■ 徐 林 范 毅

改革開放以來，我國經(jīng)歷了人類歷史上規(guī)模最大的人口城市化進(jìn)程，我國工農(nóng)間、城鄉(xiāng)間關(guān)系發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，人民對(duì)美好生活的需求對(duì)城市化發(fā)展提出了新的要求，急需推進(jìn)城市化從數(shù)量提升向質(zhì)量深化的轉(zhuǎn)變。更要看到推動(dòng)城市化發(fā)展轉(zhuǎn)型，是不斷深化改革進(jìn)程，立足自我發(fā)展，有效增加內(nèi)需，培育新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的重要戰(zhàn)略舉措，可以提高我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程。

一、改革開放以來城市化的發(fā)展

城市化發(fā)展在不同時(shí)期具有不同的特征和特點(diǎn)，具體可以分為以下三個(gè)主要階段。

（一）恢復(fù)和穩(wěn)步增長階段（1978 ～ 1995年）

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府是城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的唯一投資者，也是城市化發(fā)展的主導(dǎo)者，出于對(duì)農(nóng)產(chǎn)品供給問題的擔(dān)憂，對(duì)農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)工作和生活實(shí)施了嚴(yán)格限制。由于政府承擔(dān)了城鎮(zhèn)發(fā)展投資的全部責(zé)任，城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏多元化投資者，導(dǎo)致城鎮(zhèn)設(shè)施建設(shè)不足；農(nóng)村人口不能自由進(jìn)入城鎮(zhèn)工作和生活，限制了城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，阻礙了城市化發(fā)展。特別是20世紀(jì)60年代以來，城市化發(fā)展基本是停滯的。1962年城市化率為17.33%，而到1978年也僅為17.92%，16年間城市化率僅增長了0.59個(gè)百分點(diǎn)。隨著改革開放的啟動(dòng)，城市化增長逐步恢復(fù)并穩(wěn)定增長，1978～1995年，我國城市化率提高了11.12個(gè)百分點(diǎn)，年均增長0.65個(gè)百分點(diǎn)。

（二）快速增長階段（1996 ～ 2011年）

城市改革步伐從20世紀(jì)80年代中后期開始加快，黨的十四大明確了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總目標(biāo)，此后，城市體制改革步伐加快，大城市特別是特大城市在創(chuàng)造就業(yè)、吸納人口方面的作用不斷顯現(xiàn)，80年代后期進(jìn)城農(nóng)民增多，城市對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的限制出現(xiàn)松動(dòng)，農(nóng)村城市化發(fā)展模式的弱點(diǎn)逐漸顯現(xiàn)，而且隨著分稅制實(shí)施和對(duì)農(nóng)村土地非農(nóng)化控制的加強(qiáng)，農(nóng)村城市化發(fā)展模式的傳統(tǒng)動(dòng)力機(jī)制已不存在。依托大城市輻射帶動(dòng)，在珠三角、長三角等地區(qū)，中小城市和小城鎮(zhèn)得以快速發(fā)展，城市群逐步顯現(xiàn)。1996年我國城市化率超過了30%，進(jìn)入快速城市化發(fā)展階段。

（三）質(zhì)量提升與速度并重階段（2012年至今）

改革開放以來，基于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的改革和發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品問題已經(jīng)不再是制約城市化發(fā)展的主要因素；國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展為農(nóng)民進(jìn)城后的穩(wěn)定就業(yè)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；各級(jí)政府財(cái)政能力的大大增強(qiáng)，為滿足城鎮(zhèn)人口的基本公共服務(wù)提供了有力保障；多元化投融資體制的改革使城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入水平有了較大的提高，城鎮(zhèn)面貌有了根本改善。伴隨著城市化基礎(chǔ)條件改善和綜合實(shí)力的提升，具備推動(dòng)城市化從速度型向速度與質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變的條件，2012～2017年城市化率年均增長1.19個(gè)百分點(diǎn)，年均城鎮(zhèn)人口增長2033萬，比上一時(shí)期略有下降。

二、城市化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和存在的問題

（一）城市化發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)

城市化發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)的支撐。各國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐和升級(jí)，是城市化得以推進(jìn)和保持的不竭動(dòng)力。這一方面需要通過城市創(chuàng)新能力的釋放持續(xù)提高城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)的步伐，讓城市服務(wù)業(yè)發(fā)展空間得到更多拓展。另一方面，城市的生存要靠穩(wěn)定的鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)和高質(zhì)量農(nóng)業(yè)來保障，周圍農(nóng)村的發(fā)展能夠?yàn)槌鞘刑峁┳銐虻募Z食和某些必要的原料。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城市化抑制政策的實(shí)施一定程度上是擔(dān)心農(nóng)產(chǎn)品的供給不足。農(nóng)村改革后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到釋放，有了農(nóng)業(yè)剩余和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，通過市場化手段為工業(yè)化發(fā)展提供了積累，鄉(xiāng)村城市化才有了發(fā)展的基礎(chǔ)和可能。其后，雖然農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重在下降，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保持了穩(wěn)定增長，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位更為穩(wěn)固，農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)城市化的支撐作用不可忽視。新的時(shí)代，依然要堅(jiān)定地執(zhí)行確保農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展的政策。

改革開放以來，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是就業(yè)導(dǎo)向的，無論是在“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)村城市化時(shí)期，還是在“離土進(jìn)城”大規(guī)?？鐓^(qū)域流動(dòng)時(shí)期，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移都是為了進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得更高收入，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移都有就業(yè)支撐，總體上保持了健康和穩(wěn)定的發(fā)展。就業(yè)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移需要非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供支撐，2017年我國非農(nóng)就業(yè)總量達(dá)到5.67億，是1978年的4.79倍，非農(nóng)就業(yè)總量增長了4.49億人，有力地支撐了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，成為我國經(jīng)濟(jì)增長的巨大動(dòng)力源泉。從城鎮(zhèn)就業(yè)來看，1978年城鎮(zhèn)就業(yè)人員占比為23.7%，到2017年城鎮(zhèn)就業(yè)占比提高到54.7%，提高了31個(gè)百分點(diǎn)，就業(yè)增長成為城市化發(fā)展的有力支撐。

城市發(fā)展需要多元化多層次人口保障。改革開放40年來，農(nóng)民工從無到有，跨區(qū)域流動(dòng)人口規(guī)模不斷增加，2017年我國農(nóng)民工總量達(dá)到2.87億人，城鎮(zhèn)人口中包括了2.25億沒有城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)村人口，占到城鎮(zhèn)人口總量的27.63%。1978—2017年，我國城鎮(zhèn)人口增長了6.43億，這其中34.93%的人口為進(jìn)城農(nóng)民工，考慮到城市人口增長的多元化，進(jìn)城農(nóng)民工是我國城鎮(zhèn)人口增長的主體。他們廣泛地在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，2017年全國67.61%的二產(chǎn)就業(yè)人員是農(nóng)民工，農(nóng)民工成為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，支撐著中國成為世界工廠，推動(dòng)著城市建設(shè)快速發(fā)展；接近四成的三產(chǎn)就業(yè)人口是農(nóng)民工（39.85%），推動(dòng)了城市的便利生活。

過去40年，城市化發(fā)展深刻地驗(yàn)證了城市發(fā)展得益于多元人口增加，這其中既有高素質(zhì)的專業(yè)技術(shù)人員，還有幾億文化素質(zhì)水平不高的農(nóng)民工，他們是城市人口的有機(jī)組成部分。雖然曾經(jīng)出現(xiàn)過城市對(duì)外來農(nóng)民工的限制和驅(qū)趕，但是后來的實(shí)踐表明，驅(qū)趕只會(huì)帶來城市生活成本的上漲和生活便利度的下降。這實(shí)際上并不有利于城市的正常運(yùn)行，反而會(huì)起到負(fù)面效果，必須清醒地意識(shí)到城市需要多元化人口的基本現(xiàn)實(shí)和發(fā)展規(guī)律。

城市化快速發(fā)展離不開政府和市場的有機(jī)結(jié)合。改革開放以來，遵照市場化發(fā)展趨向，商品和要素市場一體化程度不斷提高，市場在資源配置中的決定性作用凸顯。市場價(jià)格取代了行政指令，商品和要素流通的障礙越來越少。對(duì)城市化進(jìn)程的影響首先表現(xiàn)在勞動(dòng)力市場上，企業(yè)對(duì)用工有了決定權(quán)，勞動(dòng)力對(duì)就業(yè)有了選擇權(quán)，農(nóng)民從農(nóng)村進(jìn)入城市的障礙基本取消，掃清了人口在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間流動(dòng)的障礙，優(yōu)化了勞動(dòng)力要素配置。正是資源要素配置的優(yōu)化，提高了全要素生產(chǎn)率，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長，這個(gè)過程中市場導(dǎo)向的民營經(jīng)濟(jì)獲得了快速發(fā)展，夯實(shí)了城市化快速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，未來應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持市場化發(fā)展的方向。

與此同時(shí)，政府在城市化發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的作用，政府不僅僅是城市化發(fā)展的制度供給者，還是城市化發(fā)展的調(diào)控者和推動(dòng)者。比如在城市建設(shè)方面，城市政府推動(dòng)了的城市建設(shè)快速發(fā)展，城市建設(shè)也成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要因素，但是由此帶來的負(fù)面因素也在不斷增多。

體制改革激發(fā)了城市化發(fā)展活力。經(jīng)濟(jì)放權(quán)激發(fā)了市場主體的活力，向農(nóng)民放權(quán)，讓農(nóng)民決定如何生產(chǎn)，釋放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，為鄉(xiāng)村工業(yè)化發(fā)展提供積累。向企業(yè)放權(quán)，發(fā)揮市場的作用，激發(fā)了企業(yè)經(jīng)營活力，激活了城市經(jīng)濟(jì)活力，增強(qiáng)了城市對(duì)農(nóng)村人口的吸引力。向基層政府放權(quán)，增強(qiáng)了政府的發(fā)展自主權(quán)，不同時(shí)期采用不同的激勵(lì)模式，政府通過鄉(xiāng)村工業(yè)化、土地城市化等不同方式積極推動(dòng)工業(yè)化和城市化進(jìn)程。

城市化改革是在市場力量的推動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)了城市化發(fā)展動(dòng)力的多元化。農(nóng)民進(jìn)城改變了城鎮(zhèn)人口結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)人口多元化，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供了多元化的勞動(dòng)力資源，增強(qiáng)了城鎮(zhèn)的競爭力。改革開放和全球化的加深，使民營經(jīng)濟(jì)和外資廣泛參與到中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的多元化，增強(qiáng)了城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐能力。銀行貸款和社會(huì)資金廣泛參與城鎮(zhèn)發(fā)展，改變了政府搞城市建設(shè)的狀況，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)建設(shè)資金的多元化，加快了城市建設(shè)步伐，增強(qiáng)了城市對(duì)經(jīng)濟(jì)和人口的吸引力。

改革開放以來的漸進(jìn)式改革，在發(fā)揮改革最大效力的同時(shí)，降低了體制運(yùn)行的成本，從而使城市化發(fā)展帶來的要素低成本這一比較優(yōu)勢發(fā)揮到最大，并與全球化一起推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長。但是僅有要素低成本是不夠的，必須看到體制運(yùn)行的低成本，因此有必要擴(kuò)展比較優(yōu)勢的內(nèi)涵，把生產(chǎn)成本與體制成本一并納入分析。但是隨著改革的深化，改革的難度也在不斷加大。

（二）城市化發(fā)展中存在的問題

當(dāng)前城市化面臨著發(fā)展不平衡不充分的問題，這主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面。

人群間的不平衡。城鎮(zhèn)二元人口現(xiàn)象是城市化發(fā)展不充分的根本表現(xiàn)之一，本地城鎮(zhèn)戶籍人口和外來農(nóng)民工之間在收入水平和公共服務(wù)供給方面存在較大差異。2016年我國農(nóng)民工月平均工資為3275元，而城鎮(zhèn)單位在崗職工月平均收入為5749元，是農(nóng)民工的1.76倍。在公共服務(wù)方面，2016年農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)四項(xiàng)保險(xiǎn)的比重為21.1%、17.1%、16.5%和26.7%，而城鎮(zhèn)居民參與四項(xiàng)保險(xiǎn)的比重分別為61.3%、47.3%、37.6%和40.3%，城鎮(zhèn)居民參保率要遠(yuǎn)高于農(nóng)民工，特別是在養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)方面參保率約為農(nóng)民工的3倍。由于城鎮(zhèn)人口二元現(xiàn)象的存在，農(nóng)民的土地權(quán)利市場化退出渠道不暢，不能給予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長期穩(wěn)定預(yù)期，影響了城市化人口消費(fèi)和投資潛力的釋放。

區(qū)域間的不平衡。2016年東部地區(qū)城市化率達(dá)到65.9%，而西部地區(qū)為50.2%，相差15.7個(gè)百分點(diǎn)。如不考慮直轄市情況，城市化水平最高的廣東省為69.2%，最低的西藏和貴州僅為29.56%和44.15%，低于50%的省份還有8個(gè)，除河南外全部在西部地區(qū)。從對(duì)2000年以來城市化發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析來看，2000～2016年東北地區(qū)城市化水平提高了9.5個(gè)百分點(diǎn)，而東、中、西部城市化水平分別提高了20.6、23和21.5個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)高于東北地區(qū)。如不考慮直轄市，2000～2016年城市化水平提高超過25個(gè)百分點(diǎn)的有4個(gè)省，分別為河北、江蘇、江西及河南，其中河北城市化水平提高最快，為27.24個(gè)百分點(diǎn)，而城市化水平提高不足10個(gè)百分點(diǎn)的省份有2個(gè)，分別為吉林和黑龍江，僅增長6.29和7.66個(gè)百分點(diǎn)。

城市間的不平衡。城市是有行政等級(jí)的，高等級(jí)城市有更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，帶來不同層級(jí)城鎮(zhèn)之間發(fā)展機(jī)會(huì)的不均等。行政等級(jí)越高的城市能夠獲得越多的行政資源，從城市空間擴(kuò)張和人口增長對(duì)比來看，行政等級(jí)越高的空間擴(kuò)張速度越快，而且新增城鎮(zhèn)人口的用地規(guī)模也更大，省會(huì)城市每增加一個(gè)城鎮(zhèn)人口所需的土地是縣的2倍多。伴隨著行政資源的集聚也會(huì)同步帶來市場要素集聚，擴(kuò)大了城市間發(fā)展的不平衡。比如，在金融方面，2015年市轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)貸款余額占全市的比重為77.98%，而市轄區(qū)人口占比為34.48%；在商業(yè)方面，2001～2015年市轄區(qū)批發(fā)零售銷售總額占比從69.6%提高到86.5%，社會(huì)消費(fèi)品零售總額占比從58%提高到65.4%。

老城和新城間的不平衡。城市的中心區(qū)絕大多數(shù)在老城，那里集聚了城市的商業(yè)、居住、文化、行政等多項(xiàng)功能，也承載著城市的歷史記憶。隨著城鎮(zhèn)人口增多，一些地方把新城新區(qū)作為城市空間拓展的主要方向，政府的資金投入主要集中在新城新區(qū)，對(duì)老城關(guān)注不多，投入不夠，新城老城之間視覺反差巨大，為加快新城發(fā)展步伐，甚至在行政推動(dòng)下將老城的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向新城轉(zhuǎn)移，一些老城開始出現(xiàn)衰落跡象。從數(shù)據(jù)來看，一些老城區(qū)吸納人口的規(guī)模在下降，特別是在一些三四線城市，老城吸納人口規(guī)模下降帶來的中心城區(qū)衰落問題需要高度關(guān)注。而在新城建設(shè)過程中，過于依賴政府和地產(chǎn)商，并未充分考慮居住其中人口的生活便利度，只是物質(zhì)建筑在空間上的堆砌，沒能實(shí)現(xiàn)城市功能、產(chǎn)業(yè)與人口的有機(jī)融合，出現(xiàn)一些功能單一的睡城，甚至還有空城，城市可持續(xù)發(fā)展能力受到挑戰(zhàn)。更關(guān)鍵的是新城新區(qū)的過快擴(kuò)張，導(dǎo)致人口密度下降，人口活動(dòng)強(qiáng)度下降，沒有為城市服務(wù)業(yè)發(fā)展留足空間，城市失去了應(yīng)有的人氣和商氣，未來發(fā)展機(jī)會(huì)不足。

政府債務(wù)與財(cái)政收入出現(xiàn)失衡苗頭。通過融資搞城市建設(shè)是當(dāng)前各地的普遍做法，一方面是由于財(cái)政收入不足，另一方面在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長期性，需要通過融資的手段在更長時(shí)期內(nèi)進(jìn)行分擔(dān)，負(fù)債是各國在進(jìn)行城市建設(shè)的一個(gè)通行做法，但是負(fù)債與財(cái)政收入之比要在一個(gè)合理的區(qū)間，一旦超過這個(gè)區(qū)間，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)加大。2013年審計(jì)署的報(bào)告指出地方政府債務(wù)增長過快，部分地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的問題。這些問題仍然存在，2017年審計(jì)報(bào)告顯示，“至2017年3月底，審計(jì)的16個(gè)省、16個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)政府承諾以財(cái)政資金償還的債務(wù)余額，較2013年6月底增長87%，其中基層區(qū)縣和西部地區(qū)增長超過一倍”，而同期我國財(cái)政收入僅增長23.5%，債務(wù)增長遠(yuǎn)快于財(cái)政收入增長速度，加大了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。大量債務(wù)依靠土地抵押融資、靠土地出讓還本付息，最近一些地方土地出現(xiàn)流拍現(xiàn)象，潛在風(fēng)險(xiǎn)加大。

城市化發(fā)展存在不充分現(xiàn)象。一是城鎮(zhèn)土地利用效率不高，過去十幾年城市建成區(qū)人口密度不僅沒有提高，反而出現(xiàn)下降，存量建設(shè)用地有非常大的整合空間。二是城鎮(zhèn)發(fā)展模式單一，居民參與度不高。在行政主導(dǎo)的城市發(fā)展模式下，業(yè)主缺乏主動(dòng)參與城市發(fā)展的渠道和手段，限制了多元市場主體活力的釋放。三是對(duì)城市發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，片面模仿西方城市建設(shè)的表面現(xiàn)象，重視視覺效果，忽視制度建設(shè)和管理水平提高等問題，造成了大量資源浪費(fèi)，也抬高了城市的人口進(jìn)入門檻和產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本。四是城市發(fā)展包容性不高，存在“嫌貧愛富”，不顧城市人口和產(chǎn)業(yè)多元化的客觀規(guī)律，以學(xué)歷、技能、行業(yè)等設(shè)置城市落戶門檻，驅(qū)趕所謂的低端產(chǎn)業(yè)。五是適應(yīng)人口跨區(qū)域流動(dòng)的城市化發(fā)展機(jī)制還不健全，在適應(yīng)人口跨區(qū)域流動(dòng)的建設(shè)用地指標(biāo)配置、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村土地退出等方面激勵(lì)和保障措施有待進(jìn)一步完善。

三、未來城市化發(fā)展的趨勢和制度框架

（一）未來趨勢和基本判斷

城市化發(fā)展空間仍然較大。一是城鄉(xiāng)居民收入和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)之間生產(chǎn)率差距仍然較大，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的動(dòng)力還非常強(qiáng)勁。二是生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。三產(chǎn)成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長之間的彈性變大，城市化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長速度的依賴下降。但是受農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)客觀條件的變化，城市化速度將從高速向中高速轉(zhuǎn)變，城市化將從農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城為主向以農(nóng)村勞動(dòng)力及其家屬進(jìn)城為主轉(zhuǎn)變。到2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)，我國城市化率將達(dá)到80%左右。

城市化仍將是經(jīng)濟(jì)增長的持續(xù)動(dòng)力。一是在城市化快速發(fā)展的時(shí)期，城市人口的增長將會(huì)釋放出巨大的投資和消費(fèi)潛力，通過農(nóng)民工市民化，把農(nóng)村的消費(fèi)行為轉(zhuǎn)化為城市居民的消費(fèi)行為，可以帶動(dòng)消費(fèi)需求的增長。城市人口增加，帶來對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的增加，帶來投資需求的增長。與此同時(shí)，人口進(jìn)城后就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，帶來要素資源配置效率的提升，同樣可以成為經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力。二是為了提升城市化質(zhì)量，不斷滿足城市居民對(duì)美好生活的需求，就需要城市在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等各方面做出相應(yīng)的安排，也會(huì)同步帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。

區(qū)域間城市化發(fā)展將逐步趨于均衡。2011年開始，中西部地區(qū)的城市化增長開始全面超過東部地區(qū)，當(dāng)前隨著外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的不確定性增加，全國的經(jīng)濟(jì)空間格局將隨之調(diào)整。在中西部地區(qū)一些中心城市不斷出臺(tái)政策，產(chǎn)業(yè)支撐力度不斷加大，產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，對(duì)人口的吸引力不斷加大。隨著就業(yè)市場一體化程度的加深，在人口區(qū)域間自由流動(dòng)的狀況下，伴隨著城市化的成熟，區(qū)域間城市化發(fā)展差距將不斷縮小，最終趨于均衡。

以都市圈和城市群為主體形態(tài)的城市化格局形成。隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施條件改善，降低了區(qū)域聯(lián)系的交通成本，拉近了城市之間的距離，促進(jìn)了區(qū)域人口和物資等要素的流通，改變了各類資源的空間配置。這也在一定程度上打破了資源配置的行政界線，加速了不同等級(jí)城市在區(qū)域內(nèi)的聯(lián)系，有力地促進(jìn)了都市圈和城市群的發(fā)展。從人口流動(dòng)趨勢看，部分區(qū)域中心城市吸納人口的能力在不斷加強(qiáng)，依托這些中心城市的都市圈逐步成熟，連接形成的城市群，吸納人口比重也在不斷提高。未來最值得期待的五大城市群將是粵港澳大灣區(qū)城市群、長三角杭州灣城市群、渤海灣城市群、成渝城市群和長江中游城市群。

新型城市發(fā)展機(jī)會(huì)增多。片面追求空間快速擴(kuò)張的城市粗放發(fā)展模式開始轉(zhuǎn)型，隨著城市發(fā)展的轉(zhuǎn)型，城市管理現(xiàn)代化水平不斷提高，要求城市發(fā)展從注重空間擴(kuò)張向注重品質(zhì)提升和可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，打造更加注重服務(wù)、市場、人文和品質(zhì)的便利城市街區(qū)。城市在發(fā)展中不再單純追求物質(zhì)的建筑現(xiàn)代化，而是更加注重歷史文化的傳承與延續(xù)，城市的人文色彩更加厚重。城市與新技術(shù)應(yīng)用更加緊密，更加注重綠色節(jié)能，與自然生態(tài)更加融合。另外，物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段在城市中得到廣泛應(yīng)用，城市管理更加智能高效、居民生活更加方便，城市的智能化、綠色化和適老化程度將不斷提升，新型綠色低碳智慧城市將得到快速發(fā)展，并形成許多新的投資和消費(fèi)機(jī)會(huì)。

（二）提升城市化發(fā)展質(zhì)量的制度框架

深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。一是除極少數(shù)超大城市外，取消農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)地落戶門檻，優(yōu)先解決農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及新生代農(nóng)民工落戶問題。二是以居住證為載體，推進(jìn)常住人口公共服務(wù)均等化，逐步提高居住證的含金量。三是制定完善針對(duì)城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)辦法，提高進(jìn)城農(nóng)民社保覆蓋率。四是落實(shí)公辦學(xué)校普遍向隨遷子女開放政策，鼓勵(lì)把民辦教育機(jī)構(gòu)作為公辦學(xué)校的有機(jī)補(bǔ)充，而不是禁止和取締，鼓勵(lì)公辦學(xué)校教師到民辦學(xué)校輪流任教，加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校教育質(zhì)量的管理和服務(wù)。五是建立針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動(dòng)技能培訓(xùn)和資格認(rèn)證體系，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有穩(wěn)定的社會(huì)上升通道，提升社會(huì)流動(dòng)性。六是充分發(fā)揮農(nóng)村出租屋在租賃住房體系中的作用，加強(qiáng)對(duì)出租屋的管理和服務(wù)，切實(shí)改善進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民居住條件。七是完善跨區(qū)域流動(dòng)人口的基本公共服務(wù)供給保障機(jī)制，健全“人錢掛鉤，錢隨人走”的政策體系。

加快推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度改革。一是在依法保障農(nóng)民宅基地使用權(quán)的前提下，按照依法自愿原則，采取政府贖買等方式引導(dǎo)在城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)。二是建立集體建設(shè)用地使用權(quán)公開交易平臺(tái)，引導(dǎo)社會(huì)資本和專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)參與集體建設(shè)用地利用，打破集體建設(shè)用地利用的封閉性。三是允許集體經(jīng)濟(jì)組織及成員按照規(guī)劃利用存量集體建設(shè)用地建造工業(yè)園區(qū)和租賃住房，承接城市工業(yè)企業(yè)外遷，提供多元供給主體的租賃住房，并引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行扶持。四是將集體建設(shè)用地上建設(shè)的自住和經(jīng)營性租賃房屋納入不動(dòng)產(chǎn)征稅范圍，確定集體建設(shè)用地按規(guī)劃合法經(jīng)營的地位，并通過集體建設(shè)用地制度改革和稅收制度改革的并軌，減少政府對(duì)土地出讓的過度依賴。五是推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，在符合規(guī)劃的前提下，對(duì)原土地使用權(quán)人利用舊廠房、閑置倉庫等用地興辦服務(wù)業(yè)，經(jīng)批準(zhǔn)并補(bǔ)繳相應(yīng)稅費(fèi)后可采取協(xié)議出讓等方式供應(yīng)。

完善城市化融資保障機(jī)制。一是加強(qiáng)資產(chǎn)運(yùn)營。創(chuàng)新融資模式實(shí)質(zhì)是城市經(jīng)營模式創(chuàng)新，通過特許經(jīng)營等方式創(chuàng)新存量資產(chǎn)經(jīng)營，使存量沉淀資產(chǎn)能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流，減輕財(cái)政支出壓力，并為未來產(chǎn)生可以依賴融資的現(xiàn)金流。二是提升資金使用效率。要結(jié)合城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，推動(dòng)形成具有穩(wěn)定收入能力的國有資產(chǎn)，加快城投平臺(tái)公司向資產(chǎn)經(jīng)營運(yùn)營平臺(tái)轉(zhuǎn)型。三是強(qiáng)化資金管理。對(duì)于攤子鋪得太大的城市，要及時(shí)收縮，避免更大的資金投入帶來的浪費(fèi)，把城市資本運(yùn)營的重點(diǎn)放在存量空間，在房產(chǎn)稅等稅收政策工具的配合下，集中力量把存量空間價(jià)值激發(fā)出來，提升城市的品質(zhì)，以獲得最大化的收益。四是完善融資保障機(jī)制建設(shè)。要改進(jìn)信用評(píng)級(jí)和債務(wù)管理制度，盡快完善和推出城市政府市政債。五是要進(jìn)一步嚴(yán)格政府投資預(yù)算制度，規(guī)范政府投資決策程序，減少不合理投資支出對(duì)政府財(cái)力構(gòu)成的壓力。

加大行政管理體制改革步伐。一是建立城市間平等發(fā)展機(jī)制，培育經(jīng)濟(jì)增長新動(dòng)能。改變按照行政等級(jí)配置資源的模式，減緩特大城市要素過度集中的壓力，加大向基層政府經(jīng)濟(jì)放權(quán)的力度，減少行政等級(jí)對(duì)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的束縛，激發(fā)中小城市發(fā)展的活力。盡快劃定城市發(fā)展邊界，推動(dòng)城市從區(qū)域管理回歸城市管理，發(fā)揮城市集聚效應(yīng)，并為區(qū)域發(fā)展提供服務(wù)。二是改革設(shè)市模式，增加設(shè)市是城市化發(fā)展的大勢所趨，設(shè)市改革方向要形成城市型政區(qū)，當(dāng)前重點(diǎn)是盡快通過“切塊設(shè)市”模式推動(dòng)特大鎮(zhèn)設(shè)市，新設(shè)市要有明確的城市發(fā)展邊界，對(duì)城市邊界不明確的“整縣設(shè)市”模式要進(jìn)行控制。三是規(guī)范新設(shè)市轄區(qū)，把城市市區(qū)人口密度和人口規(guī)模作為判斷是否需要新設(shè)區(qū)的基本依據(jù)，對(duì)空間限制較大的城市可適當(dāng)增設(shè)區(qū)，對(duì)部分距離中心城區(qū)較遠(yuǎn)的市轄區(qū)可撤區(qū)設(shè)市，增大發(fā)展自主權(quán)。

強(qiáng)化城市化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐。一是處理好服務(wù)業(yè)和工業(yè)布局的關(guān)系。隨著城市發(fā)展，工業(yè)將逐漸遠(yuǎn)離城市中心區(qū)，城市中心區(qū)的產(chǎn)業(yè)主要是以服務(wù)業(yè)為主體，工業(yè)布局可以結(jié)合城市群實(shí)際狀況，以中小城市為主體，配合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行布局。二是要處理好新經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)發(fā)展的關(guān)系。自從城市存在，滿足人類基本生活需求的服務(wù)業(yè)就已存在，也就是說只要有人就有對(duì)這些服務(wù)的需求，這是城市必需的功能和產(chǎn)業(yè)，是城市存在的基礎(chǔ)。新經(jīng)濟(jì)決定了一個(gè)城市在全國甚至全球城市格局中的地位，但是要面對(duì)不確定的市場和高速發(fā)展的技術(shù)，對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)可以工業(yè)用地供應(yīng)土地。三是處理好內(nèi)需和外需的關(guān)系。過去我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)外需依賴太大，對(duì)內(nèi)需激發(fā)不夠。要不斷提高城區(qū)人口密度，創(chuàng)造城市便利創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的空間和政策條件，讓服務(wù)業(yè)業(yè)主穩(wěn)定下來，提高服務(wù)質(zhì)量，繁榮街邊小店和攤販，打造百年服務(wù)老店，創(chuàng)造適宜消費(fèi)的環(huán)境條件，更好地實(shí)現(xiàn)城市服務(wù)需求。通過產(chǎn)能合作等方式拓展新的國際市場，強(qiáng)化制造業(yè)大國地位，形成國內(nèi)和國際兩條腿走路的局面。

推進(jìn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。一是從政府主導(dǎo)到多元參與轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展多輪驅(qū)動(dòng)，讓更多市場主體能夠參與城市發(fā)展，與城市結(jié)為利益共同體，形成良性互動(dòng)格局。二是從地產(chǎn)開發(fā)向土地復(fù)合利用轉(zhuǎn)變。在城市更新和新城建設(shè)中，推行土地混合使用政策，為業(yè)主進(jìn)行商住混合使用創(chuàng)造條件，降低業(yè)主的就業(yè)創(chuàng)業(yè)成本。三是從大尺度建設(shè)到小尺度開發(fā)轉(zhuǎn)變。將土地從大規(guī)模出讓轉(zhuǎn)變?yōu)樾K出讓，推行城市微改造方式，走集約緊湊的小地塊開發(fā)模式，為更多的市場主體參與城市建設(shè)和發(fā)展提供機(jī)會(huì)。四是從注重新城建設(shè)向城市功能完善轉(zhuǎn)變。政府要從過度關(guān)注新城新區(qū)建設(shè)，轉(zhuǎn)向關(guān)注老城區(qū)功能完善和群眾生活質(zhì)量提升，實(shí)現(xiàn)新城和老城之間資源均衡配置，推動(dòng)舊城更新與功能提升，規(guī)范新城新區(qū)規(guī)劃和設(shè)立，提升新城開發(fā)密度和人口密度。

健全城市治理體系。一是創(chuàng)新城鎮(zhèn)規(guī)劃管理，整合規(guī)劃職能機(jī)構(gòu)，建立“多規(guī)融合”的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“一本規(guī)劃一張藍(lán)圖管到底”。逐步取消各類規(guī)劃機(jī)構(gòu)資質(zhì)資格許可和認(rèn)定，強(qiáng)化個(gè)人專業(yè)資質(zhì)和法律責(zé)任。二是通過智慧城市搭建居民參與城市治理的平臺(tái)，方便社會(huì)各方與城市管理的交流互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)從政府單向管理向雙向互動(dòng)式發(fā)展的轉(zhuǎn)變。要打破城市管理相關(guān)部門之間的“信息孤島”現(xiàn)象，促進(jìn)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)與城市管理服務(wù)融合，推動(dòng)形成“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的智慧城市管理新方式。三是推動(dòng)城鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新。積極轉(zhuǎn)變城市管理理念，形成政府、社會(huì)、公民等多方主體參與、良性互動(dòng)的現(xiàn)代城市管理格局。整合基層社區(qū)服務(wù)資源，將部分基本公共服務(wù)和管理整合下移到社區(qū)。