張華民

為了健全科學(xué)民主依法決策機(jī)制，規(guī)范重大行政決策行為，提高決策質(zhì)量，保證決策效率，國(guó)務(wù)院于今年5月8日公布了《重大行政決策程序暫行條例》，并已于9月1日正式施行?！稌盒袟l例》的施行不僅是推進(jìn)行政決策法治化建設(shè)的重要內(nèi)容，而且也為推進(jìn)行政決策法治化建設(shè)提供了實(shí)踐范本，對(duì)完善法治政府建設(shè)具有重要意義。在貫徹落實(shí)《暫行條例》過程中，從加快推進(jìn)重大行政決策法治化建設(shè)的角度看，我們應(yīng)著力把握以下幾方面重點(diǎn)內(nèi)容。

促進(jìn)公眾參與是推進(jìn)重大行政決策法治化的重要基礎(chǔ)

法治化的重大行政決策過程是體現(xiàn)多數(shù)人的意志、保障多數(shù)人的利益的過程，公眾廣泛和有效的參與是這一過程真正實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)?！稌盒袟l例》專列第二章第二節(jié)對(duì)“公眾參與”進(jìn)行規(guī)范。法治化的公眾參與尤其要強(qiáng)調(diào)以下方面。

擴(kuò)大公眾參與主體的廣泛性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，不同利益主體的存在是必然的。這些利益主體既包括公民個(gè)人主體也包括組織主體，既包括代表國(guó)有財(cái)產(chǎn)利益的主體也包括代表非公有制經(jīng)濟(jì)利益的主體，既包括公共利益主體也包括私人利益主體，既包括直接利益主體也包括間接利益主體。當(dāng)前，必須認(rèn)識(shí)到在改革過程中利益群體的分化和重組是常態(tài)，利益群體之間的利益矛盾也是慣常現(xiàn)象，在這種情況下，就必須充分注意各利益群體的利益需求，在協(xié)調(diào)各方不同利益的基礎(chǔ)上作出凝聚各方共識(shí)、反映各方意愿的行政決策。

提高公眾參與決策的有效性。公眾參與行政決策不僅要求有充分的機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意見，更重要的在于公眾的主張能對(duì)行政決策者的決定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。社會(huì)公眾參與行政決策既要充分發(fā)揮個(gè)體參與方式的作用，同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展還要高度重視與特定群體利益相關(guān)的群體參與方式的作用，這些都是提高公眾參與行政決策有效性的重要形式。《暫行條例》第十四條就明確規(guī)定，決策事項(xiàng)涉及特定群體利益的，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)與相關(guān)人民團(tuán)體、社會(huì)組織以及群眾代表進(jìn)行溝通協(xié)商，充分聽取相關(guān)群體的意見建議。

堅(jiān)持程序公正是推進(jìn)重大行政決策法治化的基本保障

完善政府關(guān)于重大行政決策的程序規(guī)則，是防止重大行政決策出現(xiàn)專斷和失誤的必備要件。政府有關(guān)行政決策的所有行為都必須遵循必要的程序規(guī)則，而且這些程序規(guī)則必須體現(xiàn)現(xiàn)代法治要求的正當(dāng)法律程序精神，既要符合程序性正當(dāng)法律程序，又要符合實(shí)質(zhì)性正當(dāng)法律程序。通篇貫穿程序規(guī)范，是《暫行條例》最典型的特征。為了實(shí)現(xiàn)重大行政決策法治化，強(qiáng)化以下程序顯得尤為重要。

信息公開程序。信息公開是行政決策法治化的必要前提，是公眾知情權(quán)的重要保證。行政決策法治化應(yīng)該是一個(gè)開放的、互動(dòng)的行政決策過程組成的體系，開放的關(guān)鍵是行政決策信息對(duì)普通公眾的公開，充分滿足公眾對(duì)涉及自身利益的公共事務(wù)和其他重大決策事項(xiàng)的知情權(quán)，從而促進(jìn)公眾在知情的基礎(chǔ)上作出理性的分析和判斷，保證公眾與行政決策之間保持一種良性互動(dòng)關(guān)系。政府信息公開要真正做到服務(wù)于行政決策法治化而不流于形式，就必須對(duì)信息公開權(quán)的權(quán)屬、信息公開的范圍、內(nèi)容、形式和監(jiān)督進(jìn)行符合法治要求的科學(xué)規(guī)范，在我國(guó)，其重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)人民代表大會(huì)在信息公開權(quán)權(quán)屬和信息公開范圍、內(nèi)容、形式上的決定權(quán)，規(guī)范政府的執(zhí)行權(quán)，強(qiáng)化公眾的監(jiān)督權(quán)。

公眾聽證程序。舉行聽證是行政決策法治化的重要形式，是公眾表達(dá)權(quán)的重要保證。公眾參與行政決策的形式有多種，聽證是其中比較常規(guī)的一種，它是行政機(jī)關(guān)指定有關(guān)的公民、法人或其他組織，在其主持下，就預(yù)定的決策主題，進(jìn)行口頭舉證、質(zhì)辯和辯論的活動(dòng)。為保證公眾通過聽證有效參與行政決策，應(yīng)結(jié)合國(guó)外開展聽證的有益經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)聽證實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，在聽證實(shí)踐中，重點(diǎn)完善和加強(qiáng)以下行政聽證程序：明確聽證參加人員中保持各種不同意見的人對(duì)等參與;聽證參加人員有權(quán)對(duì)草案內(nèi)容提問、質(zhì)證并提出自己的意見和依據(jù);各方有權(quán)交叉盤問并展開辯論;聽證結(jié)束后，聽證筆錄交參與人員審核無(wú)誤后簽字;正式聽證形成的結(jié)論應(yīng)當(dāng)與行政決策建立起因果關(guān)系。

權(quán)利救濟(jì)程序。行政決策法治化不僅要有保障公民知情權(quán)和表達(dá)權(quán)的法律程序，而且還要有保障公民對(duì)因違法和不當(dāng)行政決策行為造成權(quán)益受到侵害而提起救濟(jì)的法律程序?！皼]有救濟(jì)的權(quán)利不是真正的權(quán)利”，所以對(duì)由于違法和不當(dāng)行政決策行為造成行政相對(duì)人損害的，應(yīng)該使受害人的合法權(quán)益得到保護(hù)和恢復(fù)，從而使行政決策部門在運(yùn)用決策權(quán)力時(shí)更加謹(jǐn)慎。由于行政決策一般都具有公益性，很少有直接的利害關(guān)系人，所以，為了完善權(quán)利救濟(jì)程序，應(yīng)該進(jìn)一步改進(jìn)我國(guó)行政訴訟受案制度、進(jìn)一步完善我國(guó)公益訴訟制度，通過對(duì)受損公民權(quán)利和公眾權(quán)益的有力救濟(jì)來(lái)倒逼重大行政決策法治化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)。

實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一是推進(jìn)重大行政決策法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究。在重大行政決策法治化過程中，必須強(qiáng)調(diào)重大行政決策主體的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，完善行政決策監(jiān)督體系，健全行政決策責(zé)任追究制度。《暫行條例》第五章對(duì)法律責(zé)任作出明確規(guī)定，甚至提出“實(shí)行終身責(zé)任追究”。在貫徹過程中應(yīng)該突出以下內(nèi)容。

完善行政決策監(jiān)督體系。行政決策監(jiān)督體系法治化是保證行政決策具有科學(xué)性民主性、實(shí)現(xiàn)行政決策權(quán)責(zé)統(tǒng)一的重要條件。從權(quán)力運(yùn)行的流程看，行政決策監(jiān)督應(yīng)該貫穿于行政決策的全過程，行政決策監(jiān)督體系應(yīng)該是一個(gè)多元化、多方位的綜合系統(tǒng)。一方面包括行政決策內(nèi)部監(jiān)督體系，如因隸屬關(guān)系實(shí)行的自上而下監(jiān)督、內(nèi)部橫向部門的監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督等，另一方面包括行政決策外部監(jiān)督體系，如人大的監(jiān)督、人民政協(xié)的監(jiān)督、監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法審判機(jī)關(guān)依申請(qǐng)進(jìn)行的審查、社會(huì)輿論的監(jiān)督等。從行政決策法治化保障公眾權(quán)利的根本宗旨看，進(jìn)一步完善行政決策外部監(jiān)督體系尤其是強(qiáng)化社會(huì)輿論監(jiān)督非常必要。要進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化社會(huì)輿論監(jiān)督，使公眾可以通過各種媒體或利益團(tuán)體表達(dá)對(duì)行政決策的意見，從而達(dá)到對(duì)行政決策行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。

健全行政決策責(zé)任追究機(jī)制。明確行政決策權(quán)責(zé)分配是健全行政決策責(zé)任追究機(jī)制的條件。由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的特點(diǎn)，決定了行政決策的權(quán)責(zé)劃分應(yīng)當(dāng)以個(gè)人權(quán)責(zé)劃分為基礎(chǔ)，以集體權(quán)責(zé)劃分為輔助。實(shí)現(xiàn)這一要求，必須明確劃分行政機(jī)關(guān)的決策權(quán)限和行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的決策權(quán)限、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在行政機(jī)關(guān)中的地位和對(duì)決策所起的作用、行政機(jī)關(guān)的決策責(zé)任和行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的決策責(zé)任及其責(zé)任追究方式。明確劃分行政決策權(quán)責(zé)分配與責(zé)任追究，目的就是要防止無(wú)決策權(quán)卻承擔(dān)決策責(zé)任和有決策權(quán)卻不承擔(dān)決策責(zé)任現(xiàn)象的發(fā)生，既要防止行政決策當(dāng)斷不斷、久拖不決，又要防止行政決策越權(quán)違法、責(zé)任不明，行政首長(zhǎng)“一言堂”。在具體實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)通過制度確定行政機(jī)關(guān)不同層級(jí)、不同崗位決策責(zé)任的具體內(nèi)容及承擔(dān)方式，使決策責(zé)任能夠在運(yùn)行中得到具體實(shí)施和履行。在法治化的行政決策責(zé)任中，承擔(dān)法律責(zé)任的主觀要件應(yīng)該是“過錯(cuò)”。在行政決策中出現(xiàn)決策失誤是不可避免的，但要區(qū)分造成決策失誤的客觀因素與非客觀因素。由客觀因素引起的決策失誤，決策行為是合法的行為，造成損害應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)責(zé)任，決策者可以不承擔(dān)法律責(zé)任;由主觀過錯(cuò)引起決策失誤，決策行為是違法或不當(dāng)行為，造成損害的國(guó)家應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，同時(shí)決策者應(yīng)承擔(dān)決策失誤責(zé)任。只有做到權(quán)責(zé)分明、有責(zé)必究、損害賠償并使之規(guī)范化，行政決策才能真正達(dá)到權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法治化要求。□

（作者系中共南京市委黨校政法教研部主任、教授，南京新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展研究院教授）

責(zé)任編輯：蘇勝利