許小康 易鳴 韓鵬煜

文章編號(hào)：1006-0081（2019）09-0059-05

摘要：在依法治水的新形勢(shì)下，大型水庫(kù)管理的規(guī)范化、法制化建設(shè)顯得尤為重要，需根據(jù)水庫(kù)特點(diǎn)制定相應(yīng)的運(yùn)行管理辦法，高效、科學(xué)、安全地發(fā)揮其綜合效益。在分析了國(guó)內(nèi)外幾座典型大型水庫(kù)管理立法現(xiàn)狀、管理體制和相關(guān)制度，總結(jié)可供借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)內(nèi)大型水庫(kù)管理立法策略進(jìn)行了梳理與分析。以保障水庫(kù)的安全運(yùn)行和可持續(xù)利用為目標(biāo)，在水庫(kù)管理體制與機(jī)制、水庫(kù)調(diào)度管理、水資源與水環(huán)境保護(hù)、樞紐安全管理等方面提出了一些立法建議。

關(guān)鍵詞：立法;水庫(kù)管理;水庫(kù)調(diào)度;大型水庫(kù);三峽水庫(kù);丹江口水庫(kù);胡佛大壩;伊秦普水電站

中圖法分類號(hào)：TV698

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2019.09.014

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)有一大批水利樞紐工程相繼建成并投運(yùn)。如何高效、科學(xué)、安全地發(fā)揮水利樞紐工程的綜合效益，實(shí)現(xiàn)水庫(kù)管理的規(guī)范化、制度化，亟需開展相關(guān)立法工作。目前，我國(guó)頒布實(shí)施了《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》等法規(guī)，以及其他相關(guān)的涉水法律法規(guī)，但尚不能滿足大型水庫(kù)，特別是跨行政區(qū)域大型水庫(kù)管理的實(shí)際需求，亟需根據(jù)水庫(kù)自身特點(diǎn)制定相應(yīng)的管理辦法，使水庫(kù)管理有法可依，保障水庫(kù)的安全運(yùn)行和可持續(xù)利用。

本文針對(duì)具有“跨省界、大型、多目標(biāo)綜合管理”等特征的水庫(kù)，通過(guò)梳理分析國(guó)內(nèi)外水庫(kù)管理立法實(shí)例，借簽其管理立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)大型水庫(kù)管理立法提出一些建議。

1國(guó)內(nèi)大型水庫(kù)管理立法

現(xiàn)階段，我國(guó)初步形成了以《水法》《水污染防治法》等涉水法律為基礎(chǔ)，以《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》等法規(guī)為代表，輔以一系列規(guī)范性文件為補(bǔ)充的水庫(kù)管理法規(guī)體系，為水庫(kù)管理奠定了法律基礎(chǔ)。然而，水庫(kù)管理立法仍然存在薄弱環(huán)節(jié)，盡管一些地方政府已經(jīng)頒布并實(shí)施了針對(duì)各自行政區(qū)內(nèi)水庫(kù)管理或單座水庫(kù)的地方性法規(guī)，但在國(guó)家法律層面，尚缺乏針對(duì)跨省級(jí)行政區(qū)域的大型水庫(kù)管理法規(guī)。因此，以三峽、丹江口等跨行政區(qū)邊界水庫(kù)管理立法工作為例，對(duì)國(guó)內(nèi)大型水庫(kù)管理立法實(shí)踐作了簡(jiǎn)要分析[1-3]。

1.1三峽水庫(kù)

三峽水庫(kù)位于長(zhǎng)江中上游，跨湖北省和重慶市，在促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中具有十分重要的戰(zhàn)略地位。

1.1.1立法情況

作為跨省、多功能、大型水庫(kù)的代表，三峽水庫(kù)管理涉及范圍廣、部門多，為保障水庫(kù)安全運(yùn)行，最大化發(fā)揮工程綜合效益，國(guó)家及地方政府相繼出臺(tái)了一系列規(guī)章制度，如：《長(zhǎng)江三峽水利樞紐安全保衛(wèi)條例》《三峽水庫(kù)調(diào)度和庫(kù)區(qū)水資源與河道管理辦法》《重慶市長(zhǎng)江三峽水庫(kù)庫(kù)區(qū)及流域水污染防治條例》《重慶市三峽水庫(kù)消落區(qū)管理暫行辦法》《國(guó)務(wù)院辦公廳<關(guān)于加強(qiáng)三峽工程建設(shè)期三峽水庫(kù)管理的通知>》等。

1.1.2管理體制

水利部負(fù)責(zé)三峽水庫(kù)水量的統(tǒng)一調(diào)度和庫(kù)區(qū)水資源與河道管理的監(jiān)督工作。長(zhǎng)江水利委員會(huì)按照法律、行政法規(guī)規(guī)定和水利部的授權(quán)，負(fù)責(zé)三峽水庫(kù)水量的統(tǒng)一調(diào)度和庫(kù)區(qū)水資源與河道管理工作，中國(guó)長(zhǎng)江三峽集網(wǎng)有限公司具體執(zhí)行。地方人民政府是轄區(qū)內(nèi)水庫(kù)保護(hù)管理的責(zé)任主體，地方水行政主管部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)水庫(kù)水資源保護(hù)工作，地方水環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)水庫(kù)水污染防治工作。

2005年，為進(jìn)一步加強(qiáng)三峽水庫(kù)及其上游水污染防治工作，保護(hù)和改善三峽庫(kù)區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，建立了三峽庫(kù)區(qū)及其上游水污染防治部際聯(lián)席會(huì)議制度。

1.1.3有關(guān)制度

（1）水庫(kù)調(diào)度。三峽工程既開展單庫(kù)調(diào)度，也根據(jù)《長(zhǎng)江流域水工程聯(lián)合調(diào)度運(yùn)用計(jì)劃》實(shí)施聯(lián)合調(diào)度。《三峽水庫(kù)調(diào)度和庫(kù)區(qū)水資源與河道管理辦法》規(guī)定：①三峽水庫(kù)的發(fā)電與航運(yùn)調(diào)度應(yīng)當(dāng)服從防洪調(diào)度;②水庫(kù)的水量分配與調(diào)度，應(yīng)滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，同時(shí)兼顧生態(tài)與環(huán)境、農(nóng)業(yè)、工業(yè)以及航運(yùn)等用水需求;③維護(hù)水體的自然凈化能力，注意維持庫(kù)區(qū)及下游河段的合理水位和流量。

（2）水資源與水環(huán)境保護(hù)?！度龒{水庫(kù)調(diào)度和庫(kù)區(qū)水資源與河道管理辦法》明確規(guī)定：①水利部負(fù)責(zé)組織編制三峽庫(kù)區(qū)水資源保護(hù)規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn);②禁止向三峽庫(kù)區(qū)排放、傾倒工業(yè)廢渣、垃圾等有毒有害物質(zhì);③在三峽庫(kù)區(qū)從事水資源的開發(fā)利用活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合三峽庫(kù)區(qū)水功能區(qū)劃要求，保護(hù)水質(zhì);④發(fā)現(xiàn)發(fā)生重大水污染事件或者水質(zhì)變化可能會(huì)造成熏大水污染事件時(shí)，及時(shí)報(bào)告水利部和當(dāng)?shù)厝嗣裾?，并向有關(guān)環(huán)境保護(hù)行政主管部門通報(bào)。

（3）樞紐安全管理。《長(zhǎng)江三峽水庫(kù)樞紐安全保衛(wèi)條例》規(guī)定：①湖北省人民政府負(fù)責(zé)組織建立由長(zhǎng)江流域各省、直轄市人民政府以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和單位參加的三峽樞紐安全保衛(wèi)指揮系統(tǒng)，做好信息溝通和匯總研判工作;②宜昌市人民政府負(fù)責(zé)組織建立由三峽樞紐運(yùn)行管理單位、三峽通航管理機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)、人民武裝警察部隊(duì)等組成的三峽樞紐安全保衛(wèi)指揮平臺(tái)，統(tǒng)一管理三峽樞紐安全保衛(wèi)工作;③宜昌市人民政府應(yīng)當(dāng)會(huì)同三峽樞紐運(yùn)行管理單位加強(qiáng)三峽樞紐安全保衛(wèi)區(qū)及其周邊地區(qū)社會(huì)管理綜合治理，落實(shí)治安聯(lián)防制度，維護(hù)社會(huì)秩序，防范針對(duì)三峽樞紐的破壞活動(dòng)。

（4）水行政執(zhí)法?！度龒{水庫(kù)調(diào)度和庫(kù)區(qū)水資源與河道管理辦法》規(guī)定：長(zhǎng)江水利委員會(huì)和有關(guān)縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)三峽水庫(kù)管理和保護(hù)范圍內(nèi)的水行政執(zhí)法，并按照管理權(quán)限，對(duì)管轄范圍內(nèi)各項(xiàng)水事活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，依法查處水事違法活動(dòng)。長(zhǎng)江水利委員會(huì)和有關(guān)縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立“聯(lián)合執(zhí)法”制度。

1.2丹江口水庫(kù)

丹江口水庫(kù)不僅是漢江治理和開發(fā)的關(guān)鍵性工程，也是南水北調(diào)中線工程的水源地，供水直達(dá)京、津、冀、豫4省市，在國(guó)家“四橫三縱”水資源總體布局中有著舉足輕重的地位。

1.2.1立法情況

黨中央、國(guó)務(wù)院高度熏視丹江口水庫(kù)水質(zhì)保護(hù)工作，國(guó)家和地方政府相繼出臺(tái)了有關(guān)法規(guī)，如：《南水北調(diào)供用水管理?xiàng)l例》《湖北省漢江流域水污染防治條例》《陜西省漢江丹江流域水污染防治條例》《南水北調(diào)中線工程丹江口水庫(kù)飲用水水源保護(hù)區(qū)（湖北轄區(qū)）劃分方案》《丹江口水庫(kù)（河南轄區(qū)）飲用水水源保護(hù)區(qū)劃》《十堰市環(huán)丹江口庫(kù)區(qū)旅游項(xiàng)目規(guī)范管理暫行規(guī)定》等。

1.2.2管理體制

國(guó)家有關(guān)部委和各級(jí)地方人民政府有關(guān)部門根據(jù)職責(zé)，具體負(fù)責(zé)水庫(kù)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水域岸線等管理工作。丹江口水利樞紐管理局具體負(fù)責(zé)樞紐工程維護(hù)與管理任務(wù)。目前，國(guó)家相關(guān)部委和地方政府正在積極探索、推動(dòng)水庫(kù)管理的聯(lián)席會(huì)議制度建設(shè)，如：“丹江口庫(kù)區(qū)及上游水污染防治和水土保持部際聯(lián)席會(huì)議”（國(guó)家層面），“南水北調(diào)中線一工程水源區(qū)水資源保護(hù)和水污染防治聯(lián)席會(huì)議”和“丹江口水庫(kù)水行政執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議”（流域?qū)用妫┑取?/p>

1.2.3有關(guān)制度

（1）水庫(kù)調(diào)度。根據(jù)《防洪法》，在汛期，水庫(kù)、閘壩和其他水工程設(shè)施的運(yùn)用，必須服從有關(guān)防汛指揮機(jī)構(gòu)的調(diào)度指揮和監(jiān)督，水庫(kù)不得擅自在汛期限制水位以上蓄水，其汛期限制水位以上的防洪庫(kù)容的運(yùn)用，必須服從防汛指揮機(jī)構(gòu)的調(diào)度指揮和監(jiān)督。

（2）水資源與水環(huán)境保護(hù)。國(guó)家通過(guò)實(shí)施中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，編制并實(shí)施《丹江口庫(kù)區(qū)及上游水污染防治和水土保持規(guī)劃》等，加大了對(duì)水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度。長(zhǎng)江水利委員會(huì)成立了長(zhǎng)江流域重大水污染事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了流域應(yīng)急工作機(jī)制。

1.3借鑒與啟示

水庫(kù)管理實(shí)行的是涉水事務(wù)的行業(yè)管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，在某一行政區(qū)域內(nèi)的水庫(kù)管理，主要是由本級(jí)政府負(fù)責(zé)，本級(jí)政府的有關(guān)管理部門具體依據(jù)管理職責(zé)開展管理工作。但對(duì)于跨行政區(qū)域的水庫(kù)管理，往往由丁不同行政區(qū)域管理的制度、主體等不同，需要建立聯(lián)席會(huì)議制度和聯(lián)合執(zhí)法、信息共享機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域水庫(kù)管理的統(tǒng)一。

2國(guó)外大型水庫(kù)管理立法

在大型水庫(kù)管理方面，國(guó)外普遍重視制度建設(shè)，將其視為大型水庫(kù)運(yùn)行管理的前提和基礎(chǔ)。例如，美國(guó)聯(lián)邦政府和各州均制定了相對(duì)健全的水法規(guī)，涉及水質(zhì)、生態(tài)與環(huán)境、供水、防洪等。美國(guó)國(guó)會(huì)從20世紀(jì)60年代起先后通過(guò)了《國(guó)家環(huán)境政策法》《清潔法》《飲用水法》《瀕危動(dòng)植物保護(hù)法》等一系列法律，規(guī)范水庫(kù)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、水生動(dòng)植物保護(hù)、污染排放許可等。在水資源方面，美國(guó)的法規(guī)基本涵蓋了水資源開發(fā)、利用、保護(hù)、管理的全過(guò)程。同時(shí)還有多項(xiàng)協(xié)議也起到類似法規(guī)的作用。這些詳細(xì)、完善的涉水法規(guī)為水庫(kù)管理提供了明確的指導(dǎo)依據(jù)。

巴西對(duì)水庫(kù)管理則堅(jiān)持法律、法規(guī)先行，并十分重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。第二次世界大戰(zhàn)后巴西政府就出臺(tái)了《自然環(huán)境保護(hù)法》《國(guó)家森林法》《水法》《國(guó)家環(huán)境政策法》等涉及水庫(kù)管理的法律，并以此為基礎(chǔ)，于2010年出臺(tái)了《國(guó)家大壩安全政策》。

2.1美國(guó)胡佛大壩

胡佛大壩位于美國(guó)亞利桑那州和內(nèi)華達(dá)州交界處，是美國(guó)綜合開發(fā)科羅拉多河水資源的一項(xiàng)關(guān)鍵性工程，具有防洪、航運(yùn)、發(fā)電、灌溉、供水等綜合功能。

2.1.1立法情況

1928年《博爾德峽谷工程法案》批準(zhǔn)了胡佛大壩及流域下游相關(guān)灌溉設(shè)施的建設(shè)，授權(quán)內(nèi)務(wù)部為唯一的科羅拉多河下游地區(qū)用水訂約部門。1970年《科羅拉多河水庫(kù)聯(lián)合運(yùn)行準(zhǔn)則》為上下游水庫(kù)提供協(xié)作運(yùn)行準(zhǔn)則，規(guī)范鮑威爾湖和米德湖水庫(kù)的泄流。2005年3月21日，按照公眾監(jiān)督程序，內(nèi)政部同科羅拉多河流域的7個(gè)州、其他有關(guān)各方和利益相關(guān)者協(xié)商，對(duì)該準(zhǔn)則的部分內(nèi)容進(jìn)行了修改。

2.1.2管理體制

美國(guó)墾務(wù)局作為內(nèi)務(wù)部管理水庫(kù)的指定機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)胡佛大壩的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。

2.1.3有關(guān)制度

（1）水庫(kù)環(huán)境保護(hù)。美國(guó)墾務(wù)局編制了胡佛大壩《最終環(huán)境影響報(bào)告》，作為指導(dǎo)水庫(kù)運(yùn)營(yíng)的具體依據(jù)，并明確了其潛在環(huán)境影響。

（2）水庫(kù)調(diào)度。經(jīng)過(guò)分析、論證，在充分考慮公眾意見的基礎(chǔ)上，2007年制定了《科羅拉多河下游流域應(yīng)對(duì)缺水以及鮑威爾湖和米德湖協(xié)調(diào)運(yùn)行暫時(shí)導(dǎo)則》（以下簡(jiǎn)稱“《導(dǎo)則》”）?！秾?dǎo)則》明確在水庫(kù)運(yùn)營(yíng)期間，包括水庫(kù)低水位運(yùn)行期間米德湖的年泄流量，同時(shí)制定水量過(guò)?；蛉彼畷r(shí)期的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)下游用戶的高效供水。

（3）電力分配。2010年美國(guó)眾議院通過(guò)了《胡佛電力分配法案》，該法案確立了高效的監(jiān)管體系。

2.2伊泰普水電站

伊泰普水電站位于巴拉那河干流巴西與巴拉圭兩國(guó)的邊界河段上，由巴拉圭和巴西共同建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)。

2.2.1立法情況

1975年伊泰普跨國(guó)公司在電站的《環(huán)境保護(hù)基本規(guī)劃》中制定了一系列水庫(kù)環(huán)境保護(hù)政策，以減輕由于水電站建設(shè)所造成的不利環(huán)境影響;1982年根據(jù)《巴西全國(guó)環(huán)境政策》和巴拉圭的法律要求，伊泰普公司制定了《庫(kù)區(qū)總體規(guī)劃》，對(duì)水庫(kù)不同功能進(jìn)行規(guī)范;水電站施工完成后，制定了《環(huán)境管理總規(guī)劃》，此外，還包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的規(guī)劃;2003年，制定了《凈水涵養(yǎng)計(jì)劃》，在企業(yè)職責(zé)中賦予了社會(huì)環(huán)境責(zé)任。

2.2.2管理體制

伊泰普工程的最高決策和管理機(jī)構(gòu)是伊泰普管理委員會(huì)。1974年根據(jù)《關(guān)于伊泰普水電站的政府間協(xié)議》成立了伊泰普跨國(guó)公司，負(fù)責(zé)工程建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理。

伊泰普跨國(guó)公司的管理模式主要基于環(huán)境管理、屬地信息管理、參與式管理和計(jì)劃管理等4項(xiàng)原則。其中，參與式管理是為了促進(jìn)員工、聯(lián)營(yíng)公司、合作伙伴及社區(qū)在跨學(xué)科計(jì)劃、方案或項(xiàng)目中的參與程度。這個(gè)過(guò)程由管理委員會(huì)在共同合作的基礎(chǔ)上組織和操作，并得到了城市管理部門、非政府組織、聯(lián)邦政府和州政府、合作社、協(xié)會(huì)等合作伙伴的支持。

2.2.3有關(guān)制度

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，《環(huán)境保護(hù)基本規(guī)劃》，對(duì)受大壩施工和水庫(kù)蓄水影響的自然生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)文化提出了積極的保護(hù)措施。比如，為減小對(duì)植被和動(dòng)物群的影響，實(shí)施了相關(guān)工程計(jì)劃，開展淹沒(méi)區(qū)動(dòng)物的異地保護(hù)放養(yǎng)、保護(hù)區(qū)建設(shè)等工作。同時(shí)，《庫(kù)區(qū)總體規(guī)劃》《伊泰普雙邊戰(zhàn)略計(jì)劃》則對(duì)工程水質(zhì)保護(hù)和泥沙控制、生態(tài)多樣性保護(hù)、工程綜合利用等提出了要求。

2.3借鑒與啟示

胡佛大壩、伊泰普水電站管理中的重要經(jīng)驗(yàn)之一是公眾參與監(jiān)督。在胡佛大壩管理過(guò)程中，都遵守了公眾監(jiān)督程序，充分考慮了公眾意見。

伊泰普跨國(guó)公司在伊泰普水電站管理過(guò)程中將“參與式管理”作為四大管理原則之一。在實(shí)施《流域管理計(jì)劃》整個(gè)階段都比較注重公眾參與，如設(shè)立管理委員會(huì)，其成員包括伊泰普跨國(guó)公司代表和該區(qū)域內(nèi)的各市級(jí)、州級(jí)和聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、以及各個(gè)合作社、公司、工會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)、學(xué)校和農(nóng)民等;通過(guò)開展“未來(lái)研討會(huì)”，邀請(qǐng)社區(qū)成員參與，并對(duì)電站管理提出建議。

3大型水庫(kù)管理立法建議

通過(guò)以上對(duì)國(guó)內(nèi)外大型水庫(kù)管理案例的分析和總結(jié)，不難發(fā)現(xiàn)，水庫(kù)管理的核心問(wèn)題就是樞紐安全和庫(kù)區(qū)的管理。目前，我國(guó)的《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》對(duì)樞紐工程管理的規(guī)定較為明確;在立法上缺乏的是對(duì)庫(kù)區(qū)管理體制、管理單位職責(zé)等制度的規(guī)定，尤其是對(duì)于跨行政區(qū)域的水庫(kù)，更是立法的重點(diǎn)。因此，在借鑒國(guó)內(nèi)外大型水庫(kù)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合跨行政區(qū)大型水庫(kù)的管理特點(diǎn)，從水庫(kù)管理體制與機(jī)制、水庫(kù)調(diào)度管理、水資源保護(hù)與管理等方面提出以下立法建議。

3.1水庫(kù)管理體制與機(jī)制

（1）建立層次清晰、權(quán)責(zé)明確的水庫(kù)管理體制。建議實(shí)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工負(fù)責(zé)的水庫(kù)管理體制。國(guó)家涉水庫(kù)管理有關(guān)部門按照職責(zé)分工，對(duì)水庫(kù)進(jìn)行有效監(jiān)管;地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門則按照職責(zé)分工依法實(shí)施水庫(kù)的具體管理工作;水庫(kù)管理單位具體負(fù)責(zé)落實(shí)水庫(kù)樞紐工程的運(yùn)行管理工作。

（2）探索建立聯(lián)席會(huì)議制度。跨行政區(qū)大型水庫(kù)的庫(kù)區(qū)管理，需要跨地區(qū)、跨部門協(xié)調(diào)解決。因此，可通過(guò)建立具有一定決策權(quán)的聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益并共商解決水庫(kù)管理重難點(diǎn)問(wèn)題。

（3）建立公眾參與機(jī)制。為保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)公眾參與和了解水庫(kù)管理的熏要決策及信息;對(duì)違法行為可進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)。同時(shí)，水庫(kù)管理相關(guān)部門及單位應(yīng)通過(guò)網(wǎng)站、電話或郵箱等媒介設(shè)置公眾參與平臺(tái)[5]。

3.2水庫(kù)調(diào)度管理

跨行政區(qū)大型水庫(kù)調(diào)度要始終把防洪安全和生態(tài)環(huán)境安全等公益性日標(biāo)置于首位。應(yīng)依據(jù)批準(zhǔn)的防御洪水方案、調(diào)度規(guī)程、年度汛期調(diào)度運(yùn)用計(jì)劃以及防洪調(diào)度指令進(jìn)行防洪調(diào)度，并服從有調(diào)度權(quán)限的管理機(jī)構(gòu)的調(diào)度指揮和監(jiān)督管理。特別是熏要的控制性水庫(kù)工程，還應(yīng)按照聯(lián)合調(diào)度要求開展調(diào)度工作。同時(shí)，在保障工程安全的前提下，還需注意維持水庫(kù)下游河段的生態(tài)水位，維護(hù)水體的自然凈化能力[6]。

3.3水資源與水環(huán)境保護(hù)

水資源與水環(huán)境保護(hù)是跨行政區(qū)大型水庫(kù)管理工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，大型水庫(kù)庫(kù)區(qū)的水資源保護(hù)與利用矛盾口益凸顯。特別是跨行政區(qū)大型水庫(kù)，由于其庫(kù)區(qū)所處行政區(qū)域不同，各自相關(guān)的管理制度、政策也會(huì)有所不同。因此，對(duì)于水庫(kù)水資源開發(fā)利用活動(dòng)、涉庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目、水污染防治等工作，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步嚴(yán)格管控，制定統(tǒng)一的管理制度，明確管理主體和管理程序，在水庫(kù)管理執(zhí)法上，可探索建立聯(lián)合執(zhí)法等制度。

3.4樞紐安全管理

樞紐工程安全是保障水庫(kù)功能正常發(fā)揮和其他管理活動(dòng)的基礎(chǔ)。我國(guó)《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》第四條明確規(guī)定“各級(jí)人民政府及其大壩主管部門對(duì)其所管轄的大壩的安全實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制”。但對(duì)于跨行政區(qū)域的水庫(kù)大壩安全責(zé)任是由大壩所在地的行政負(fù)責(zé)人共同承擔(dān)或明確由某一方承擔(dān)等規(guī)定方面卻存在立法空白。因此，應(yīng)通過(guò)立法予以明確，或通過(guò)協(xié)商等方式約定水庫(kù)大壩安全責(zé)任人的承擔(dān)方式，明確權(quán)責(zé)，規(guī)范管理，建立安全責(zé)任制度。

4結(jié)語(yǔ)

水庫(kù)管理涉及面廣，利益關(guān)系復(fù)雜。特別是對(duì)于跨行政區(qū)的大型水庫(kù)工程，南于所處行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理制度等都不盡相同，管理難度較大。因此，為了解決水庫(kù)保護(hù)、管理中存在的突出問(wèn)題，應(yīng)制定并完善水庫(kù)管理相關(guān)法規(guī)制度，為實(shí)現(xiàn)水庫(kù)綜合管理目標(biāo)，妥善協(xié)調(diào)各方關(guān)系，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供法律依據(jù)和支撐。

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（編輯：李慧）

收稿日期：2019-05-31

作者簡(jiǎn)介：許小康，男，工程師，主要從事企業(yè)法律事務(wù)及法規(guī)研究。E-mail：xu_xiaokang@ctg.com.cn