陶承潔 陳韶齡 陸昳麗

南京市城市規(guī)劃編制研究中心 江蘇 南京 210029

1. 緣起

2019年自然資源部頒布的《關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》中提出國務院審批的市級國土空間總體規(guī)劃審查要點包括“城鎮(zhèn)開發(fā)強度分區(qū)及容積率、密度等控制指標”。規(guī)劃概念上的強度分區(qū)，廣義上是指城市相關要素在空間上的分布強度，如建筑密度、人口密度、就業(yè)密度、經濟密度等，（國內一些城市和學者將強度分區(qū)規(guī)劃稱之為密度分區(qū)規(guī)劃）。從開發(fā)建設角度來講，通常指開發(fā)建設強度在城市的分布特征。目前國內外對開發(fā)建設強度控制的主要指標是容積率，強度分區(qū)的對象主要為對城市建設總量管控影響較大、以及對區(qū)位和市場比較敏感的居住用地和商業(yè)用地，即用地分類標準中的R類用地和B類用地中的商業(yè)與商務用地。

強度分區(qū)規(guī)劃作為管控城市建設總體規(guī)模與總體形態(tài)、規(guī)范與統(tǒng)一規(guī)劃編制與管理過程的強度管控規(guī)則的重要手段，已經受到國內很多城市的高度重視，并進行了不斷地探索與實踐，取得了較好的管控成效。國內城市在建設強度分區(qū)規(guī)劃和管理方面起步較晚，已開展建設強度研究或編制的城市較少，且很多城市都尚未形成科學公正、整體系統(tǒng)、規(guī)范統(tǒng)一的強度管控體系。現(xiàn)對強度分區(qū)研究開展較好的幾個城市進行經驗探析，主要總結各自的技術路線、方法途徑，以及成果應用與修訂等，以期達到借鑒優(yōu)化的目的。

2. 強度分區(qū)規(guī)劃案例解析

強度分區(qū)規(guī)劃是應用和操作性要求很強的規(guī)劃，國內開展強度分區(qū)規(guī)劃研究最早的城市是深圳，之后國內較多城市如成都、武漢等或開展理論研究，或開展強度分區(qū)規(guī)劃，并將相應成果納入相關技術標準與管理規(guī)定，經過多年實踐，積累了重要的值得借鑒的經驗。

各地強度分區(qū)規(guī)劃的資料主要來源于各市的“城市規(guī)劃管理技術規(guī)定”、“規(guī)劃標準與準則”、強度分區(qū)規(guī)劃或研究以及相關學術論文等。通過對相關城市強度分區(qū)規(guī)劃資料的解讀，嘗試在開展強度分區(qū)規(guī)劃的目的與重點、強度分區(qū)規(guī)劃方法與數據要求、強度分區(qū)規(guī)劃與研究主要結論、強度分區(qū)規(guī)劃與相關規(guī)劃關系、強度分區(qū)規(guī)劃成果應用與修訂等方面進行探析。

2.1 深圳

深圳市主要采用“規(guī)劃目標導向→實施問題導向的樣本分析法”重點對居住、商業(yè)兩類用地開展了強度分區(qū)規(guī)劃研究。其前后經歷了多次強度分區(qū)的研究：2001年開展了《深圳經濟特區(qū)密度分區(qū)研究》，2007年城市總體修編中進行了《密度分區(qū)與城市設計研究》專題研究，2014年頒布《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》，增加了“第4章密度分區(qū)與容積率章節(jié)”。

根據現(xiàn)行的《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》（2017版），深圳將全市劃分為5級強度區(qū)，對居住、商業(yè)兩類用地進行了強度分區(qū)分級規(guī)劃，按照基準容積率+修正系數方式，確定地塊容積率（圖1）。其重點內容包括：

（1）適度提高城市開發(fā)總量，“有保有壓”，落實城市差異化發(fā)展目標。除密度一區(qū)、二區(qū)外，將大部分城市建設區(qū)納入密度三區(qū)；同時對密度四區(qū)、五區(qū)進行了明確的界定與嚴格的管控。

（2）容積由基礎容積、轉移容積、獎勵容積三部分組成。地塊基礎容積=基準容積×（1-地塊規(guī)模修正系數）×（1+周邊道路修正系數）×（1+地鐵站點修正系數）×地塊面積

根據《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》，“強度分區(qū)與容積率”章節(jié)為指引性內容，提出的城市建設用地強度分區(qū)、基準容積率等，宜參照執(zhí)行。

圖1 深圳市建設用地密度分區(qū)指引圖

2.2 成都

2000年開始，為適應城市快速發(fā)展，支撐規(guī)劃管理與控制性詳細規(guī)劃編制全覆蓋，成都市開展了包括強度管理在內的技術管理規(guī)定制定，并不斷完善升級。空間對象為中心城區(qū)，總面積630km2，人口規(guī)模620萬人，建設用地435km2；用地對象為居住用地和商業(yè)用地；主要強度指標為容積率。成都市采用了“規(guī)劃目標導向的因子分析方法”落實與管控總體規(guī)劃的空間結構形態(tài)。強度分區(qū)規(guī)劃成果轉化為《成都市規(guī)劃管理技術規(guī)定（2014）》（建設用地規(guī)劃管理章節(jié)），依據該規(guī)定，成都近年來修改容積率的項目每年不到10個，總體實施效果較好。其主要原因：一是其基準容積率相對較高（較凈）；二是政府全力支持規(guī)劃管理部門嚴格執(zhí)行《成都規(guī)定》；三是對于一些特殊類型項目，政府給予相應普惠性政策支持（如城中村、棚戶區(qū)等改造項目）。

為進一步建設美麗中國典范城市，建設和諧宜居生活城市。成都市開展了《成都市“中優(yōu)”規(guī)劃優(yōu)化方案》，并將其成果反饋到《成都市城市規(guī)劃管理技術規(guī)定》（2017 版）之中?！冻啥际小爸袃?yōu)” 規(guī)劃優(yōu)化方案》提出要優(yōu)化城市空間形態(tài)、提升產業(yè)層次、提升城市品質等以優(yōu)化“中優(yōu)”區(qū)域功能，主要是根據總體城市設計確定的總體格局來進一步優(yōu)化形態(tài)分區(qū)（核心區(qū)、一般地區(qū)、特別地區(qū)）。具體城市空間形態(tài)優(yōu)化方法包括：降低開發(fā)強度、降低建筑尺度以及降低人口密度。

（1）降低開發(fā)強度

成都市認為城市容積率過高是導致交通擁堵、城市形態(tài)較差、特色不突出的主要原因，在借鑒天津、上海的規(guī)劃管理經驗之后認為其應當降低開發(fā)強度。2014年版《成都市城市規(guī)劃管理技術規(guī)定》中規(guī)劃劃分為5+1強度分區(qū)，其中住宅容積率≤2.0 - ≤5.0，商業(yè)容積率(高層)≤2.0 - ≤10.0，商業(yè)容積率(多層)≤2.0 - ≤5.0；在2017 年版的《成都市城市規(guī)劃管理技術規(guī)定》中規(guī)劃劃分為 5+1強度分區(qū)，其中，住宅容積率≤1.5 - ≤2.5，商業(yè)容積率(高層)≤2.0 -≤4.0，商業(yè)容積率(多層)≤1.5 - ≤3.0。

（2）降低建筑尺度

這一策略旨在加強城市形態(tài)精準規(guī)劃，實行精細化管控。主要通過重點地區(qū)城市設計及詳細城市設計，加強城市建筑尺度管控。策略其中提到要加強“四邊” 的建筑形態(tài)控制，即臨主要濱河地區(qū)、歷史文化片區(qū)、主要林山地區(qū)、主要公園及環(huán)城生態(tài)區(qū)地塊內50米以內建筑高度不應超過24米。

（3）降低人口密度

策略提出可以通過降低容積率來降低規(guī)劃人口密度，現(xiàn)狀建成區(qū)人口密度1.55萬人/平方公里，規(guī)劃人口密度為1.36 萬人/平方公里。

2.3 武漢

根據《武漢市主城區(qū)用地建設強度管理規(guī)定》（2015版），武漢市主城區(qū)強度將居住劃分為4+1級，將商業(yè)及公共服務設施用地劃分為5+2級，其中居住用地強度按組團模式在中心區(qū)外圍分布，商業(yè)及公共服務設施用地則依據中心體系由中心向外圍圈層式分布（圖2、圖3）。

根據規(guī)定，各用地容積率計算方式為額定容積率=基準容積率×交通區(qū)位調整系數×用地規(guī)模調整系數。其中三環(huán)線內居住用地項目容積率一般不得低于1.5；二環(huán)線內15萬平方米建筑面積或1500戶以上的成片居住用地項目容積率一般不得超過3.5。

圖2 武漢市主城區(qū)公服用地建設強度分區(qū)區(qū)劃圖

圖3 武漢市主城區(qū)居住用地建設強度分區(qū)區(qū)劃圖

3 結論與啟示

分通過對以上三個城市強度分區(qū)規(guī)劃的分析研究，可以發(fā)現(xiàn)如下共性特征：

（1）均從宏觀層面按照不同的容積率標準將對象城市分成若干強度控制分區(qū)。

（2）由于用地規(guī)模不同，各市的建設用地的開發(fā)強度均有進行相應的強度折減。這種這件程度往往是線性正相關的。

（3）對于各城市中普遍存在的風景保護區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、特殊城市設計區(qū)等特殊政策區(qū)域，會有相應的特別管制措施。

并且從中歸納總結了強度分區(qū)規(guī)劃的5條經驗：

（1）規(guī)劃目的：各案例城市的強度分區(qū)規(guī)劃，一般都是為了落實城市總體規(guī)劃的發(fā)展目標與總體空間戰(zhàn)略，作為城市規(guī)劃管理的技術依據，以及控制性詳細規(guī)劃編制的基本準則，達到總量控制與整體控制的目的。

（2）規(guī)劃重點：根據城市總體空間發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展階段的不同，案例城市的強度分區(qū)規(guī)劃重點也有所不同，但總體上是以高度城市化的中心城區(qū)、都會區(qū)為規(guī)劃對象，并以居住用地、商業(yè)用地為強度分區(qū)規(guī)劃的主要用地類型。

（3）規(guī)劃方法：案例城市采用的技術路徑有所不同，但無論是目標導向還是實施導向，總體上都采用了定性與定量相結合的方法，利用GIS與SPSS技術手段進行規(guī)律特征分析，以提高規(guī)劃的科學性與客觀公正性。案例城市在進行強度分區(qū)規(guī)劃時采用的基本步驟主要包括：確定強度分區(qū)基本空間單元、影響因子選擇與賦值、強度分區(qū)分級、基準容積率與地塊修正系數確定等。

（4）成果轉化：強度分區(qū)規(guī)劃作為技術成果，一般通過轉化為“城市規(guī)劃管理技術規(guī)定”、“規(guī)劃標準與準則”等提高其法定性地位。

（5）實施效果：成果轉化為法定文件的實施效果基本達到預期目標，作為一般技術規(guī)定的，實施效果不盡理想。案例城市經驗表明，作為應用要求很強的規(guī)劃成果，強度分區(qū)規(guī)劃必須通過不斷地實踐與升級，才能不斷地提高其科學性與可操作性。

總體而言，強度分區(qū)規(guī)劃成果為案例城市實現(xiàn)城市總體發(fā)展目標、統(tǒng)一規(guī)劃編制與管理規(guī)則發(fā)揮了重要作用，但因各市發(fā)展環(huán)境、發(fā)展階段、發(fā)展目標等的不同，在其確定具體規(guī)劃對象、影響因素與賦值、分區(qū)等級、基準容積率與修正系數、成果應用與修訂機制時，還存在一定的差異性。因此，在開展強度分區(qū)規(guī)劃以及制定成果應用與修訂機制時，應根據對象城市的自身發(fā)展目標與實際需求，因地制宜選擇合適的規(guī)劃方法與技術路徑，在提高規(guī)劃科學公正性的同時，更要關注提高其規(guī)劃應用的可操作性。