jī)會(huì)在跨境電商的物流市場(chǎng)中分得更大的蛋糕。

不過，郵費(fèi)提升對(duì)美國(guó)郵政局（USPS）未必是件好事。彭博社援引分析人士的判斷稱，盡管郵費(fèi)將有所提升，USPS的跨境訂單預(yù)計(jì)將大幅減少，恐將蒙受損失。但有白宮官員表示，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，USPS仍將是市場(chǎng)的一種選擇，新政策將惠及國(guó)際快遞企業(yè)，但不會(huì)以放棄USPS為代價(jià)。

而對(duì)部分美國(guó)進(jìn)口商和消費(fèi)者來說，新制度可能會(huì)有負(fù)面影響。業(yè)內(nèi)人士指出，無(wú)論是美國(guó)進(jìn)口商，還是與外國(guó)客戶打交道的美國(guó)國(guó)內(nèi)企業(yè)，如果需要承擔(dān)入境包裹郵費(fèi)，就將面臨成本上升的問題。

電商小包變大件？

10月14日，國(guó)家郵政局召開新聞通氣會(huì)，介紹了萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)第三次特別大會(huì)做出的有關(guān)決定。根據(jù)融合方案V，2020年，各國(guó)繼續(xù)執(zhí)行多邊費(fèi)率體系，上調(diào)并拉平1至4組的終端費(fèi)上限，我國(guó)所屬第3組國(guó)家2020年終端費(fèi)上漲27%。2020至2025年間，出口國(guó)際小包終端費(fèi)較2019年累計(jì)增長(zhǎng)164%。

中國(guó)跨境電商快速發(fā)展得益于低廉的物流成本，現(xiàn)行國(guó)際終端費(fèi)體系是一個(gè)關(guān)鍵因素。隨著跨境電子商務(wù)迅猛發(fā)展，國(guó)際小包業(yè)務(wù)量急速增長(zhǎng)，處理成本大幅上升，引發(fā)了出超國(guó)郵政與入超國(guó)郵政之間的利益不平衡。但2016年以來，國(guó)際小包終端費(fèi)已出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化。美國(guó)做了“第一個(gè)吃螃蟹的人”后，萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)中其他符合條件的國(guó)家可能效仿美國(guó)，自行制定終端費(fèi)，終端費(fèi)大幅上漲將是大勢(shì)所趨。

此次大會(huì)通過的方案V推高了我國(guó)跨境電商物流成本，對(duì)我國(guó)郵政國(guó)際業(yè)務(wù)帶來一定沖擊。不過，該方案對(duì)我國(guó)的不利影響相對(duì)較小，因?yàn)槿绻麑?shí)行完全自定義方案B，2020年1月1日起，我國(guó)支付各國(guó)終端費(fèi)就面臨平均212%的增長(zhǎng)，最高漲幅超過600%;如果實(shí)行折中方案C，2020至2025年間累計(jì)增長(zhǎng)率為185%。據(jù)初步估算，按照方案V，中國(guó)郵政集團(tuán)公司和港澳郵政2020年較方案B可以少支付終端費(fèi)60多億元。

有分析指出，此舉不會(huì)對(duì)中國(guó)出口商產(chǎn)生任何影響，因?yàn)榇伺e針對(duì)的是單個(gè)包裹的運(yùn)輸，而目前絕大多數(shù)的中國(guó)出口商并不是將出口產(chǎn)品“一個(gè)包一個(gè)包”地運(yùn)送到國(guó)外，因此常規(guī)意義上來自中國(guó)的海運(yùn)和空運(yùn)大宗貨物不會(huì)受到影響。

也有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這不僅不會(huì)給中國(guó)出口商造成明顯的負(fù)面影響，反而付出更多代價(jià)的可能會(huì)是美國(guó)消費(fèi)者。

“我的預(yù)測(cè)是，中國(guó)會(huì)采取大件投遞的形式向美國(guó)發(fā)送包裹，等大件包裹到了美國(guó)之后再拆包。這樣郵寄成本會(huì)低一些?！比蜞]政問題專家、為美國(guó)聯(lián)邦快遞等郵政服務(wù)公司提供游說服務(wù)的法律專家坎貝爾表示，“在中國(guó)郵局發(fā)送到美國(guó)郵局的這段成本增加之后，中國(guó)可能會(huì)找到一個(gè)更穩(wěn)定的政策系統(tǒng)做出應(yīng)對(duì)，避免類似情況發(fā)生，讓中國(guó)的商家等遭受經(jīng)濟(jì)損失?！?/p>

為了應(yīng)對(duì)未來的終端資費(fèi)上漲，要協(xié)調(diào)推動(dòng)中國(guó)電商平臺(tái)及上游產(chǎn)業(yè)調(diào)整和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)更新，推進(jìn)與寄遞相關(guān)的上下游產(chǎn)業(yè)鏈共同實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，以適應(yīng)國(guó)際小包業(yè)務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程。

此外，要加快推動(dòng)中國(guó)郵政快遞企業(yè)“走出去”，打造安全可靠的國(guó)際寄遞網(wǎng)絡(luò)，積極拓展東南亞、歐洲、北美、日韓、新興市場(chǎng)國(guó)家和“一帶一路”沿線國(guó)家市場(chǎng)。要鼓勵(lì)快遞企業(yè)和電商企業(yè)通過與境外的物流、貨運(yùn)代理、快遞企業(yè)實(shí)行戰(zhàn)略聯(lián)盟、投資并購(gòu)等方式，暢通各類物流尤其是專線類渠道，構(gòu)建自主可控、安全可靠、通達(dá)廣泛的國(guó)際寄遞物流網(wǎng)絡(luò)。

美國(guó)要‘退群’的消息一度引發(fā)各界擔(dān)憂。萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)秘書長(zhǎng)比沙爾·侯賽因曾警告稱，該機(jī)構(gòu)成立近150年來從沒有任何國(guó)家退出過，美國(guó)的退出將是一場(chǎng)‘噩夢(mèng)’，屆時(shí)全球郵遞服務(wù)將被中斷，美國(guó)郵票將不再得到海外認(rèn)可。