汪毅 何淼

黨的十八大以來，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化發(fā)展以及黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相繼上升為國家戰(zhàn)略，這意味著在國家治理體系中，提升區(qū)域治理能力不僅是豐富和改革中央和地方關(guān)系的重要環(huán)節(jié)，也是國家完善改革開放空間格局和參與全球競(jìng)爭的重要支撐，更是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

長三角區(qū)域作為我國城市群最為發(fā)達(dá)的區(qū)域之一，“都市圈+城市群”的格局不斷重塑與優(yōu)化，區(qū)域治理實(shí)踐不斷深入，但是在更高質(zhì)量一體化的發(fā)展背景下，還面臨著區(qū)域發(fā)展不平衡不充分，跨區(qū)域共建共享共保共治機(jī)制尚不健全等挑戰(zhàn)。因此，完善區(qū)域治理體系，提升區(qū)域治理能力在新的背景下已經(jīng)成為極為緊迫的任務(wù)。國土空間是承載國家戰(zhàn)略的物質(zhì)載體，全面提升長三角國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，富有競(jìng)爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局，是落實(shí)長三角區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的必然要求，也將為國家治理體系現(xiàn)代化貢獻(xiàn)智慧與力量。

區(qū)域空間治理一直是國外城市群協(xié)同發(fā)展的重要議題，并形成了“新區(qū)域主義”“多中心治理”等多個(gè)理論流派?？v觀全球經(jīng)驗(yàn)，有以下成功的作法值得借鑒：一是以廣泛共識(shí)的區(qū)域空間規(guī)劃為引領(lǐng)，統(tǒng)籌區(qū)域的協(xié)同與一體化發(fā)展，并通過立法等手段強(qiáng)化其地位與效力。如紐約聯(lián)合都市區(qū)的《紐約戰(zhàn)略規(guī)劃》、大倫敦地區(qū)的《大倫敦地區(qū)空間戰(zhàn)略規(guī)劃》、東京都市圈的《創(chuàng)造未來：東京都長期展望》等都成為推動(dòng)這些地區(qū)一體化發(fā)展的重要綱領(lǐng)性文件。二是針對(duì)控制空氣污染、氣候變化、海平面上升、土地利用等區(qū)域重點(diǎn)問題展開多層次、多主體的區(qū)域協(xié)作。如舊金山灣區(qū)就形成了以灣區(qū)區(qū)域協(xié)作組織（BARC）為中心，地方政府聯(lián)盟、灣區(qū)空氣質(zhì)量管理部門、灣區(qū)保護(hù)發(fā)展委員會(huì)、大都市交通委員會(huì)等多個(gè)組織參與的治理結(jié)構(gòu)。柏林—勃蘭登堡地區(qū)設(shè)計(jì)了引入上級(jí)政府仲裁的“分歧臺(tái)階”制度，以及吸引多元主體參與區(qū)域治理的“鄰里論壇”。三是弱化行政區(qū)管理界線，通過功能區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)等來重塑區(qū)域空間格局，并針對(duì)不同功能區(qū)采用不同的空間政策。如大倫敦地區(qū)綜合各類因素，劃定了機(jī)遇區(qū)、加強(qiáng)區(qū)和復(fù)興區(qū)。東京都市圈則通過建設(shè)“區(qū)域多中心城市復(fù)合體”來疏解老中心區(qū)功能。

新時(shí)代長三角的區(qū)域空間治理要遵循生態(tài)優(yōu)先理念，以推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展、人民高品質(zhì)生活為目標(biāo)，推進(jìn)治理能力向高水平邁進(jìn)。可從強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)、加強(qiáng)底線共同管控、構(gòu)建多層次治理體系、強(qiáng)化中心城市使命擔(dān)當(dāng)和共建區(qū)域空間信息大數(shù)據(jù)平臺(tái)五個(gè)方面來提升長三角區(qū)域空間治理能力。

首先，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，構(gòu)建長三角美麗國土空間總體戰(zhàn)略格局。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》的要求，全國層面建立五級(jí)三類的國土空間規(guī)劃體系，其中專項(xiàng)規(guī)劃是三類規(guī)劃中的一類，也即在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定意圖與特定功能，對(duì)空間開發(fā)保護(hù)利用作出的專門安排。結(jié)合長三角實(shí)際，以編制專項(xiàng)規(guī)劃來促進(jìn)國土空間資源合理配置、空間結(jié)構(gòu)高效組織、空間政策精準(zhǔn)實(shí)施。一方面，要建立區(qū)域國土空間保護(hù)開發(fā)格局。從自然資源本底出發(fā)，統(tǒng)籌區(qū)域重點(diǎn)流域、生態(tài)環(huán)境、歷史文化保護(hù)、景觀風(fēng)貌等重要保護(hù)區(qū)域和廊道，建立區(qū)域國土空間保護(hù)格局。同時(shí)圍繞區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，以重要交通廊道、長江經(jīng)濟(jì)帶、沿海海岸帶為依托，建立國土空間開發(fā)格局。另一方面是優(yōu)化主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局。主體功能區(qū)戰(zhàn)略在推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)中具有基礎(chǔ)性作用，在構(gòu)建國家空間治理體系中具有關(guān)鍵性作用。優(yōu)化主體功能區(qū)的空間分區(qū)，按照城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、特殊功能區(qū)等對(duì)全域進(jìn)行主體功能劃分。強(qiáng)調(diào)對(duì)跨行政區(qū)的區(qū)域按照主體功能進(jìn)行整合，形成系統(tǒng)聯(lián)系并有利于整體推進(jìn)實(shí)施的功能版塊。在分區(qū)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)劃定與落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

其次，加強(qiáng)底線共同管控，落實(shí)生態(tài)文明新時(shí)代的區(qū)域責(zé)任擔(dān)當(dāng)。區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)動(dòng)共保不僅是長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，更是區(qū)域內(nèi)群眾的共同期盼。堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先發(fā)展理念，把保護(hù)與修復(fù)生態(tài)環(huán)境擺在重要位置，合力保護(hù)重要生態(tài)空間、共同保護(hù)重要生態(tài)系統(tǒng)。立足于區(qū)域資源稟賦和環(huán)境承載能力，加快構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上線。共同建立底線管控的規(guī)則、目標(biāo)、監(jiān)督預(yù)警、實(shí)施反饋的工作閉環(huán)。與此同時(shí)，針對(duì)沿海生態(tài)廊道、長江生態(tài)廊道、淮河—洪澤湖生態(tài)廊道、環(huán)巢湖地區(qū)、環(huán)太湖地區(qū)等重要區(qū)域進(jìn)行山水林田湖草的系統(tǒng)治理與空間協(xié)同保護(hù)修復(fù)。積極探索以“國家公園”為代表的行政分區(qū)與自然分區(qū)相疊加區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理模式。

再次，構(gòu)建不同地域?qū)蛹?jí)、多元主體參與的多層級(jí)、多主體治理體系框架。利用制度優(yōu)勢(shì)完善“區(qū)域—城市”雙邊模式，建立囊括“國家—區(qū)域—省—城市（市縣）—鎮(zhèn)街”等多層次互動(dòng)模式。通過不同層級(jí)機(jī)構(gòu)的協(xié)商互動(dòng)，解決不同層面一體化協(xié)同的問題，更加務(wù)實(shí)有效地推動(dòng)區(qū)域協(xié)同。借鑒國際上區(qū)域協(xié)同治理和合作的經(jīng)驗(yàn)，在多層級(jí)治理的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)必要時(shí)引入上級(jí)政府仲裁矛盾的“分歧臺(tái)階”制度，解決協(xié)同治理過程中的爭議與矛盾。另外，將各級(jí)政府、專業(yè)性社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、各類智庫、企業(yè)聯(lián)盟等多元主體吸納進(jìn)區(qū)域的治理體系框架中，開展更加靈活多樣的協(xié)作。

第四，強(qiáng)化中心城市的擔(dān)當(dāng)作為，主動(dòng)推動(dòng)大都市區(qū)（都市圈）一體化。多中心、大中小城鎮(zhèn)發(fā)育齊全是長三角城市群的重要特征，因此要進(jìn)一步強(qiáng)化中心城市功能，發(fā)揮中心城市的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，重點(diǎn)推進(jìn)上海、南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈建設(shè)，著力推進(jìn)以基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)一體化為著力點(diǎn)的都市圈同城化。大城市主動(dòng)響應(yīng)中小城市對(duì)接發(fā)展、承擔(dān)功能外溢疏解等訴求，推動(dòng)都市圈城鎮(zhèn)合理分工、組織高效。同時(shí)，以共商共建共管共享共贏為目標(biāo)，鼓勵(lì)中心城市與周邊中小城市以及中心城市之間發(fā)展各類跨行政區(qū)的功能區(qū)。推廣長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，以產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、文化功能區(qū)等功能區(qū)為主要形式，打造一批一體化發(fā)展的跨區(qū)協(xié)同的重點(diǎn)功能區(qū)。產(chǎn)業(yè)功能區(qū)鼓勵(lì)發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)新園區(qū)共建模式。生態(tài)功能區(qū)探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制，增強(qiáng)區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。文化功能區(qū)推動(dòng)文化旅游合作發(fā)展，共建世界級(jí)文化旅游目的地，增強(qiáng)居民區(qū)域文化認(rèn)同。

最后，共建區(qū)域空間信息大數(shù)據(jù)平臺(tái)，推進(jìn)長三角智慧城市群建設(shè)。以資源利用、環(huán)境保護(hù)、土地開發(fā)、區(qū)域交通、公共服務(wù)等為重點(diǎn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)端口開放、建設(shè)互通的空間信息大數(shù)據(jù)平臺(tái)，提升信息技術(shù)服務(wù)空間治理的能力。以空間信息平臺(tái)為依托，加強(qiáng)對(duì)主體功能區(qū)內(nèi)各類空間行為的評(píng)估管控，推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略精準(zhǔn)落地。加強(qiáng)自然資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和監(jiān)管，構(gòu)建面向山水林田湖草等多種資源的全方位監(jiān)控體系。建立全天候、多層次的污染排放感知體系，創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境污染防治與管理。針對(duì)各類空間底線以及重點(diǎn)區(qū)域建立監(jiān)測(cè)預(yù)警模型，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境承載力動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，完善區(qū)域資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制以及責(zé)任追究機(jī)制。

（作者分別系南京市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總規(guī)劃師，創(chuàng)新型城市研究院助理研究員）

責(zé)任編輯：包詠菲