劉子豪 史衛(wèi)民

摘要：構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)則對形成同地同權(quán)城鄉(xiāng)土地市場、建立租購并舉住房制度、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要的理論意義和實踐價值。應(yīng)從明確流轉(zhuǎn)范圍、界定流轉(zhuǎn)主體、豐富流轉(zhuǎn)方式、完善流轉(zhuǎn)程序、強化流轉(zhuǎn)監(jiān)督5個方面進行具體構(gòu)建。流轉(zhuǎn)范圍須要明確用地類型和要求。流轉(zhuǎn)主體中出讓方由村集體統(tǒng)一行使，受讓方不受限制。流轉(zhuǎn)方式包括出讓、租賃、入股、抵押等方式。流轉(zhuǎn)程序應(yīng)從特殊機構(gòu)、地價體系、登記管理、交易程序4個方面加以完善。流轉(zhuǎn)監(jiān)督包括集體經(jīng)濟組織內(nèi)部和外部監(jiān)督。要從民主決議、村務(wù)公示、專門賬戶3個方面加強內(nèi)部監(jiān)督，從鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、監(jiān)察委、審批部門和特殊交易機構(gòu)4個環(huán)節(jié)強化外部監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地;流轉(zhuǎn);出讓;監(jiān)督

中圖分類號： D922.32;F321.1 ?文獻標志碼： A ?文章編號：1002-1302（2019）07-0315-04

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。2015年，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、宅基地制度改革試點工作的意見》中明確提出建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍和途徑。同年，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)、浙江省德清縣、廣東省佛山市南海區(qū)等33個試點區(qū)縣探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理辦法。在農(nóng)地制度理論儲備已漸豐富、立法技術(shù)臻于完善的當下，應(yīng)對國家政策的實現(xiàn)逐步導(dǎo)向法律規(guī)范層面，運用法律語言解讀政策文件的革新思想以及其要旨，以使立法、修法既符合政策意旨又具備法律理性[1]。盡快構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)則不僅能順利推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入和集體收益，也對加快建立租購并舉的住房制度，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展都具有重要的理論意義和實踐價值。筆者認為，應(yīng)從明確流轉(zhuǎn)范圍、界定流轉(zhuǎn)主體、豐富流轉(zhuǎn)方式、完善流轉(zhuǎn)程序、強化流轉(zhuǎn)監(jiān)督5個方面構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)則。

1 明確流轉(zhuǎn)范圍

明確流轉(zhuǎn)范圍，首先要劃定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的種類。由于土地所有權(quán)不能交易，所以流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地實質(zhì)上是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)。正如政府出讓國有土地是讓渡一定年限的土地使用權(quán)而非土地所有權(quán)[2]。

1.1 劃分用地類型

集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以分為3類，一是已被明確就地直接使用的建設(shè)用地，二是涉及到異地調(diào)換的建設(shè)用地，三是處在需要改造階段的建設(shè)用地。對于第1種類型的建設(shè)用地可以直接進入市場流轉(zhuǎn)。對于第2種類型的建設(shè)用地，若調(diào)整建設(shè)用地涉及不同的集體經(jīng)濟組織，要由各組織之間自愿協(xié)商，形成初步的集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)調(diào)換方案。調(diào)換方案需經(jīng)雙方集體經(jīng)濟組織成員代表會議表決同意。初步的調(diào)換方案形成后，報所屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準，涉及跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）調(diào)換的，須分別經(jīng)所屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。之后便可簽訂調(diào)換土地協(xié)議。對于第3種類型的建設(shè)用地，包括歷史形成的城中村、空心村、舊村改造、村級產(chǎn)業(yè)用地。針對這一類土地，可以按照規(guī)劃統(tǒng)一進行整理、基礎(chǔ)設(shè)施配套、須要復(fù)墾的可以復(fù)墾，最終統(tǒng)一重新劃定宗地，并進行確權(quán)歸屬。其中，針對不予征收的屬于經(jīng)營性用途的集體建設(shè)用地可由農(nóng)村集體流轉(zhuǎn)。當然，這是建立在先行確保了安置村民的住房等用地的基礎(chǔ)上才能進行的。進一步探索農(nóng)戶有償退出的宅基地通過變更用途、統(tǒng)一整理、調(diào)整區(qū)位直接轉(zhuǎn)為新增的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，擴大集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍。

1.2 明確流轉(zhuǎn)要求

對于這3類建設(shè)用地，流轉(zhuǎn)時有共同的要求。首先，沒有權(quán)屬爭議。即流轉(zhuǎn)的土地須具備清晰的產(chǎn)權(quán)，在地塊上不存在河流改道、已發(fā)現(xiàn)文物保護單位遷移等權(quán)利障礙的問題。原則上，地上有建筑物（構(gòu)筑物）的，須拆除完畢。保留的建筑物，也要符合權(quán)屬清楚無爭議的要求。其次，符合規(guī)劃要求。要符合土地利用的總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求。最后，具備流轉(zhuǎn)條件。包括水電的供給和基礎(chǔ)道路等開發(fā)和動工的條件，還要有土地增值評估、區(qū)位分析等投資所需的基本信息。

2 界定流轉(zhuǎn)主體

界定流轉(zhuǎn)主體，就是要確定權(quán)利主體是誰，誰來主導(dǎo)土地入市流轉(zhuǎn)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，從主體關(guān)系上界定，至少存在3對法律關(guān)系[3]。農(nóng)村集體、集體成員和使用權(quán)人三者互相關(guān)聯(lián)。流轉(zhuǎn)主體包括出讓方和受讓方，那么出讓方是由村集體還是村民小組來行使，受讓方是否有限制，是要考慮的問題。

2.1 試點地區(qū)的實踐考察

在江蘇省常州市武進區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點中，對建設(shè)用地的出讓方做了細化：規(guī)定用地屬于鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織的、村集體經(jīng)濟組織的、村內(nèi)其他集體經(jīng)濟組織的分別由各自出讓。而在浙江省湖州市德清縣的集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點中，直接將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織規(guī)定為出讓方。以集體經(jīng)濟組織代表集體成員行使建設(shè)用地所有權(quán)，省去了3對關(guān)系中農(nóng)村集體和集體成員之間的關(guān)系，使得構(gòu)建流轉(zhuǎn)主體的程序顯得較為簡潔。

在廣東省佛山市南海區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點中，受讓方被規(guī)定為除法律法規(guī)另有規(guī)定外的一切自然人、法人和其他組織，均可依法單獨或聯(lián)合參加南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)公開交易活動。較其他試點地區(qū)，南海區(qū)的規(guī)定非常超前，適應(yīng)沿海發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，對其他地區(qū)來說也具有一定的借鑒意義。

2.2 明確出讓方和受讓方

集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中出讓方應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一行使，并盡可能地保障出讓主體的唯一性。即便屬于村民小組的建設(shè)用地，也由村集體統(tǒng)一對外出讓。避免因為主體的多元和復(fù)雜對出讓形成的掣肘，減少因為多環(huán)節(jié)而導(dǎo)致的出讓無效情形[4]。同時由于地方政府在此環(huán)節(jié)中出于自身利益考量，并不具備中立的法律地位[5]，所以也要避免地方政府或部門過多地介入建設(shè)用地出讓環(huán)節(jié)，以審批權(quán)為由來干預(yù)建設(shè)用地出讓。地方政府或部門應(yīng)在建設(shè)用地出讓環(huán)節(jié)更多地發(fā)揮指導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)督作用。讓廣大農(nóng)民通過經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)享受土地增值收益，成為土地的真正主人，激發(fā)經(jīng)營、開發(fā)、管理土地的熱情。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中受讓方應(yīng)不作限制。為了充分發(fā)揮農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的效用，激活農(nóng)村土地資產(chǎn)利用，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，只要符合條件、有資金實力和經(jīng)營能力的自然人、法人和非法人組織均可以參加流轉(zhuǎn)交易。

3 豐富流轉(zhuǎn)方式

3.1 流轉(zhuǎn)方式的不同觀點

對于流轉(zhuǎn)的方式，目前在我國存在以下幾種觀點：嚴格控制流轉(zhuǎn)、自由流轉(zhuǎn)、直接流轉(zhuǎn)和間接流轉(zhuǎn)。

嚴格控制流轉(zhuǎn)認為國家應(yīng)嚴格控制集體經(jīng)營建設(shè)用地流轉(zhuǎn)[6]，其關(guān)注點在于國家的立法和強制力。同地同權(quán)意味著在農(nóng)村沉睡的相關(guān)土地蘊含著與國有土地同等的巨大收益，國家是否會尊重集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有者在這場改革中的主體地位？為了確保國家權(quán)力被關(guān)在制度的籠子里，就要再制定一套針對國家的監(jiān)管制度，這是不經(jīng)濟的，也有礙于改革的進行。

自由流轉(zhuǎn)認為在公共利益目的范圍之外的集體建設(shè)用地可由農(nóng)民集體自行交易使用權(quán)。在公共利益目的范圍之內(nèi)的地塊可以征收[7]。較國家嚴格控制流轉(zhuǎn)說，后者更能體現(xiàn)出農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地改革的目的。

直接流轉(zhuǎn)和間接流轉(zhuǎn)則關(guān)注集體建設(shè)用地是否作為一個獨立的交易類型進入市場。其中，間接流轉(zhuǎn)是將農(nóng)村集體建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤，使集體建設(shè)用地通過指標交易的形式進入了城市土地市場[8]。這就把集體建設(shè)用地納入到了城市土地市場中，而不是另外建立一個農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場。所以間接流轉(zhuǎn)仍意味著政府對于土地市場的壟斷。要堅持同地同權(quán)，間接流轉(zhuǎn)在爭取農(nóng)民集體利益最大化上顯得略微不足。直接流轉(zhuǎn)比間接流轉(zhuǎn)省去了上述環(huán)節(jié)，追求直接流轉(zhuǎn)土地而不需要轉(zhuǎn)換。

以上4種觀點，實質(zhì)上是集體經(jīng)營性建設(shè)用地是否通過征收轉(zhuǎn)為國有土地再流轉(zhuǎn)與由集體經(jīng)濟組織參照國有土地的轉(zhuǎn)讓直接進行流轉(zhuǎn)獲取收益之間的博弈。簡單來說是在轉(zhuǎn)權(quán)讓利和保權(quán)讓利[9]之間做選擇。筆者認為，要減少國家的不必要干預(yù)，必須堅持直接流轉(zhuǎn)觀點。因為其更能促進城鄉(xiāng)融合，更能保護好農(nóng)民集體對于土地所享有的權(quán)益。

3.2 采取多種流轉(zhuǎn)方式

在《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（征求意見稿）中，刪去了“農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓”的規(guī)定，修改為“國家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式流轉(zhuǎn)”。該修訂徹底打破了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律桎梏，明確了流轉(zhuǎn)的條件和方式，即可以采用出讓、出租、入股、作價出資等方式[10]。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式包括出讓、租賃、入股、抵押，并應(yīng)隨著實踐發(fā)展豐富流轉(zhuǎn)方式。

3.2.1 出讓 指的是集體建設(shè)用地所有權(quán)人（以下簡稱“所有權(quán)人”）將建設(shè)用地使用權(quán)（一定期限）轉(zhuǎn)讓給受讓人，由受讓人向其支付價款的行為。與過去將集體所有的土地先征收轉(zhuǎn)化為國有性質(zhì)，再按照國有土地出讓進行交易的方式相比，這里作為所有權(quán)主體的農(nóng)民集體可直接與受讓方簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，也可由集體經(jīng)濟組織或相關(guān)機構(gòu)代表農(nóng)民集體參與流轉(zhuǎn)。它有助于規(guī)模和集約建設(shè)用地，也能使其所蘊含的權(quán)利真正物權(quán)化，所有權(quán)人通過出讓直接占有支配收益。

3.2.2 租賃 指的是所有權(quán)人將建設(shè)用地使用權(quán)（一定期限）租賃給土地使用人，由其向所有者支付租金的行為。建設(shè)用地使用權(quán)租賃中，承租人如將土地轉(zhuǎn)租給第3人須要征得原出租人書面同意。租賃期限到期后承租人若想繼續(xù)租賃土地，須與出租人訂立書面的續(xù)租合同。建設(shè)用地使用權(quán)租賃合同到期時，村集體繼續(xù)流轉(zhuǎn)土地的，承租人享有同等條件下的優(yōu)先權(quán)。

3.2.3 入股 指的是所有權(quán)人將建設(shè)用地使用權(quán)（一定期限）作價，以增資入股到已存在的企業(yè)或者作為出資與他人組建新企業(yè)的行為。企業(yè)持有該建設(shè)用地使用權(quán)，集體所有權(quán)人或者其委托人持有該使用權(quán)作為作價出資形成的股權(quán)。入股使得農(nóng)民邁向虛擬資產(chǎn)經(jīng)營“成本-收益”[11]，有助于村集體參與企業(yè)經(jīng)營，從而改善農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的弱勢地位，還可以改善農(nóng)村的融資環(huán)境。

3.2.4 抵押 指的是所有權(quán)人將建設(shè)用地使用權(quán)（一定期限）化為債權(quán)擔保的行為，在債務(wù)人不履行債務(wù)或雙方約定情形出現(xiàn)時，債權(quán)人有權(quán)處分使用權(quán)并優(yōu)先受償。前述出讓、租賃、入股方式取得的使用權(quán)均可以抵押。抵押是一種不轉(zhuǎn)移占有的融資方式，通過抵押實現(xiàn)建設(shè)用地融資功能是保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的應(yīng)有之意[12]。抵押人在抵押期間仍可以對建設(shè)用地使用權(quán)占有、使用、收益，將使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟收益。所以，建設(shè)用地使用權(quán)的抵押是抵押人和抵押權(quán)人雙贏的法律制度[13]。

4 完善流轉(zhuǎn)程序

嚴格、明確的流轉(zhuǎn)程序?qū)r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)范流轉(zhuǎn)至關(guān)重要，應(yīng)從特殊機構(gòu)、地價體系、登記管理、交易程序4個方面加以完善。

4.1 特殊機構(gòu)

特殊機構(gòu)是指在流轉(zhuǎn)程序中不同于集體經(jīng)濟組織和傳統(tǒng)政府相關(guān)部門的機構(gòu)。

土地整理備案中心（以下簡稱整備中心），是為了提高土地利用效益，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，對存量建設(shè)用地進行整合，并進行土地前期整理開發(fā)、統(tǒng)一處置和流轉(zhuǎn)的機構(gòu)。它是集體經(jīng)濟組織的代理機構(gòu)，統(tǒng)一處置村集體經(jīng)濟組織土地、代理集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)并對土地開發(fā)行為進行監(jiān)督。

農(nóng)村集體資產(chǎn)交易審核會議（以下簡稱審核會議）是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)公開交易立項申請審核的決策機構(gòu)。審核會議召開立項審核大會，應(yīng)當由本組織具有選舉權(quán)的成員的半數(shù)以上參加，流轉(zhuǎn)決議應(yīng)當經(jīng)具有選舉權(quán)的成員半數(shù)以上通過方可生效。

公共資源交易中心（以下簡稱交易中心），是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)公開交易的組織實施部門。交易中心建設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地網(wǎng)上掛牌交易系統(tǒng)（以下簡稱網(wǎng)上交易系統(tǒng)），統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一資金結(jié)算。

4.2 地價體系

在建立城鄉(xiāng)一體的用地交易市場大背景下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地要實行與城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地統(tǒng)一的基準地價體系。

一方面要做好估價環(huán)節(jié)。在集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓前，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源主管部門應(yīng)當對擬出讓宗地的地價進行評估，為交易提供參考依據(jù)。如果委托給土地估價中介機構(gòu)，應(yīng)采取公開方式。因改變土地使用條件、發(fā)生土地增值等情況，須補繳地價款的，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源主管部門在確定補繳金額之前，也應(yīng)按照上述要求組織評估。在評估時要對流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地進行分級，可以根據(jù)宗地所在區(qū)位、交通便利情況、可開發(fā)潛力等因素，對土地進行分級，級別越高，相對應(yīng)的底價越高。

另一方面是確定底價環(huán)節(jié)。因為起拍（始）價應(yīng)當根據(jù)當?shù)赝恋厥袌龅膶嶋H情況合理確定，可以高于、低于或等于出讓底價，但成交價不能低于底價，這是以營利為目的的交易的基本準則，也有利于維護集體經(jīng)濟組織和集體成員的利益。因為底價與最終確定的交易額息息相關(guān)，所以底價應(yīng)由審核會議決策。底價不得低于基準地價，且必須保密。

4.3 登記管理

登記管理是整個交易過程中的輔助環(huán)節(jié)。主要分為2個方面。一是對需要批準調(diào)換土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級人民政府批準，并在縣級國土資源局備案相關(guān)事項。二是集體經(jīng)濟組織或者委托整備中心流轉(zhuǎn)的申請、交易完成后的相關(guān)宗地登記、宗地上房產(chǎn)等不動產(chǎn)登記要在縣級國土資源局備案。

4.4 交易程序

整個交易程序分為3個階段。分別是初期準備階段、中期交易階段和后期公示階段（以下分別簡稱“準備期”“交易期”“公示期”）。

4.4.1 準備期 審核會議先確定是否流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)申請應(yīng)經(jīng)過建設(shè)用地所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核同意，并由縣級國土資源局審核是否符合土地利用總體規(guī)劃要求，規(guī)劃局審核是否符合建設(shè)規(guī)劃要求，發(fā)改委審核是否符合產(chǎn)業(yè)政策要求，環(huán)保局審核是否符合環(huán)保準入要求。全部符合條件的批準流轉(zhuǎn)，由集體經(jīng)濟組織先將擬出讓的土地在整備中心進行備案，整備中心對相應(yīng)土地統(tǒng)一組織估價。與此同時，集體經(jīng)濟組織召集審核會議確定底價。在確定了估價和底價以及公開流轉(zhuǎn)申請通過后，由整備中心到交易中心發(fā)布交易公告，集體經(jīng)濟組織所在的村要在村務(wù)公示欄中同步公示交易信息。

4.4.2 交易期 對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)該采用招標、拍賣或者掛牌等方式。交易中若交易公告內(nèi)容發(fā)生變化，交易中心應(yīng)及時按照原公告的發(fā)布流程和渠道進行補發(fā)公告。在交易中心交易完畢后，由縣國土局與競買人簽訂集體經(jīng)營性建設(shè)用地成交確認書。

4.4.3 公示期 公示由整備中心、審核會議、交易中心、網(wǎng)上交易系統(tǒng)同時公布交易結(jié)果。

5 強化流轉(zhuǎn)監(jiān)督

集體土地財產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟的重要組成部分，是基礎(chǔ)與核心，這對于城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民土地權(quán)益保護具有基礎(chǔ)性、決定性的意義[14]。因此，強化對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督，對促進公平交易流轉(zhuǎn)，保護農(nóng)民土地權(quán)益，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟都具有重要的意義。在建設(shè)用地交易的過程中，監(jiān)督包括集體經(jīng)濟組織內(nèi)部和集體經(jīng)濟組織外部的2個部分。

5.1 集體經(jīng)濟組織內(nèi)部監(jiān)督

5.1.1 審核會議監(jiān)督 審核會議主要的監(jiān)督方式是民主化的投票制度。采用2次過半的投票方式。審核會議召開立項審核大會，應(yīng)當由本組織具有選舉權(quán)的成員的半數(shù)以上參加，流轉(zhuǎn)決議應(yīng)當經(jīng)具有選舉權(quán)的成員半數(shù)以上通過方可生效。針對實踐中一些地方集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)給誰、收益標準完全由領(lǐng)導(dǎo)者決定的現(xiàn)象，審核會議既有效地帶動了本集體經(jīng)濟組織成員參與的積極性，也杜絕了集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導(dǎo)者濫用權(quán)力損害集體利益的可能[15]。

5.1.2 村務(wù)公示監(jiān)督 村務(wù)公示主要是對交易價格、主體、方式和交易后土地的用途進行監(jiān)督。集體成員有效行使權(quán)利必須了解和掌握足夠的信息[16]。村務(wù)公示依托村務(wù)公示欄和網(wǎng)絡(luò)，將以上相關(guān)信息公示于眾，能夠讓全體村民和全體集體成員監(jiān)督村委會和集體經(jīng)濟組織成員代表是否依法依規(guī)履行職責。

5.1.3 專門賬戶監(jiān)督 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)專門賬戶統(tǒng)一收入流轉(zhuǎn)交易金額。專門賬戶由集體經(jīng)濟組織申請辦理，并交由交易中心進行管理，實現(xiàn)實時監(jiān)管。

5.2 集體經(jīng)濟組織外部監(jiān)督

5.2.1 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委監(jiān)督 由于村委會作為基層群眾自治組織，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府只能指導(dǎo)村委會的工作。但是鑒于黨組織監(jiān)督黨員，所以黨委對村委會中黨員的監(jiān)督就顯得非常重要。十九大報告中強調(diào)加強黨內(nèi)監(jiān)督。因此，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委對于建設(shè)用地流轉(zhuǎn)初期的決策、中期的交易和最終的公示以及收益使用分配起著不可或缺的作用。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委主要通過對參與建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的村干部、集體經(jīng)濟組織里的黨員進行監(jiān)督從而實現(xiàn)對整個過程的監(jiān)督。

5.2.2 國家監(jiān)察委監(jiān)督 在全國推行國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定中指出：“監(jiān)察委員會按照管理權(quán)限，對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察”。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的整個環(huán)節(jié)中，有些集體經(jīng)濟組織可能存在尋租行為，損害農(nóng)民利益[17]。牽扯到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級的人民政府、縣級國土資源局的相關(guān)部門、審批時的縣級規(guī)劃局、發(fā)改委、環(huán)保局的相關(guān)部門工作人員均需要國家監(jiān)察委的監(jiān)督，以防出現(xiàn)貪污腐敗、濫用職權(quán)的行為。國家監(jiān)察委主要是對參與建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的公權(quán)力機關(guān)和公職人員進行監(jiān)督。

5.2.3 審批部門監(jiān)督 在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的整個交易環(huán)節(jié)中，審批部門起到了審核具體流轉(zhuǎn)條件是否符合條件和標準的作用。其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府主要對流轉(zhuǎn)申請進行監(jiān)督。國土部門主要是對調(diào)換土地所有權(quán)、流轉(zhuǎn)申請、交易完畢后的土地登記等事項進行監(jiān)督。發(fā)改委、規(guī)劃局、環(huán)保局三者是對建設(shè)用地是否符合相應(yīng)條件進行監(jiān)督。

5.2.4 特殊機構(gòu)監(jiān)督 整備中心、交易中心作為整個交易流程中至關(guān)重要的特殊機構(gòu)，雖然是交易過程的參與者，但是可起到監(jiān)督流轉(zhuǎn)過程的作用。整備中心主要是對土地交易完成后土地的使用情況進行監(jiān)督。交易中心提供了公平的交易環(huán)境，間接地對交易方式、價款和流轉(zhuǎn)主體進行監(jiān)督。

6 結(jié)束語

黨的十九大報告強調(diào)了要繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場和建立租購并舉住房制度的重要環(huán)節(jié)，對城鄉(xiāng)融合發(fā)展至關(guān)重要。目前，在33個試點地區(qū)中，各地因地制宜，根據(jù)自身情況制定規(guī)則，但是缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)原則和參照標準。在制定規(guī)則時，要全盤考慮，從流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)監(jiān)督重點規(guī)則入手，細化交易制度，順利推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，最大程度實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益，這將促進同地同權(quán)的城鄉(xiāng)一體土地交易制度的形成，助力我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)，早日實現(xiàn)我國農(nóng)村的現(xiàn)代化。

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