劉小藝

Abstract： The status and problems of land contract management right in Quanzhou City were analyzed through investigation. Some problems in the transferring of rural land contract management right were found， such as inappropriate positioning of local government， nonstandard transferring procedures， irregular intermediary institutions， and the use of contracted land for nonagricultural construction. Based on the actual situation in Quanzhou City， the countermeasures to promote the transfer of land contractual management right were put forward.

Key words： Contract management right; Land transfer; Countermeasure; Quanzhou City

近年來，泉州市的城市化水平不斷提高，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程不斷加快，隨著農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動力日趨減少，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營需求日益增強，迫切需要對零散的農(nóng)村土地進行流轉(zhuǎn)、整合[1]。為推進和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，黨中央、國務(wù)院制訂出臺了一系列的政策文件，確保了全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的順利開展[2]。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院的相關(guān)文件精神，泉州市及各縣（市、區(qū)）結(jié)合各自的實際情況，制訂出臺了《關(guān)于做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的意見》，有效推進了泉州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作。截至2017年底，泉州市各縣（市、區(qū)）共完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模

29160 hm2。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有效地助推了泉州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，也成為實施振興鄉(xiāng)村工程的重要手段。但在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)過程中存在政府定位不準(zhǔn)、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、中介組織不健全、承包地用于非農(nóng)建設(shè)等問題[3-4]。因此，本研究采用調(diào)查研究的方法，分析了泉州市土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)狀和問題，并結(jié)合泉州市實際情況，提出推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的對策措施，以期對進一步規(guī)范全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作提供借鑒。

1 泉州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1 土地流轉(zhuǎn)方式不斷創(chuàng)新

在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作過程中，泉州市以上級政策為指導(dǎo)，結(jié)合本地實際情況，不斷創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，探索總結(jié)出農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)、中介服務(wù)機構(gòu)流轉(zhuǎn)等一系列土地流轉(zhuǎn)方式。截至2017年，全市完成29160 hm2的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，其中農(nóng)戶自主協(xié)商完成流轉(zhuǎn)的有11373 hm2，占全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積的39.1%;委托中介服務(wù)機構(gòu)或村委會流轉(zhuǎn)的面積有

11787 hm2，占全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積的60.09%。從流轉(zhuǎn)的方式，以轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)的面積達17273 hm2，占全市流轉(zhuǎn)總面積的59.23%，是泉州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式;以租賃方式流轉(zhuǎn)的面積達9460 hm2，占全市流轉(zhuǎn)面積的32.45%;以互換或轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的面積為1640 hm2，占全市流轉(zhuǎn)面積的5.62%;以土地作價入股的方式達成流轉(zhuǎn)的面積為780 hm2，占全市流轉(zhuǎn)面積的2.7%。

1.2 土地流轉(zhuǎn)主體日趨多樣

從土地流轉(zhuǎn)主體分析，泉州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體以本村集體的農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)合作社等機構(gòu)組織為主，但隨著泉州市農(nóng)業(yè)機械化和現(xiàn)代化程度不斷提高，以及新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營的出現(xiàn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體也發(fā)生了主體變化，在原有的種糧大戶、農(nóng)業(yè)公司和農(nóng)業(yè)合作組織等主體的基礎(chǔ)上，涌現(xiàn)出家庭農(nóng)場、休閑農(nóng)莊和農(nóng)業(yè)科技人員等新的主體。

1.3 土地流轉(zhuǎn)價格差異較大

從流轉(zhuǎn)的用途分析，流轉(zhuǎn)的土地主要用于糧食、蔬菜、水果、花卉、中藥材、林業(yè)種植等農(nóng)業(yè)用途，但也有部分流轉(zhuǎn)土地用于休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂、工業(yè)倉儲、石材堆場等非農(nóng)業(yè)用途。從流轉(zhuǎn)價格分析，流轉(zhuǎn)價格在

4500～7500元·hm-2的占11.3%，流轉(zhuǎn)價格在7500～15000元·hm-2的占52.5%，流轉(zhuǎn)價格在15000～22500元·hm-2的占24.3%，流轉(zhuǎn)價格在22500元·hm-2以上的占11.9%。流轉(zhuǎn)價格在7500元·hm-2以下的大多用于糧食、果蔬和林木種植效益一般的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途;流轉(zhuǎn)價格在15000元·hm-2以上的大多用于果蔬、花卉等經(jīng)營效益較好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途;休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)莊及工業(yè)倉儲等非農(nóng)業(yè)用途的土地流轉(zhuǎn)價格都高于22500元·hm-2。

1.4 土地流轉(zhuǎn)期限以長期為主

分析泉州市范圍內(nèi)已簽訂的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)期限為1～20年，土地流轉(zhuǎn)期限存在較大的差異。56.8%的土地流轉(zhuǎn)期限大于10年，這部分土地流轉(zhuǎn)后主要用于發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等經(jīng)營回收周期較長的產(chǎn)業(yè);43.2%的土地流轉(zhuǎn)期限不超過10年，這部分土地主要用于種植糧食、蔬菜、水果等短期內(nèi)可以回收的作物。

2 泉州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成效

2.1 加快了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展

近年來，通過開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營效率日益凸現(xiàn)，大大地推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進了泉州市特色農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，形成了安溪鐵觀音、永春蘆柑、永春佛手茶、南安龍眼、德化茶油、晉江胡蘿卜“六大農(nóng)業(yè)品牌”，農(nóng)業(yè)區(qū)域特色逐漸形成。2017年，泉州茶葉和水果生產(chǎn)實有面積分別增長6.8%、9.4%。通過將土地流轉(zhuǎn)與休閑農(nóng)業(yè)相結(jié)合，近年來泉州市逐漸形成了以休閑農(nóng)莊、親子農(nóng)場、家庭農(nóng)場、果蔬采摘園、農(nóng)業(yè)觀光園、古村聚落、休閑漁村、農(nóng)家樂休閑村、度假山莊等模式[5]。

2.2 促進了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，提高了農(nóng)村土地利用效率

由于泉州市城市化進程加快，農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，加上老年化日益加重，農(nóng)村勞動力人口嚴(yán)重下降，農(nóng)村大量耕地處于拋荒狀態(tài)。近年來，通過開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，原來因種植效益較差而拋荒的土地重新得到利用，農(nóng)村土地利用效率得到較大地提高。同時，種植大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織、龍頭企業(yè)等為了采用機械化耕作，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，往往需要投入大量的資金對流轉(zhuǎn)的土地進行平整，并修建農(nóng)田水利和道路等基礎(chǔ)設(shè)施，甚至配套噴、滴灌和大棚等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施。這些資金、設(shè)施和技術(shù)的投入大大改善了農(nóng)村土地的生產(chǎn)條件，促進了農(nóng)業(yè)機械化和規(guī)?；?jīng)營，大大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

2.3 加快了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，促進農(nóng)村農(nóng)民增收

通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，使原來的農(nóng)戶從“亦工亦農(nóng)”“亦商亦農(nóng)”兼業(yè)化狀況擺脫出來，全職從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有力地促進了農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。承包戶和農(nóng)業(yè)公司取得土地使用權(quán)后，基本會優(yōu)先聘用原有土地承包權(quán)的農(nóng)民。因此，村民除了土地租金收入，還有到基地務(wù)工的工資，解決了村里剩余勞動力的就業(yè)問題，同時也給村財帶來收益，實現(xiàn)了基地、農(nóng)戶、村財?shù)娜焦糙A。

3 泉州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

3.1 土地流轉(zhuǎn)主體定位不當(dāng)，農(nóng)民利益受損

黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，地方政府從加快推進工作的角度出發(fā)，往往沒有充分尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的意愿，大搞土地流轉(zhuǎn)，甚至有部分村集體組織直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)主體，搞強制性的土地流轉(zhuǎn)。部分村集體為了突出政績或增加村財政收入，違背黨中央、國務(wù)院的相關(guān)政策，變相搞土地流轉(zhuǎn)，將村集體土地強行流轉(zhuǎn)給村集體外的農(nóng)戶和組織，從中賺取差價，嚴(yán)重損害了農(nóng)民的利益。

3.2 風(fēng)險保障體系不完善，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

土地流轉(zhuǎn)涉及出讓方和受讓方雙方利益，由于缺乏有效的風(fēng)險保障體系，出讓方擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后受讓方如果沒有合理經(jīng)營、利用會造成流轉(zhuǎn)土地的破壞，經(jīng)營項目中斷則無法獲得相應(yīng)的租金;而受讓方擔(dān)心出讓方如果未能按合同要求保障其流轉(zhuǎn)年限，則經(jīng)營項目將遭受嚴(yán)重損失。同時，由于農(nóng)戶經(jīng)常采用口頭協(xié)議而不是簽訂正式的土地流轉(zhuǎn)合同，造成流轉(zhuǎn)土地在實際生產(chǎn)經(jīng)營過程中糾紛隱患較多。土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障體系不完善、程序不規(guī)范使得雙方流轉(zhuǎn)意愿大打折扣，嚴(yán)重地阻礙了流轉(zhuǎn)工作的順利開展。

3.3 土地流轉(zhuǎn)市場不完善，中介機構(gòu)不健全

雖然泉州市各縣（市、區(qū)）均成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場總體發(fā)育不完善，尚缺乏土地流轉(zhuǎn)中介組織機構(gòu)為土地流轉(zhuǎn)市場提供有效的信息，造成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場信息不對稱，農(nóng)戶有出租土地的意愿卻找不到受讓方，而種植大戶和農(nóng)業(yè)公司有流轉(zhuǎn)意愿卻找不到地的情況普遍存在[6]。

3.4 土地流轉(zhuǎn)非農(nóng)化，糧食安全受影響

由于種植糧食作物的經(jīng)濟效益普遍較差，泉州市流轉(zhuǎn)的土地主要用于種植果蔬、花卉和發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)及農(nóng)莊經(jīng)濟效益較好的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，甚至部分交通位置較好的土地流轉(zhuǎn)后擅自改變用途，用于工業(yè)、倉儲用地。流轉(zhuǎn)土地未用于糧食生產(chǎn)，及擅自改變土地用途破壞耕地的現(xiàn)象，勢必對國家糧食安全造成影響。

4 推進泉州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對策建議

4.1 提高農(nóng)民的積極主動性，保護好農(nóng)民的權(quán)益

首先，要加大對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)政策法規(guī)的宣傳。充分利用電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體大力宣傳土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法規(guī)，改變農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策和效益的認識，逐步消除農(nóng)民傳統(tǒng)思想觀念，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極主動性，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)掃清思想上的障礙[7]。其次，在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，要充分尊重農(nóng)民的意愿，確保農(nóng)民利益不受損的底線。只有農(nóng)民充分認識到土地流轉(zhuǎn)帶來的好處，并從土地流轉(zhuǎn)中獲得確實的利益，才會積極主動地參與到土地流轉(zhuǎn)中來[8]。

4.2 積極創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，完善土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)建設(shè)

各縣（市、區(qū)）應(yīng)結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，建立統(tǒng)一的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易服務(wù)機構(gòu)，由交易服務(wù)機構(gòu)為農(nóng)民提供農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)、登記、交易及信息發(fā)布等一系列的便民服務(wù)。同時，充分利用晉江市作為全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革試點的機遇，積極探索“土地信托”“村民入股”等新型土地流轉(zhuǎn)模式，通過招、拍、掛等公開競價和土地租金作價入股的方式，引導(dǎo)中介公司參與土地流轉(zhuǎn)，最終實現(xiàn)農(nóng)戶、公司、承包方三方共贏。

4.3 完善土地流轉(zhuǎn)政策支持，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序

各縣（市、區(qū)）應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，進一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策法規(guī)，市、縣財政應(yīng)制訂鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的補助力度，積極引導(dǎo)社會工商資金參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障體系和融資渠道。各縣（市、區(qū)）應(yīng)按《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（農(nóng)業(yè)部第47號令）要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，編制土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)范，流轉(zhuǎn)合同應(yīng)明確流轉(zhuǎn)土地的面積、價格及流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容。同時，要加強對土地流轉(zhuǎn)合同的審查、監(jiān)督，并做好土地流轉(zhuǎn)相關(guān)服務(wù)工作，土地流轉(zhuǎn)雙方達成一致時，應(yīng)協(xié)助流轉(zhuǎn)雙方及時辦理合同變更、解除和簽證，并做好土地流轉(zhuǎn)合同的檔案管理。

4.4 強化土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管，防止土地流轉(zhuǎn)非農(nóng)化

一是要加強對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程的監(jiān)管，嚴(yán)格禁止違背農(nóng)民的意愿大搞土地流轉(zhuǎn)、強制性的土地流轉(zhuǎn)，以及村集體變相搞土地流轉(zhuǎn)賺取差價的行為[9];二是加強對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同履約的監(jiān)管，督促土地流轉(zhuǎn)雙方嚴(yán)格按合同要求履約;三是加強對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后土地利用的監(jiān)管，通過加大種糧補貼的辦法引導(dǎo)流轉(zhuǎn)土地種植糧食作物，土地流轉(zhuǎn)后發(fā)展林業(yè)、果業(yè)及休閑農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，對擅自改變土地用途將流轉(zhuǎn)土地用于工業(yè)、倉儲及農(nóng)莊建設(shè)等破壞耕地的行為應(yīng)予以嚴(yán)肅查處。

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（責(zé)任編輯：柯文輝）