邢軍

摘要：壽縣作為國家四部委28個“多規(guī)合一”試點市縣之一，也是安徽省唯一的試點縣，在壽縣的實踐過程中，在技術整合、空間規(guī)劃編制、規(guī)劃管理信息平臺建設、審批機制改革等方面進行了探索和實踐;在規(guī)劃管控上圍繞縣域空間優(yōu)化，促進空間管控“合一”、資源要素配置“統(tǒng)一”，基本實現了“一張藍圖”管到底的試點要求，并為安徽省“多規(guī)合一”和空間規(guī)劃體系改革提供了經驗和范本。

關鍵詞：多規(guī)合一空間規(guī)劃;三類空間;控制線壽縣

我國空間規(guī)劃經過多年的整合，已經形成以發(fā)改、國土、環(huán)保、住建等部門為主的規(guī)劃體系，并針對部門事權建立了比較完善的縱向規(guī)劃體系。但這種“多規(guī)并行”的空間管理模式也帶來了諸多問題，尤其是在市縣級層面，多類規(guī)劃之間的矛盾沖突集中爆發(fā)，出現規(guī)劃內容打架、空間管控重疊、審批部門眾多等問題[1]。十八大以來，黨和國家在各級層面積極推進“多規(guī)合一”探索。2014 年3 月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014-2020年 ）》明確中提出，要推動有條件地區(qū)的經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”[2]。2014年8月26日，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部四部委聯合下發(fā)了《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》文件，壽縣被確定為安徽省內唯一一個國家“多規(guī)合一”試點縣。壽縣人民政府精心組織、高效推進，試點工作通過創(chuàng)新“多規(guī)合一”目標下的規(guī)劃編制方法，以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容，探索建立“多規(guī)”管理的協調機制，強化生態(tài)保護與歷史文化資源保護、合理統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)空間要素資源，從而實現促進壽縣經濟、社會、環(huán)境協調可持續(xù)發(fā)展的科學目標。通過壽縣試點的探索和實踐，在安徽省率先探索“多規(guī)”有效銜接的技術路徑和建立全省統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系，為國家和安徽省推進“多規(guī)合一”工作、建立市縣空間規(guī)劃體系和相關規(guī)劃銜接協調機制，提供了豐富的工作經驗和實踐范本。壽縣“多規(guī)合一”試點改革成效顯著，空間管理與治理能力顯著提升，有力促進了地方集約發(fā)展。

一、目標導向、突出特色，明確試點工作的總體構思

（一）把握試點精髓，突出工作方法創(chuàng)新

貫徹中央關于深化體制改革和推進新型城鎮(zhèn)化的決策部署，圍繞統(tǒng)一發(fā)展目標與行動藍圖、統(tǒng)籌縣域管控與城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌空間資源增量配置與存量盤活。以加強各類空間性規(guī)劃銜接為突破，通過“各級政府間上下協調、多部門間平行推進、多行業(yè)間技術支撐、多數據間統(tǒng)一標準”的模式，積極探索“多規(guī)”有效銜接的技術路徑、構建“多規(guī)”管理的協調機制、優(yōu)化“多規(guī)”目標下的規(guī)劃編制內容、強化“多規(guī)”事權下的管控措施，以實現統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間資源配置，促進壽縣經濟、社會、環(huán)境協調可持續(xù)發(fā)展的目標。

（二）強調依法依規(guī)，保障規(guī)劃綱領性作用

試點工作旨在探索創(chuàng)新，也不能脫離法規(guī)任意為之。壽縣“多規(guī)合一”規(guī)劃編制，以全域空間為規(guī)劃范圍，對現有法律規(guī)章和技術規(guī)范認真梳理、研究和落實，保證規(guī)劃成果內容的高度合法性，是確?？臻g規(guī)劃成為區(qū)域發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖的基礎，方能發(fā)揮空間規(guī)劃的綱領性作用，統(tǒng)籌各類開發(fā)建設活動、指導部門規(guī)劃的融合統(tǒng)一。

（三）梳理部門事權，促進空間結構優(yōu)化

針對各相關部門在空間管理方式、目標和技術標準上的不同，認真梳理部門事權，樹立發(fā)展和保護相統(tǒng)一的理念，按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山青水秀的總體要求，進一步優(yōu)化縣域空間格局;圍繞生產、生活、生態(tài)空間優(yōu)化劃定城鎮(zhèn)、農業(yè)和生態(tài)三類空間;基于三類空間格局優(yōu)化的總體要求，進而明確控制線劃定和土地用途管制等內容，促進土地利用方式與空間屬性特征相匹配。

（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置，促進城鄉(xiāng)協調發(fā)展

以全域規(guī)劃視角下的空間資源合理利用為重點，把工業(yè)和農業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個整體統(tǒng)籌謀劃，促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產業(yè)發(fā)展、公共服務、生態(tài)保護等方面相互融合和共同發(fā)展[3]。針對壽縣特征，著重在城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護、綜合交通體系、基礎設施和公共服務設施配置、產業(yè)空間整合、鄉(xiāng)村保護與發(fā)展等方面優(yōu)化要素配置，促進城鄉(xiāng)生產要素平等交換和公共資源均衡配置，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協調和共同發(fā)展。

（五）強化底線管控，促進生態(tài)環(huán)境提升

樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，將生態(tài)文明建設放在突出位置，強化對森林、河流、湖泊、濕地等自然生態(tài)的保護[4]。針對壽縣國土面積廣闊、自然生態(tài)環(huán)境突出、水利資源豐富、歷史文化資源眾多等特征，注重自然生態(tài)環(huán)境保護，高標準、高品質劃定生態(tài)控制線和永久基本農田控制線，合理劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，提出水土保持與修復、國土綜合整治措施建議，倡導綠色發(fā)展理念的落實，促進生態(tài)環(huán)境品質的整體提升。

二、技術與數據融合，統(tǒng)一規(guī)劃技術標準

（一）統(tǒng)一用地分類標準

包括統(tǒng)一用地分類、統(tǒng)計口徑等技術要求。以“兩規(guī)”（城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃）用地分類標準為基礎，統(tǒng)一現狀用地分類，將現有城鄉(xiāng)用地的分類共由2大類、9中類、14小類，擴展為2大類、9中類、32小類，解決城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃在用地分類、統(tǒng)計口徑與深度不一致的問題[5]（表1）。

（二）統(tǒng)一規(guī)劃數據標準

主要包括統(tǒng)一坐標、統(tǒng)一規(guī)劃基礎數據和成果數據等內容。根據壽縣各類規(guī)劃坐標系的使用狀況，將現狀各類坐標系統(tǒng)整合，統(tǒng)一按照1980西安坐標系坐標進行定位;后期將坐標系統(tǒng)一為2000國家大地坐標系。針對現狀土地用途不統(tǒng)一、數據不統(tǒng)一、口徑不統(tǒng)一等問題，以統(tǒng)一后的用地分類為基礎，通過高精度地形圖、高清影像圖、“二調”及其最新土地變更調查數據的匯總與梳理，統(tǒng)一了規(guī)劃基礎數據，為規(guī)劃成果的科學制定奠定基礎。

三、優(yōu)化空間布局，科學配置要素資源，制定空間使用與管控“一張藍圖”

（一）推進空間結構優(yōu)化，促進管控“合一”

1、細化縣域主體功能區(qū)規(guī)劃

依據安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃，壽縣整體上屬于限制開發(fā)區(qū)域，主體功能區(qū)類型為國家農產品主產區(qū)。按照主體功能區(qū)的類型特點，結合壽縣實際，在縣域內劃定的重點開發(fā)區(qū)域、農產品主產區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)域，切實落實了農產品主產區(qū)的主體定位。

2 、 劃定三類空間

以三類空間劃定為指導，優(yōu)化縣域空間布局。其中，城鎮(zhèn)空間主要集中在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內、以城鎮(zhèn)建成區(qū)和規(guī)劃集中連片的拓展區(qū)域為主，包括城市、鎮(zhèn)建設用地（含各類產業(yè)園區(qū)）及其空間聯系緊密的區(qū)域交通等用地;農業(yè)空間以農業(yè)生產為主，包括永久基本農田、一般農田和其他農用地，以及草地、農村居民點等;。生態(tài)空間以生態(tài)山體、生態(tài)廊道和生態(tài)岸線為主;包括林地、園地、水域、內陸灘涂、自然保護地等?？臻g布局上即保障了了農業(yè)生產需求，也進一步強化生態(tài)保護要求，促進城鎮(zhèn)集聚發(fā)展和土地的集約節(jié)約利用（圖1）。

3 、完善控制線體系

強化縣域空間利用的剛性管控，劃定各類控制線。重點劃定縣域生態(tài)控制線，基本農田保護區(qū)，全縣2030年城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模邊界。同時，探索性的劃定永久性開發(fā)邊界?？紤]到首先所處的特殊區(qū)位，為保障縣域內重大基礎設施建設、避免重大設施廊道建設對城鎮(zhèn)建設和生態(tài)保護的影響，劃定重大設施廊道控制線，廊道內空間控制為鐵路、高速公路、架空110kV（含）以上電力線、區(qū)域燃氣線路等相關設施的預留線路空間（圖2）。

（二）統(tǒng)籌縣域資源利用，實現要素配置“統(tǒng)一”

1 、統(tǒng)籌縣域土地利用

以土地利用總體規(guī)劃提出的控制指標為依據，認真研究至2030年的土地指標變化趨勢。根據三類空間和控制線劃定要求，優(yōu)化縣域城鄉(xiāng)建設用地安排，促進各類零星建設用地的空間整合，保障城鄉(xiāng)發(fā)展的重要支撐和安全設施用地的需求，推進城鎮(zhèn)和產業(yè)的空間集聚發(fā)展。同時，強化對非建設用地的保護，落實各類城鄉(xiāng)非建設用地安排，保障基本農田的只增不減。

2、完善公共服務設施和重大項目建設

公共服務設施方面，規(guī)劃為縣域主副中心、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、中心村為主的四級城鄉(xiāng)公共服務設施體系[6];明確教育、醫(yī)療、文化娛樂、體育、商業(yè)等設施分級配置要求。重大項目建設方面，主要包括公路、鐵路、水運及公路客運樞紐，供水、排水、供電、通信、燃氣、環(huán)境衛(wèi)生等，以及防洪除澇、抗震、消防、人防等內容，提出綠色城市建設指引。

3、促進城市開發(fā)邊界內公益類項目落實

在保障城市生態(tài)安全下，進一步優(yōu)化城市形態(tài)與空間布局和近期項目安排。進一步優(yōu)化生產、生活、生態(tài)等空間安排，以此為指導落實區(qū)域重大設施廊道及近期建設項目庫的各項設施用地;深度落實開發(fā)邊界內公益類、民生類和基礎設施類項目，包括文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利科研教育用地和電力、通信、供水、污水、燃氣、防洪除澇及其他防災等設施用地等，促進城市綜合承載能力的不斷提升。

四、抓好信息系統(tǒng)建設，推進行政審批改革

（一）建立“多規(guī)合一”數據庫，推進信息平臺建設

制定規(guī)劃成果數據標準、交換與共享管理規(guī)定、平臺運行管理辦法。建設“多規(guī)合一”數據庫，包含地理信息數據庫（地形圖、影像圖、土地變更數據等）、“多規(guī)”（包括縣城總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃和名城保護規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及其他部門相關規(guī)劃等）成果數據，壽縣“多規(guī)合一”成果數據庫（包括三類空間、控制線劃定、城鄉(xiāng)空間布局等）、業(yè)務審批數據庫、三維數據建設、檔案數據處理等。建設“多規(guī)合一”服務管理平臺，包含成果審查子系統(tǒng)、信息聯動管理子系統(tǒng)、輔助審批管理子系統(tǒng)、綜合應用管理子系統(tǒng)。

（二）梳理審批流程設定，優(yōu)化簡化審批流程

對建設項目審批流程進行全面梳理和優(yōu)化。通過業(yè)務審批信息、規(guī)劃成果數據的聯動共享，融合多個規(guī)劃部門的數據，實現國土、發(fā)改、規(guī)劃等部門間的信息共享與聯動;建設壽縣“多規(guī)合一”業(yè)務協同平臺系統(tǒng)，由“多規(guī)合一”業(yè)務協同平臺、智慧規(guī)劃系統(tǒng)、各部門業(yè)務審批管理子系統(tǒng)構成。以業(yè)務協同平臺為總線，與規(guī)劃管理信息系統(tǒng)、規(guī)劃一張圖系統(tǒng)、三維電子報批系統(tǒng)、各部門業(yè)務審批管理子系統(tǒng)等相對接，構建一個協作、均衡、穩(wěn)定、和諧的“多規(guī)合一”管理體系;通過業(yè)務協同平臺的運用，優(yōu)化和再造審批服務流程，建立“多圖聯審，多評合一”機制，試行網上聯合審批?；緦崿F一個窗口受理、審批流程精簡、審批透明度加大、行政審批效率提高的目標（圖3）。

（一）以法定城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎，制定“一張藍圖”

明確以空間數據整合為依據，統(tǒng)一目標指標;以三類空間格局為統(tǒng)籌，優(yōu)化空間結構;以控制線管控為底線，強化資源管控;以城鄉(xiāng)用地分類全覆蓋為主導，統(tǒng)一用途管制;以專項規(guī)劃為落實，統(tǒng)籌布局各類設施項目”的技術路徑。以法定城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎，以加強城鄉(xiāng)規(guī)劃、國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃以及交通、水利、林業(yè)、民政、文保等部門規(guī)劃的銜接為突破，實現統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)空間資源，制定空間規(guī)劃“一張藍圖”，達到空間管控的一致性。

（二）多行業(yè)技術協同，實現“兩圖合一”

由城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土部門與信息平臺建設3個專業(yè)團隊成立聯合項目組，壽縣總體規(guī)劃與國土規(guī)劃同步編制，其他相關部門規(guī)劃協同并進;依法依規(guī)，在規(guī)劃編制中消除“兩規(guī)”差異;規(guī)劃國土深度融合，全面對接，建立統(tǒng)一的技術標準和數據標準，破解“兩規(guī)”技術壁壘，真正實現“兩圖合一”;平臺建設全程跟進，信息系統(tǒng)建設同步調試與優(yōu)化，規(guī)劃成果輸出數據化，快速投入到實施管理中。

（三）集約土地資源，促進空間結構優(yōu)化

嚴控總量，集約土地資源促發(fā)展。圍繞新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求，以保障農業(yè)生產為前提，集約節(jié)約土地資源，至2030年縣域規(guī)劃各類建設用地比2020年年均增長僅1.5平方公里。劃定三類空間，指導空間利用優(yōu)化與管控，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展、農業(yè)生產和生態(tài)保護，優(yōu)化縣域“三生”空間，劃定城鎮(zhèn)、農業(yè)和生態(tài)三類空間;以三類空間基本屬性為指導，進一步明確各類控制線的劃定，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局。

（四）底線管控、突出特色，限制城鄉(xiāng)無序發(fā)展

優(yōu)先考慮生態(tài)空間保護，劃定生態(tài)控制線。壽縣位于江淮分水嶺，水系眾多，規(guī)劃統(tǒng)籌劃定以“重要生態(tài)空間+文化遺產保護用地+生態(tài)廊道+水源保護區(qū)”為主的生態(tài)控制線占國土面積的20.52%。全力保障農業(yè)生產空間富足。作為全國糧食、油料、水產品生產百強縣，優(yōu)先保障農業(yè)生產用地，規(guī)劃至2030年全縣基本農田保護區(qū)1666.46平方公里，比原土地利用總體規(guī)劃2020年多219.05平方公里。強化國家歷史文化名城保護。規(guī)劃劃定壽春城遺址、歷史城區(qū)、歷史文化街區(qū)保護范圍，以及分散在縣域的324處重點文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶，明確邊界坐標[7]。限制城鄉(xiāng)無序發(fā)展，有效引導城鄉(xiāng)空間發(fā)展和建設項目布局。研究城鎮(zhèn)化發(fā)展與城鄉(xiāng)空間利用，處理好基本農田保護與城鎮(zhèn)空間拓展，進一步劃定1城24鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)規(guī)模邊界和剛性開發(fā)邊界;以規(guī)劃引領人口、產業(yè)有序集中，實現土地在空間上的合理配置，促進集約節(jié)約發(fā)展。

（五） 推進落實縣域重大設施項目，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

深度落實縣域重大項目。重點研究、落實縣域各類重大設施項目;城鄉(xiāng)交通方面具體落實了省道、縣道、鄉(xiāng)道及港口碼頭的選址選線;加強沿淮地區(qū)水利設施建設，落實水利設施項目，做好城鄉(xiāng)生產生活安全保障;明確縣域地表水取水口、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠的具體坐標和保護要求等。規(guī)劃落實各級各類項目共計269項，合計投資1500億元，充分發(fā)揮了規(guī)劃的統(tǒng)籌發(fā)展與管控作用。規(guī)劃重民生促公益，推進城區(qū)公共服務能力提升。具體落實民生、公益、市政類等項目選址，包括公共管理與公共服務類項目，市政公用設施項目;至2030年城區(qū)人均公園綠地面積達到14.81平方米;促進城市綜合承載力與環(huán)境品質提升。

（六） 統(tǒng)籌協調、部門互動、上下聯動，全面推進公眾參與

強化自上而下的統(tǒng)籌協調。成立了以縣委縣政府主要領導為第一組長、組長，發(fā)改、住建、國土、環(huán)保、文物、水利等單位一把手為成員的試點工作領導組，專門負責“多規(guī)合一”試點工作的組織協調和經費保障，并建立了常態(tài)化推進工作機制。加強部門間的互動。建立健全規(guī)劃協調工作機制，注重部門合作，縣直涉及“多規(guī)合一”的主要單位抽調精干力量，與各部門委托的規(guī)劃編制單位集中辦公，及時溝通和協調工作中遇到的重點難點問題;發(fā)改、國土、環(huán)保等部門同時啟動了修編相關部門規(guī)劃，努力在修編中協同，協同中“合一”。多方位的上下聯動。一方面積極與國家、省、市相關部門對接，在試點工作組織、監(jiān)督及技術路徑等方面獲取指導和建議;另一方面建立縣政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與規(guī)劃編制單位間信息溝通渠道，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記負總責，保障了信息溝通、反饋及時有效。全面推進公眾參與。項目組深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部分中心村駐場工作，針對規(guī)劃重點內容通過召開討論會、座談會和村民大會等多種方式進行溝通和交流;通過公眾參與程度的深度擴展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和公眾規(guī)劃意識明顯提升，主動融入“多規(guī)合一”試點工作中，確保了規(guī)劃成果的合理性與可操作性。

六、結語：

壽縣“多規(guī)合一”試點主要工作歷時一年多，包括規(guī)劃管理信息平臺數據的不斷更新和管理機制改革的持續(xù)探索。在壽縣的實踐過程中，圍繞空間結構優(yōu)化、管控體系完善、土地指標統(tǒng)籌、重大項目建設等內容不斷深化，形成了關于空間利用的統(tǒng)一共識，也進一步落實了交通、水利、電力、文物、民政等基礎設施建設、歷史文化保護及民生類項目，有力促進壽縣在發(fā)展中落實人民意愿、保護底線核心要求。十九大以來，國家在機構改革和空間規(guī)劃體系建設上已經有了更加明確的行動，壽縣在先前的工作中已經有了深厚的基礎。

參考文獻：

[1]《林堅重構中國特色空間規(guī)劃體系》林堅 文愛平 - 《北京規(guī)劃建設》- 2018.

[2]《基于汕頭城市運營實踐的規(guī)劃整合模式研究》林竹 - 《中國博士學位論文全文數據庫》- 2014.

[3]《習近平破解“三農”發(fā)展難題的基本理路》錢正武 - 《安慶師范大學學報（社會科學版）》- 2018.

[4] 《生態(tài)文明建設與全面建成小康社會》王曉敏 - 《四川省社會主義學院學報》- 2013.

[5] 《城市土地利用中的政府干預》陳哲 - 《中國博士學位論文全文數據庫》- 2010.

[6] 《基于浙江省、重慶市對比研究下的重慶市縣（區(qū)）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃研究初探》余焱 - 《中國優(yōu)秀碩士學位論文全文數據庫》- 2011.

[7] 《壽縣古城城市細節(jié)規(guī)劃設計研究》覃愛民 夏松 - 《皖西學院學報》- 2016.