雷墨

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2月15日，特朗普在白宮宣布美國(guó)進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)，以繞過(guò)國(guó)會(huì)獲得修建美墨邊境墻所需的額外資金。民主黨迅速回應(yīng)，眾議院議長(zhǎng)佩洛西與參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖舒默發(fā)表聯(lián)合聲明，譴責(zé)特朗普宣布緊急狀態(tài)“嚴(yán)重?fù)p害”美國(guó)憲法。

對(duì)于他這項(xiàng)命令可能在較低層級(jí)法院被暫時(shí)叫停，特朗普心知肚明，但堅(jiān)稱他有權(quán)從政府的其他部門(mén)撥出資金來(lái)修建邊境墻?！埃▏?guó)家緊急狀態(tài)）這項(xiàng)命令之前已簽署過(guò)多次。自1977年以來(lái)，其他總統(tǒng)們都簽署過(guò)，賦予了總統(tǒng)這項(xiàng)權(quán)力，這沒(méi)有任何問(wèn)題?！睂?shí)際上，總統(tǒng)具體援引哪項(xiàng)法定緊急權(quán)力，需要法理支撐;若參眾兩院通過(guò)聯(lián)合決議，國(guó)會(huì)有權(quán)否決總統(tǒng)使用其法定緊急權(quán)力。

總統(tǒng)可以繞過(guò)國(guó)會(huì)調(diào)撥資金，這一特例如果常態(tài)化，無(wú)疑將侵蝕美國(guó)權(quán)力制衡的根基。不過(guò)，結(jié)合歷史和現(xiàn)實(shí)細(xì)究美國(guó)政治制度的設(shè)計(jì)，對(duì)權(quán)力制衡就會(huì)另眼相看一一不是因?yàn)樗膹?qiáng)大，而是因?yàn)樗拇嗳酢?/p>

先賢的遠(yuǎn)見(jiàn)

美國(guó)政治制度的架構(gòu)，來(lái)源于美國(guó)憲法。探究美國(guó)的權(quán)力制衡，首要的考慮是美國(guó)憲法誕生的背景。

歷史地看，美國(guó)憲法天然帶有制約權(quán)力的基因。從1607年英國(guó)人在弗吉尼亞建立第一個(gè)殖民據(jù)點(diǎn)，到1776年北美13個(gè)殖民地宣布獨(dú)立，這期間本土的政治精英已經(jīng)積累了足夠的“治理國(guó)家”經(jīng)驗(yàn)。也就是說(shuō)，在美國(guó)誕生前，基層權(quán)力運(yùn)作的問(wèn)題已獲解決。英國(guó)殖民統(tǒng)治這個(gè)上層建筑撤出后，美國(guó)的建國(guó)先賢們需要解決的是最高權(quán)力如何分配的問(wèn)題。

由于美國(guó)是在與大英帝國(guó)血與火的較量中誕生的，建國(guó)先賢們本能地會(huì)從最高權(quán)力聯(lián)想到暴力和殖民壓迫。當(dāng)時(shí)美國(guó)的政治主流是，美國(guó)不能出現(xiàn)擁有絕對(duì)權(quán)力的最高統(tǒng)治者。根據(jù)相關(guān)資料，首任總統(tǒng)華盛頓所能號(hào)令的美國(guó)軍力，僅僅是十幾門(mén)大炮和718名士兵。因?yàn)楠?dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)期間的主力軍“大陸軍”，絕大部分都在戰(zhàn)后被解散了。顯然，這種對(duì)行政權(quán)力尤其是軍權(quán)的強(qiáng)勢(shì)制約，杜絕了“美國(guó)皇帝”產(chǎn)生的可能。

這種強(qiáng)勢(shì)制約的主要思想來(lái)源之一，是孟德斯鳩在《論法的精神》中所描述的“三權(quán)分立”。但美國(guó)憲法中體現(xiàn)的“三權(quán)分立”，并沒(méi)有刻意追求“理想狀態(tài)”。從憲法文本來(lái)看，立法、行政、司法的權(quán)力分配，在國(guó)會(huì)、白宮、最高法之間不是均衡的。而且，這三大政府機(jī)構(gòu)中，一方對(duì)另兩方權(quán)力制衡的力度，也是不均衡的。

以司法權(quán)為例，根據(jù)美國(guó)憲法，最高法享有終審權(quán)，但憲法同樣也規(guī)定，國(guó)會(huì)可以根據(jù)需要設(shè)立獨(dú)立于最高法的特別法庭，而總統(tǒng)和最高法都沒(méi)有這個(gè)權(quán)力。雖然終審權(quán)依然在最高法，但國(guó)會(huì)可以通過(guò)這項(xiàng)權(quán)力介入司法的運(yùn)作。類似地，行政權(quán)屬于總統(tǒng)，但最高法可以通過(guò)對(duì)爭(zhēng)議政策的裁決，事實(shí)上影響總統(tǒng)的行政決策。而國(guó)會(huì)的財(cái)政預(yù)算決定權(quán)，對(duì)總統(tǒng)施政行為的影響更為明顯。

如果說(shuō)，這種模糊的界限是“權(quán)力相互制衡”的客觀需要，那么美國(guó)憲法中對(duì)國(guó)會(huì)權(quán)力的界定，某種程度上體現(xiàn)了建國(guó)先賢們的政治遠(yuǎn)見(jiàn)——把國(guó)會(huì)定位為約束權(quán)力的中樞。憲法前三條內(nèi)容的排序，事實(shí)上也是國(guó)會(huì)、總統(tǒng)與最高法權(quán)力的排序。作為立法機(jī)關(guān)的國(guó)會(huì)，能在行政、司法上隱性介入與硬性約束，但反之則不然。國(guó)會(huì)有權(quán)罷免總統(tǒng)和最高法的大法官，但總統(tǒng)無(wú)權(quán)解散國(guó)會(huì)，總統(tǒng)與最高法都無(wú)權(quán)罷免任何——位國(guó)會(huì)議員。

美國(guó)憲法中對(duì)國(guó)會(huì)權(quán)力的界定，某種程度上體現(xiàn)了建國(guó)先賢們的政治遠(yuǎn)見(jiàn)一把國(guó)會(huì)定位為約束權(quán)力的中樞。

最高法既無(wú)財(cái)權(quán)、事權(quán)，也無(wú)兵權(quán)，唯一的權(quán)力是司法終審權(quán)。所以，相對(duì)于總統(tǒng)和國(guó)會(huì)來(lái)說(shuō)，最高法作為實(shí)體機(jī)構(gòu)的存在是最弱勢(shì)的。但最弱勢(shì)的最高法，從憲法文本上看其約束作用，可以說(shuō)只針對(duì)總統(tǒng)。

比如，總統(tǒng)與國(guó)會(huì)把爭(zhēng)議提交到最高法，如果最高法作出傾向于國(guó)會(huì)的判決，總統(tǒng)無(wú)權(quán)推翻;如果作出傾向于總統(tǒng)的判決，國(guó)會(huì)可以在不違憲的前提下，通過(guò)立法“否決”最高法的判決（國(guó)會(huì)的立法只針對(duì)未來(lái)類似的爭(zhēng)議，不可用于已判案例，也不能溯及既往）。

這樣一來(lái)，美國(guó)的“三權(quán)分立”就可以簡(jiǎn)化成“約束總統(tǒng)權(quán)力”。

弄權(quán)的空間

不過(guò)，憲法文本是靜態(tài)的，歷史卻是動(dòng)態(tài)的。美國(guó)建國(guó)先賢們的遠(yuǎn)見(jiàn)，一直在經(jīng)受歷史變遷的考驗(yàn)。美國(guó)獨(dú)立兩百多年來(lái)，總統(tǒng)的權(quán)力有擴(kuò)張有收縮，但總體上呈不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，而且更多地反映了權(quán)力集中的客觀需要。換句話說(shuō)，僅從憲法文本，是無(wú)法解讀現(xiàn)代美國(guó)總統(tǒng)權(quán)力的。

根據(jù)美國(guó)憲法，總統(tǒng)可以統(tǒng)領(lǐng)三軍，但宣戰(zhàn)權(quán)屬于國(guó)會(huì)?！氨?，國(guó)之大事。生死之地，存亡之道，不可不察也?！睉椃ò研麘?zhàn)權(quán)賦予國(guó)會(huì)，既是出于謹(jǐn)慎，也可以說(shuō)是基于當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)考慮。美國(guó)憲法誕生的時(shí)代，軍事行動(dòng)還處于戰(zhàn)馬、帆船主導(dǎo)的時(shí)代，在戰(zhàn)事降臨前，議員們有足夠的時(shí)間辯論是否用兵。但歷史的演變，讓?xiě)椃ǖ倪@項(xiàng)條款越來(lái)越成為現(xiàn)實(shí)的羈絆?？偨y(tǒng)的對(duì)外用兵權(quán)，成為一種客觀需要。

美國(guó)國(guó)會(huì)1964年通過(guò)的《東京灣決議案》，賦予了當(dāng)時(shí)的約翰遜總統(tǒng)幾乎是無(wú)限制的對(duì)外用兵權(quán)。尼克松任總統(tǒng)時(shí)，1973年國(guó)會(huì)通過(guò)的《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議案》，很大程度上收回了總統(tǒng)的對(duì)外用兵權(quán)。不過(guò)，法律的條文與現(xiàn)實(shí)執(zhí)行之間存在“灰色地帶”，縱容了總統(tǒng)在戰(zhàn)爭(zhēng)問(wèn)題上擴(kuò)張權(quán)力。

1986年的里根政府時(shí)期，在白宮把轟炸利比亞首都的決定告知國(guó)會(huì)時(shí)，美軍戰(zhàn)機(jī)已經(jīng)升空。1990年的海灣戰(zhàn)爭(zhēng)前夕，老布什對(duì)美軍的調(diào)動(dòng)、部署，在取得國(guó)會(huì)授權(quán)之前己基本完成。1994年的克林頓政府時(shí)期，國(guó)會(huì)要求克林頓從索馬里撤軍，但眾所周知，克林頓下令撤軍的真實(shí)原因不是忌憚國(guó)會(huì)的權(quán)威，而是在乎“黑鷹墜落”。

總統(tǒng)有權(quán)不經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)就調(diào)動(dòng)軍隊(duì)，由此制造出“箭在弦上”的態(tài)勢(shì)，給國(guó)會(huì)的不放行構(gòu)成政治壓力。這是目前美國(guó)總統(tǒng)而非國(guó)會(huì)擁有“事實(shí)上的宣戰(zhàn)權(quán)”的重要原因。

對(duì)聯(lián)邦政府高官的任命權(quán)，是國(guó)會(huì)的另一項(xiàng)重要權(quán)力。根據(jù)美國(guó)憲法第一條，總統(tǒng)任命的高官，必須得到參議院簡(jiǎn)單多數(shù)通過(guò)才具有法律效力。但憲法第二條第二款規(guī)定，總統(tǒng)有“休會(huì)任命權(quán)”，即在國(guó)會(huì)休會(huì)期間，總統(tǒng)可以無(wú)需等待參議院的通過(guò)，單方面任命政府高官。

美國(guó)歷史上，單方面任命政府高官的“冠軍”是里根總統(tǒng)。他利用國(guó)會(huì)休會(huì)任命了232名政府官員，其中包括駐聯(lián)合國(guó)大使、中情局局長(zhǎng)、美聯(lián)儲(chǔ)主席這樣的高官?？肆诸D總統(tǒng)的類似舉措，導(dǎo)致國(guó)會(huì)在1998年通過(guò)了《聯(lián)邦政府職位空缺法案》，對(duì)總統(tǒng)的“休會(huì)任命權(quán)”作了更加嚴(yán)格的限制。但這項(xiàng)法案也留下了“灰色空間”，即允許總統(tǒng)指定代理官員，前提是這位官員在該部門(mén)工作滿3個(gè)月。后來(lái)的小布什總統(tǒng)，仍然依據(jù)“休會(huì)任命權(quán)”做了171項(xiàng)任命。

國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)行政權(quán)的約束，不僅體現(xiàn)在人事任命權(quán)上。根據(jù)美國(guó)憲法，不經(jīng)國(guó)會(huì)同意，作為聯(lián)邦政府最高長(zhǎng)官的總統(tǒng)，無(wú)權(quán)設(shè)立新的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)。2002年新設(shè)的國(guó)土安全部，就是小布什總統(tǒng)在國(guó)會(huì)授權(quán)后成立的。不過(guò)，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的擴(kuò)編一直沒(méi)有止步。有數(shù)據(jù)顯示，1900年美國(guó)聯(lián)邦政府雇員只有23萬(wàn)，2018年這個(gè)數(shù)字已高達(dá)410萬(wàn)。

財(cái)政預(yù)算權(quán)是國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)的硬性約束，但這個(gè)約束也并非無(wú)懈可擊。特朗普可以通過(guò)宣布國(guó)家緊急狀態(tài)、繞開(kāi)國(guó)會(huì)挪用其他預(yù)算資金，來(lái)建設(shè)隔離墻。但就建墻資金而言，特朗普其實(shí)還有其他渠道——國(guó)會(huì)所掌控的預(yù)算主要來(lái)源是稅收，但美國(guó)行政部門(mén)的收費(fèi)、罰款等資金，并不納入國(guó)會(huì)的財(cái)政預(yù)算。

有統(tǒng)計(jì)顯示，2017年這類資金的總額是5160億美元。這些資金都在行政部門(mén)內(nèi)部運(yùn)作，幾乎不受國(guó)會(huì)的監(jiān)管。所以，特朗普因57億美元與國(guó)會(huì)鬧得不可開(kāi)交，其實(shí)不是為了錢(qián)的問(wèn)題，而是為了獲得“名分”（權(quán)力）。

制衡會(huì)否失效

最高法是平衡總統(tǒng)與國(guó)會(huì)權(quán)力的重要砝碼，可美國(guó)憲法并沒(méi)有規(guī)定大法官的數(shù)量，也沒(méi)有規(guī)定其任職資格。如今9位大法官格局的形成，可以說(shuō)是權(quán)力博弈的產(chǎn)物。

作為首任總統(tǒng)，華盛頓在1790年任命了6位大法官;南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后的1866年，大法官增加到歷史上最多的10位。正是在那一年，國(guó)會(huì)出于限制時(shí)任總統(tǒng)安德魯·約翰遜（他是首位遭國(guó)會(huì)彈劾的美國(guó)總統(tǒng)，最終以一票之差免于下臺(tái)）權(quán)力的考慮，立法將大法官數(shù)量限定為7位，3年后又規(guī)定為9位。

特朗普因57億美元與國(guó)會(huì)鬧得不可開(kāi)交，其實(shí)不是為了錢(qián)的問(wèn)題，而是為了獲得“名分”（權(quán)力）。

這個(gè)規(guī)定延續(xù)至今，像羅斯福這樣的強(qiáng)勢(shì)總統(tǒng)，也未能撼動(dòng)這一規(guī)定（他曾提議把大法官數(shù)量增加到15位，遭到國(guó)會(huì)否決）。由于最高法的大法官是終身制，對(duì)美國(guó)政治的影響深遠(yuǎn)，所以總統(tǒng)對(duì)最高法大法官的提名，往往成為國(guó)會(huì)參議院民主、共和兩黨之間斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)。

“權(quán)力分立、制衡只是一個(gè)比喻，并非一個(gè)機(jī)制?！泵绹?guó)《大西洋月刊》資深編輯大衛(wèi)·弗洛姆在2017年3月《通往獨(dú)裁之路》中這樣寫(xiě)道。他認(rèn)為，美國(guó)的政治制度有容易被攻破的脆弱性，“這些弱點(diǎn)中最高危的是對(duì)掌握巨大權(quán)力的總統(tǒng)私德的依賴”。他的判斷或許有點(diǎn)悲觀，但分析卻不無(wú)道理。

從美國(guó)政治史可以看出，沒(méi)有所謂的完美制度能徹底消除執(zhí)行過(guò)程中的“灰色地帶”。無(wú)論是出于個(gè)人私利還是所屬政黨的利益，總統(tǒng)在權(quán)力上是否自我克制，決定了美國(guó)政治制度脆弱性的后果有多大。特朗普之所以最能激發(fā)對(duì)美國(guó)民主制度的擔(dān)憂，是因?yàn)樗谧晕铱酥粕献畈蛔屓朔判摹?/p>

奧巴馬政府時(shí)期的總統(tǒng)顧問(wèn)鮑勃·鮑爾近日撰文稱，1976年國(guó)會(huì)通過(guò)的《國(guó)家緊急狀態(tài)法》賦予總統(tǒng)宣布國(guó)家緊急狀態(tài)的權(quán)力，當(dāng)時(shí)之所以沒(méi)有對(duì)何為“緊急狀態(tài)”作界定，是基于這種狀態(tài)是“人所共知的事實(shí)存在”的考慮。在他看來(lái)，總統(tǒng)在這個(gè)問(wèn)題上的權(quán)力只是認(rèn)定危機(jī)的存在，而不是制造出危機(jī)的“事實(shí)”。但在以“后真相時(shí)代”為特點(diǎn)的特朗普時(shí)代，各方就“事實(shí)”都難以達(dá)成共識(shí)，權(quán)力的約束能不被架空？

客觀地說(shuō)，特朗普并不是唯一一位能像鏡子那樣照出美國(guó)制度脆弱性的總統(tǒng)。憲法賦予總統(tǒng)“休會(huì)任命權(quán)”，初衷是為了讓行政機(jī)構(gòu)不因國(guó)會(huì)的休會(huì)而影響正常運(yùn)轉(zhuǎn);憲法賦予總統(tǒng)否決國(guó)會(huì)決議案的權(quán)力，本意是為了讓決議案回到國(guó)會(huì)進(jìn)行修改，以便行政部門(mén)更順利地實(shí)施;國(guó)會(huì)立法賦予總統(tǒng)宣布國(guó)家緊急狀態(tài)的權(quán)力，以便其更高效地維護(hù)國(guó)家安全……但所有這些賦權(quán)，都為總統(tǒng)侵蝕國(guó)會(huì)的權(quán)力打開(kāi)了方便之門(mén)。

制衡是常態(tài)，失衡是趨勢(shì)。美國(guó)憲政制度框架初定時(shí)，還沒(méi)有現(xiàn)代意義上的政黨政治（民主黨成立于1791年，共和黨成立于1854年）。即便國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)曾經(jīng)有過(guò)“理想”的制衡，隨著政黨政治的發(fā)展、成熟，這種制衡也變得不那么可靠。如果總統(tǒng)所屬政黨掌控國(guó)會(huì)參眾兩院，權(quán)力制衡就有形同虛設(shè)的可能，尤其是在政治極化的狀態(tài)下。

（摘自《南風(fēng)窗》2019年第4期）