闞莉穎

摘要：推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須要經(jīng)歷的社會(huì)變革。城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，必然也會(huì)改變傳統(tǒng)的土地利用格局和耕地利用占比?；诖耍治隽顺擎?zhèn)化發(fā)展對耕地保護(hù)的正面效應(yīng)和反面效應(yīng)，提出了當(dāng)前耕地保護(hù)面臨的幾大問題，并提出了耕地保護(hù)的對策，以期同行們商榷與討論。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;土地資源;管理;耕地保護(hù)

近年來我國對耕地保護(hù)工作的重視度不斷提升，無論是政策還是措施都加大了投入的力度，這也有效的展現(xiàn)了國家對耕地保護(hù)的決心。這主要是由于在當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，亂占耕地的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，耕地面積不斷銳減。因此要采取科學(xué)的管控手段來加強(qiáng)對現(xiàn)有耕地的保護(hù)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)朝著積極的方向發(fā)展。

一、城鎮(zhèn)化對耕地保護(hù)的影響

城鎮(zhèn)化發(fā)展對耕地既有正面影響，又有負(fù)面影響。從正面影響來看，城鎮(zhèn)化發(fā)展雖然會(huì)占用一定的居住用地和交通用地等，但是人口城鎮(zhèn)化卻可以大大減少人均占地面積，節(jié)約土地。而且農(nóng)村土地的利用方式是粗放型的，但城鎮(zhèn)化發(fā)展可以讓土地利用從粗放型轉(zhuǎn)為集約型。而從負(fù)面影響看，城鎮(zhèn)化發(fā)展必然會(huì)占用大量的耕地，而且城市建設(shè)都是向城郊擴(kuò)展，這部分耕地多為肥沃的農(nóng)田，將其變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就大大降低了耕地的經(jīng)濟(jì)總量。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，又導(dǎo)致大量的耕地被拋荒，糧食產(chǎn)出量日益減少。這些負(fù)面影響，讓人們不得不擔(dān)憂城鎮(zhèn)化發(fā)展會(huì)對我國耕地保護(hù)和糧食安全產(chǎn)生巨大影響。

二、當(dāng)前耕地保護(hù)形勢嚴(yán)竣

我國人口基數(shù)較大，而且耕地面積占總體土地資源面積的比例較小，耕地后力士資源不足，耕地質(zhì)量偏低，這些問題嚴(yán)重危及我國的糧食安全。再加之城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，亂占耕地現(xiàn)象十分嚴(yán)重，這加劇了耕地面積的銳減。當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中不斷向郊區(qū)拓展，大量耕地被占用，雖然短期內(nèi)創(chuàng)造了較好的經(jīng)濟(jì)效益，但從長遠(yuǎn)來看卻對我國的可持續(xù)發(fā)展帶來了較大的制約影響。而且在當(dāng)前耕地被占用情況發(fā)生后，懲處力度較小，這也導(dǎo)致亂占耕地現(xiàn)象屢禁不止。當(dāng)前耕地保護(hù)制度還存在一些缺陷，這也導(dǎo)致耕地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。而且在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，土地自身的價(jià)值持續(xù)提升，這也使許多企業(yè)通過與政府合作來開發(fā)和利用土地，謀取更多的利益。由于開發(fā)企業(yè)和政府部門普遍都沒有意識(shí)到耕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此在具體規(guī)劃過程中并沒有將保護(hù)農(nóng)耕用地放在首位，從而導(dǎo)致大量耕地被占用?；诠芸胤ㄒ?guī)的不完善及城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃方案的不合理等情況，導(dǎo)致耕地資源得不到有效的保護(hù)，大量農(nóng)田被侵占，無論是對農(nóng)業(yè)發(fā)展還是國家的長遠(yuǎn)發(fā)展來講都帶來了較大的影響。

三、我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)的對策

（一）合理設(shè)置耕地紅線，堅(jiān)守耕地保有底線

對于耕地資源保護(hù)問題，我國要采取以下措施：（1）嚴(yán)守耕地紅線，通過劃定永久基本農(nóng)田，保證國家的糧食安全;（2）嚴(yán)控非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，通過盤活存量，減少對新增耕地的占用等措施，同時(shí)通過改進(jìn)占補(bǔ)平衡，實(shí)現(xiàn)占用和補(bǔ)充耕地的質(zhì)量和數(shù)量的一致;（3）在保護(hù)措施和手段方面，《綱要》完善了以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度，設(shè)置了“生存線”“生態(tài)線”“保障線”和耕地保有量等11個(gè)約束性或預(yù)期性指標(biāo)，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新和配套政策的完善;（4）進(jìn)一步完善《土地管理法》相配套的各種法律法規(guī)，如《土地利用規(guī)劃法》《征地法》《農(nóng)用地保護(hù)法》《不動(dòng)產(chǎn)登記法》《集體土地流轉(zhuǎn)條例》等，讓土地開發(fā)利用和管理有法可依，杜絕出現(xiàn)征用農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)的現(xiàn)象，保護(hù)好耕地。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行“耕地占補(bǔ)”的基本制度，盤活農(nóng)村建設(shè)用地

要解決耕地占補(bǔ)平衡問題，我國應(yīng)做到以下幾個(gè)方面：（1）規(guī)范補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑，以縣（區(qū)）域自行平衡為主、市內(nèi)調(diào)劑為輔、省級統(tǒng)籌為補(bǔ)充，多渠道落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)，實(shí)行差別化的補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑標(biāo)準(zhǔn)，充分調(diào)動(dòng)補(bǔ)充耕地地區(qū)保護(hù)耕地的積極性。（2）全面推進(jìn)耕作層剝離再利用，推廣耕作層剝離用于客土造地試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)。（3）建立部門合作優(yōu)化土地整治運(yùn)作機(jī)制，探索包括“投建管服一體化”PPP運(yùn)作模式在內(nèi)的多種模式，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村戶支持土地整治項(xiàng)目的潛能，同時(shí)優(yōu)化土地整治項(xiàng)目管理模式，充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用政策，盤活閑置低效利用土地。（4）統(tǒng)籌拓展占補(bǔ)平衡新增耕地渠道。例如，我國可積極利用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧土地整治項(xiàng)目等各級各類項(xiàng)目來拓展新增耕地來源。

（三）劃定永久保護(hù)區(qū)塊，明確耕地必保范圍

除了要堅(jiān)守耕地紅線外，提高耕地的產(chǎn)出效益也是重中之重?，F(xiàn)在很多耕地都是由山地開墾的，土地不肥沃，耕地質(zhì)量不高。因此，要提高耕地的產(chǎn)出效益，我國應(yīng)建設(shè)有效、管理有序的永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)格局，劃定永久基本農(nóng)田。對原劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域，要進(jìn)一步明確責(zé)任，堅(jiān)持從嚴(yán)管控原則，行政、法律、經(jīng)濟(jì)手段多管齊下，城市可以考慮以市（區(qū)）為單位，農(nóng)村可以考慮以鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為單位，使耕地保有量維持在一個(gè)合理水平。尤其針對“非農(nóng)化”問題，我國要高度重視，嚴(yán)格落實(shí)“四個(gè)禁止”，堅(jiān)決防止永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”。

（四）有效管理撂荒土地，維護(hù)耕地動(dòng)態(tài)平衡

在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，大量農(nóng)民進(jìn)城謀生，農(nóng)村原有的耕地撂荒現(xiàn)象大量存在，這些被撂荒的耕地，大多數(shù)是坡耕地。根據(jù)抽樣調(diào)查的情況，有的地方撂荒耕地已達(dá)30%。這些耕地既然無人耕種，當(dāng)?shù)鼐涂梢钥紤]轉(zhuǎn)化為林草地、林果用地等。而在有些地方，原有林地也難免被開發(fā)改用作耕地的情況。耕地的動(dòng)態(tài)平衡，其實(shí)也是各類土地利用的動(dòng)態(tài)平衡，在這個(gè)過程中還必須考慮用地構(gòu)成的優(yōu)化方向，管理使用好撂荒耕地，對維護(hù)耕地動(dòng)態(tài)平衡具有積極意義。

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