楊韻鋆 周興

摘要：探討低丘緩坡利用規(guī)劃實施評價的方法，并以廣西藤縣為例對低丘緩坡試點進行全面評價。通過全面評估低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃的實施情況，發(fā)現(xiàn)并分析存在的問題及原因，切實總結(jié)經(jīng)驗和成效，及時發(fā)現(xiàn)指標(biāo)安排過程中的問題，促進指標(biāo)合理利用，使指標(biāo)最大限度地發(fā)揮對經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的促進作用和調(diào)控作用。

關(guān)鍵詞：低丘緩坡;開發(fā)利用規(guī)劃;實施評價

中圖分類號：F301? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）14-0025-05

Abstract： The method of evaluation and implementation of low hill and gentle slope utilization planning were discussed， and taking Teng county of Guangxi Zhuang autonomous region as an example to carry out comprehensive evaluation of low hill and gentle slope pilot. Through comprehensive evaluation of the implementation of low hill and gentle slope development and utilization planning， the existing problems and causes were discovered and analyzed， the experience and effectiveness were effectively sumed up， the problems were timely identified in the process of index arrangement， the rational use of indicators was promoted， and the indicators to the economy were maximized. The coordinated development of society and ecology were promoted and regulated.

Key words： low hill and gentle slope; development and utilization; implementation and evaluation

為了探索中國山地丘陵地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村新居建設(shè)用地的科學(xué)布局，合理利用土地，更有效地保護優(yōu)質(zhì)耕地，促進節(jié)約集約用地，2012年原國土資源部發(fā)布《關(guān)于低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)試點工作指導(dǎo)意見》，在部分?。▍^(qū)）開展低丘緩坡土地開發(fā)利用試點。低丘緩坡土地是指6°～25°地質(zhì)條件較好，耕地比例不超過25%的適宜工業(yè)開發(fā)利用的土地。低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃是指選擇具有一定規(guī)模、具備成片開發(fā)利用條件的低丘緩坡區(qū)域，合理確定土地開發(fā)利用的用途、規(guī)模、布局和時序，促進城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)建設(shè)和農(nóng)村新居民點建設(shè)中科學(xué)開發(fā)和充分利用土地。低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃編制目的在于結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，充分發(fā)揮低丘緩坡土地資源優(yōu)勢，全面促進低丘緩坡土地資源的開發(fā)利用;有效減少城鄉(xiāng)建設(shè)占用耕地，切實保護耕地特別是基本農(nóng)田;增加土地有效供給，緩解用地供需矛盾，保障工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要用地;統(tǒng)籌好建設(shè)開發(fā)、農(nóng)用地保護和生態(tài)環(huán)境建設(shè)之間的關(guān)系，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，促進土地資源高效與節(jié)約集約利用，增強土地對經(jīng)濟社會的保障能力[1]。

為切實總結(jié)經(jīng)驗和成效，全面評估低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃試點工作實施情況、發(fā)現(xiàn)并分析存在的問題及原因是十分必要的。分析指標(biāo)使用情況與用地計劃的一致性，直觀反映低丘緩坡用地指標(biāo)對用地計劃的保障率。通過評估，了解指標(biāo)的使用情況，及時發(fā)現(xiàn)指標(biāo)安排過程中的問題，總結(jié)經(jīng)驗、教訓(xùn)，及時調(diào)整指標(biāo)安排方向。促進指標(biāo)合理利用，使指標(biāo)最大限度地發(fā)揮對經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的促進作用和調(diào)控作用。

現(xiàn)階段低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃的評價缺乏科學(xué)的評價體系，一方面是對于低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃的評估研究較少，目前對土地規(guī)劃的評估常見的有土地整治規(guī)劃[2]、土地利用總體規(guī)劃[3-5]等的評估;另一方面是現(xiàn)今普遍使用的低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃評價方法多為數(shù)據(jù)的簡單羅列或?qū)Φ颓鹁徠麻_發(fā)利用規(guī)劃實施情況的直接描述。為此，本研究將采用定性與定量相結(jié)合的方法對藤縣低丘緩坡試點進行全面評估。以求增強評估工作的科學(xué)性和合理性，確保評估結(jié)果客觀可靠。首先將低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃實施的各項工作進行定性分析，然后在此分析的基礎(chǔ)上根據(jù)各個評價內(nèi)容的重要性確定評價指標(biāo)體系及其權(quán)重。再計算各個指標(biāo)得分和綜合得分。最終將定性分析結(jié)果與定量分析結(jié)果相結(jié)合，分析得出結(jié)論。

1? 研究區(qū)概況

藤縣隸屬于廣西壯族自治區(qū)梧州市，東接蒼梧，南界岑溪、容縣，西鄰平南，北與蒙山、昭平毗鄰;介于北緯23°02′35″—24°03′09″，東經(jīng)110°21′00″—111°11′27″。藤縣地勢南北高，中部低，呈馬鞍形。但西部高于東部，北部又高于南部?？偟挠晌鞅毕驏|南傾斜;地形以低山丘陵為主，平原和盆地所占比例較小。其中低山占1.16%，丘陵占81.73%，平原和盆地占17.11%。藤縣全縣面積394 618.95 hm2，其中耕地僅有46 243.59 hm2，占全縣總面積的11.72%。

2017年，全縣實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值270.62億元。其中第一產(chǎn)業(yè)增加值53.07億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值157.81億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值59.74億元。一二三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重分別為19.6%、58.3%、22.1%。一二三產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻率分別為8.2%、70.2%、21.6%。按常住人口計算，人均地區(qū)生產(chǎn)總值30 926元。

藤縣經(jīng)濟社會發(fā)展正處于加速時期，建設(shè)用地空間需求與稀缺的優(yōu)質(zhì)耕地資源保護之間的矛盾越來越突出。實施低丘緩坡土地開發(fā)利用，引導(dǎo)建設(shè)用地，尤其是工業(yè)項目用地上山上坡，在保護優(yōu)質(zhì)耕地的同時，有效拓展了建設(shè)用地發(fā)展空間，有助于緩解保護耕地與保障發(fā)展之間的兩難矛盾。

根據(jù)原國土資源部意見，藤縣作為廣西低丘緩坡試點項目區(qū)，編制了《藤縣低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用試點實施規(guī)劃（2012—2016年）》，藤縣低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點項目區(qū)規(guī)劃建設(shè)開發(fā)5個重點區(qū)塊：藤縣藤州新城、藤縣田寮小區(qū)、藤縣工業(yè)集中區(qū)A區(qū)、藤縣工業(yè)集中區(qū)B區(qū)。項目區(qū)位于藤州鎮(zhèn)和塘步鎮(zhèn)，共涉及白坭、白沙、東勝、純平、三坡、勝西、大羅、古佩、龍安、孔良、赤水、大元和潭東等13個行政村，項目區(qū)總面積為848.64 hm2，涉及新增建設(shè)用地面積787.48 hm2。藤縣試點項目區(qū)坡度6°～25°的面積為560.16 hm2，占項目區(qū)總面積的66.01%。

至2017年，藤縣低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃已實施5年，為切實總結(jié)經(jīng)驗和成效，發(fā)現(xiàn)并分析存在的問題及原因，為下輪規(guī)劃的編制和實施提供依據(jù)，全面評估低丘緩坡開發(fā)利用試點工作實施情況是十分必要的。

2? 低丘緩坡利用規(guī)劃評價指標(biāo)與方法

2.1? 評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

對低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃的評價主要考慮低丘緩坡的布局是否合理、指標(biāo)的執(zhí)行進度是否與規(guī)劃的安排相適應(yīng)、在實際建設(shè)中是否能夠達到預(yù)期的效益，為此評價體系的構(gòu)建主要圍繞以上4個方面構(gòu)建目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、子準(zhǔn)則層和指標(biāo)層（表1）。

目標(biāo)層：將低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃實施情況作為目標(biāo)層，主要表征規(guī)劃的綜合實施情況。

準(zhǔn)則層：反映低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃的綜合因素，包括效果性指標(biāo)和執(zhí)行性指標(biāo)。適應(yīng)性指標(biāo)是指低丘緩坡地區(qū)自實行規(guī)劃以來是否與當(dāng)?shù)丨h(huán)境、城市規(guī)劃相適應(yīng)，以及規(guī)劃執(zhí)行以來對規(guī)劃區(qū)所產(chǎn)生的效益;執(zhí)行性指標(biāo)是指至規(guī)劃末期，低丘緩坡利用規(guī)劃各項指標(biāo)的執(zhí)行情況[6]。

子準(zhǔn)則層：表征對準(zhǔn)則層貢獻的大小。其中執(zhí)行指標(biāo)包括新增建設(shè)用地指標(biāo)執(zhí)行進度、土地項目實施進展、企業(yè)項目進度;效果指標(biāo)包括與各類規(guī)劃的銜接情況和實施低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃后產(chǎn)生的經(jīng)濟效益變化情況。

指標(biāo)層：指標(biāo)層直接反映評價對象元素，是評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)[7]。

2.2? 指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化

為保證評價結(jié)果的科學(xué)性，首先必須對指標(biāo)進行標(biāo)準(zhǔn)化處理。標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)值越大，說明該項指標(biāo)實現(xiàn)度越高。本文構(gòu)建的評價指標(biāo)體系主要是正向指標(biāo)，因此采用理想值比例推算法，以指標(biāo)實現(xiàn)度分值進行度量，公式如下：

Sij=×100

式中，Sij為i目標(biāo)j子目標(biāo)的實現(xiàn)度分值;Xij為i目標(biāo)j子目標(biāo)的現(xiàn)狀值;Tij為i目標(biāo)j子目標(biāo)的理想值。

2.3? 指標(biāo)權(quán)重的確定

指標(biāo)權(quán)重的大小取決于目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、子準(zhǔn)則層、指標(biāo)層低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃實施程度的影響大小，其權(quán)重在0～1。各目標(biāo)權(quán)重之和、同一目標(biāo)下的各子目標(biāo)權(quán)重之和、同一子目標(biāo)下的各指標(biāo)權(quán)重之和都為1。

本次評價的權(quán)重為專家咨詢法和層次分析法確定權(quán)重的平均值。

1）專家咨詢法。邀請數(shù)位專家在不相互協(xié)商的情況下獨立進行2輪打分，結(jié)合式（1）計算各層指標(biāo)的權(quán)重：

Wi=? ?（1）

式中，Wi為第i個目標(biāo)、子目標(biāo)或指標(biāo)的權(quán)重;Eij為專家j對第i個目標(biāo)、子目標(biāo)或指標(biāo)的打分;n為專家總數(shù)。

2）層次分析法。通過對系統(tǒng)多個元素的分析，劃分出各因素間相互聯(lián)系的有序?qū)哟?再請專家對每一層次的各因素進行客觀的判斷后，相應(yīng)地給出相對重要性的定量表示;進而建立數(shù)學(xué)模型，計算出每一層次全部因素相對重要性的權(quán)值，并在通過一致性檢驗后再加以排序;最后根據(jù)排序結(jié)果進行規(guī)劃決策和選擇解決問題的措施[8]。

根據(jù)上述方法確定的低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃評價各指標(biāo)權(quán)重，如表2所示。

2.4? 理想值的確定

理想值的確定直接影響到低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃評價各指標(biāo)的實現(xiàn)度分值，并進而影響到其規(guī)劃實施程度評價最后得分。因此，科學(xué)準(zhǔn)確地計算和判斷各項指標(biāo)的理想值顯得尤為重要。本研究采取目標(biāo)值法和經(jīng)驗借鑒法兩種方法確定低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃實施評價指標(biāo)理想值[9]。

1）目標(biāo)值法。結(jié)合低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃，以及有關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)政策等，在分析項目區(qū)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，確定指標(biāo)理想值。上級下達指標(biāo)實現(xiàn)率、報批進度、獲批進度、征地率、開發(fā)率、供地率、土地建成率、資金使用率、項目引進率、與城市規(guī)劃相適應(yīng)、與林地規(guī)劃相適應(yīng)、與環(huán)境規(guī)劃相適應(yīng)等指標(biāo)是用目標(biāo)值法確定理想值，根據(jù)項目區(qū)實際情況對比低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃確定的相應(yīng)指標(biāo)的數(shù)值。

2）經(jīng)驗借鑒法。參考其他低丘緩坡項目區(qū)指標(biāo)值，確定指標(biāo)理想值。通過對比梧州其他低丘緩坡試點項目區(qū)地均GDP增長率，確定最高值為理想值。

2.5? 綜合評價等級劃分

結(jié)合評價區(qū)域的實際情況，低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃實施評價等級分為5個等級（表3），評價分值越高，說明評價區(qū)域低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃實施程度越好，對當(dāng)?shù)氐颓鹁徠沦Y源的利用程度越高，其帶來的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益越好。

3? 評價結(jié)果及原因分析

3.1? 評價結(jié)果

根據(jù)設(shè)定的低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃實施評價指標(biāo)體系，結(jié)合藤縣低丘緩坡區(qū)域?qū)嶋H情況和藤縣低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃，以及藤縣歷年土地供應(yīng)數(shù)據(jù)、統(tǒng)計年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)，通過計算得出了藤縣低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃實施評價結(jié)果如表4所示。13個評價指標(biāo)中，4個評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值低于60分，分別為獲批進度、土地建成率、資金使用率、項目引進率。

綜合4個評價單元，藤縣低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃實施情況得分為68.51分，評價等級為中等。

3.2? 原因分析

在指標(biāo)執(zhí)行進度方面，上級下達指標(biāo)和報批進度都比較理想，但2015年藤縣土地利用總體規(guī)劃進行了全面的調(diào)整完善，藤縣低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃確定的試點項目區(qū)有122.17 hm2用地不符合修改后的土地利用總體規(guī)劃，因此造成項目區(qū)指標(biāo)獲批進度緩慢。其次，自國務(wù)院批復(fù)梧州港口岸擴大開放赤水作業(yè)區(qū)以來，眾多重大項目落地藤縣赤水港，原有的低丘緩坡項目區(qū)選址已不符合現(xiàn)階段的發(fā)展需求，因此造成項目區(qū)指標(biāo)獲批率明顯偏低，標(biāo)準(zhǔn)化值僅為43.31分。

在土地項目實時進展方面，土地征收、供應(yīng)、平整進度較好，但由于招商引資的部分企業(yè)還停留在意向性洽談階段，已簽訂協(xié)議準(zhǔn)備入園的項目很多還存在立項審批備案進度慢、環(huán)評資料不全等問題，對獲批項目建設(shè)產(chǎn)生一定影響，土地建成率標(biāo)準(zhǔn)化值僅為25.18分。

在企業(yè)項目落地方面，首先，藤縣地區(qū)社會發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，引進項目難，多數(shù)資金用于土地的三通一平等前期建設(shè);其次，藤縣大多企業(yè)意向選址在赤水港工業(yè)區(qū)，已劃定的低丘緩坡區(qū)域不符合企業(yè)的選址要求，造成實際引進項目僅為規(guī)劃引進項目的25%，資金使用率卻達到52.15%。

在規(guī)劃銜接情況方面，鑒于藤縣低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃編制時參考藤縣城市規(guī)劃、林地規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃和中國地震動參數(shù)區(qū)劃圖，土地適宜建設(shè)的程度高。

4? 實施建議

由評價結(jié)果可以看出，藤縣低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃評價分值低的主要原因是獲批進度慢，建成率低，引進項目少，由此提出以下建議。

4.1? 適當(dāng)調(diào)整規(guī)劃布局

調(diào)整低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃是解決藤縣低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃實施進度慢問題的重要途徑?？茖W(xué)分析土地供需形勢，堅持保護耕地的原則，在調(diào)整完善后的土地利用總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，根據(jù)引進產(chǎn)業(yè)的選址意向，在赤水港工業(yè)園、中和符陶瓷園等有供地需求的區(qū)域選擇符合低丘緩坡開發(fā)利用要求的地塊重新布置低丘緩坡開發(fā)區(qū)域，使低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

4.2? 做好招商引資和建設(shè)項目儲備，加快土地供應(yīng)

總結(jié)藤縣低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃實施評估結(jié)果，發(fā)現(xiàn)企業(yè)項目建設(shè)方面薄弱，項目落地難，除了土地獲批進度慢等原因外，地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)薄弱也是其中的重要原因。應(yīng)根據(jù)試點項目區(qū)規(guī)劃用途管控和產(chǎn)業(yè)定位，加大招商引資力度。對于已簽訂協(xié)議準(zhǔn)備入駐試點項目區(qū)的項目，要積極主動服務(wù)，指導(dǎo)協(xié)助項目業(yè)主加快項目前期工作。對于具備供地條件的，要嚴(yán)格按照國家產(chǎn)業(yè)政策和供地政策，加快供地，避免土地閑置。

4.3? 強化項目用地供后實施監(jiān)管，督促項目盡快開工建設(shè)

要嚴(yán)格按照土地出讓合同約定的項目開竣工時間，強化項目供后監(jiān)管。嚴(yán)格管制入駐項目的土地用途和動工、竣工期限以及竣工后工業(yè)產(chǎn)值，并收取履約保證金，用地單位違約則沒收履約保證金。從簽訂出讓合同至項目竣工的整個過程，均錄入土地動態(tài)監(jiān)測和監(jiān)管系統(tǒng)，嚴(yán)格監(jiān)管項目業(yè)主是否按規(guī)定時間開工、按批準(zhǔn)用途使用、按合同投入資金強度建設(shè)等。

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