歐陽(yáng)國(guó)

摘? ?要： 建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的農(nóng)村宅基地管理法律制度，對(duì)于降低宅基地資源的閑置浪費(fèi)，優(yōu)化土地資源利用效率，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略目標(biāo)意義重大。然則在現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度運(yùn)行語(yǔ)境下，存有諸多現(xiàn)實(shí)性窘境，既有審批、監(jiān)管、確權(quán)登記及權(quán)限協(xié)調(diào)上的問(wèn)題，又有“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象的凸顯，而這些問(wèn)題的存在給我國(guó)整體的土地管理體制帶來(lái)了嚴(yán)重的沖擊，也與土地管理所要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)背道而馳。鑒于此，準(zhǔn)確把脈農(nóng)村宅基地管理法律制度的沿襲歷程，并對(duì)其內(nèi)在缺陷進(jìn)行成因解析，探究其優(yōu)化進(jìn)路，實(shí)屬必要。準(zhǔn)確定位宅基地管理法律制度的價(jià)值取向、完善立法規(guī)范、簡(jiǎn)減審批程序、建立有效監(jiān)管、制定科學(xué)規(guī)劃及進(jìn)行確權(quán)登記是我國(guó)農(nóng)村宅基地管理法律制度改革的理性選擇。

關(guān)鍵詞： 宅基地管理; 價(jià)值取向; 審批; 監(jiān)管

中圖分類(lèi)號(hào)： D923.2? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.03.017

Jurisprudential Judgment on the Reform of Rural Housing

Sites Management System in the View of System Theory

OUYANG Guo

（The Intermediate Peoples Court of Jingdezhen， Jingdezhen 333000， China）

Abstract： It is of great significance to reduce the idle waste of housing resources， optimize the utilization efficiency of land resources and realize the strategic goal of urban and rural development in order to establish the legal system of rural housing sites management to meet the needs of social development. However， in the context of the current rural housing management system， there are many realistic dilemmas， not only the approval， supervision， the right to register and the coordination of authority on the issue， but also “small property room” phenomenon， and the existence of the problem to our overall land management system has brought a serious impact， but goes against the value of the target of the land management. In view of this， it is necessary to accurately analyze the causes of the legal system of the rural housing management system and analyze the causes of its internal defects. It is a rational choice for the reform of the legal system of rural house management in China. It is the rational choice of the reform of the legal system of rural homestead management in China to accurately position the value orientation of the legal system of house management， perfect the legislative norms， simplify the examination and approval procedures， establish effective supervision， make scientific planning and registering the right to confirm .

Key words： housing sites management; value orientation; approval; supervision

引言：亟須改革我國(guó)農(nóng)村宅基地管理法律制度

改革是新時(shí)期中國(guó)最鮮明的時(shí)代特征，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步就社會(huì)全面改革指明了方向，其中明確提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，并選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！彪S著工業(yè)化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，人多地少、土地資源的高度緊張、節(jié)約集約利用土地的難度與壓力愈演愈烈，但與之相悖的現(xiàn)狀，卻是人口城鎮(zhèn)化率提高產(chǎn)生的農(nóng)村人口的減少并未帶來(lái)農(nóng)村宅基地利用面積的相應(yīng)減少，甚至出現(xiàn)不降反升的反比例現(xiàn)象，這已造成了巨大的土地資源閑置與浪費(fèi)，且在實(shí)踐中亦引發(fā)了大量的糾紛和矛盾。實(shí)際上，我國(guó)農(nóng)村宅基地?cái)?shù)量龐大，粗放利用現(xiàn)象十分嚴(yán)重?！皳?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前，我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)有用地已達(dá)24798萬(wàn)畝，人均用地達(dá)214平方米，遠(yuǎn)超過(guò)150平方米的國(guó)標(biāo)上限?！盵1]由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理法律制度所追求的應(yīng)然目標(biāo)與實(shí)踐之間形成鮮明的反差，這一鮮明的反差折射出我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理法律制度步入了運(yùn)行失靈的困境。

此外，當(dāng)下我國(guó)的土地管理法正處于修改論證階段，如何改革我國(guó)現(xiàn)行的宅基地管理制度，亦成為該法修改中所無(wú)法回避的重大現(xiàn)實(shí)難題①。是故，基于這一背景，正視目前我國(guó)農(nóng)村宅基管理法律制度所存的問(wèn)題，著力剖析其中成因，進(jìn)而探究破解這一困境的法律應(yīng)對(duì)機(jī)制，顯然，理論和實(shí)踐意義重大。

一、制度沿襲：農(nóng)村宅基地管理法律制度演進(jìn)歷程解析

土地不僅是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，亦是一項(xiàng)資源。[2]土地的財(cái)產(chǎn)屬性承載著私益訴求，而土地資源屬性承載著公益訴求。對(duì)于前者，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)法律制度的建立乃是回應(yīng)這一訴求的鮮明表達(dá)。而對(duì)于后者，土地管理權(quán)法律制度建立乃是回應(yīng)這一訴求的實(shí)質(zhì)表達(dá)。是故，土地的二維屬性衍生了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和土地管理權(quán)法律制度體系。對(duì)于農(nóng)村宅基地而言，圍繞其法律制度的展開(kāi)亦始終包括宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地管理權(quán)兩大規(guī)范體系。從目前來(lái)看，基于產(chǎn)權(quán)清晰、要素市場(chǎng)化等角度而言，圍繞宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的研究備受學(xué)界所重視，而對(duì)于宅基地管理權(quán)而言，其制度究竟如何改革，并沒(méi)有受到學(xué)理上的應(yīng)有重視。

實(shí)際上，對(duì)產(chǎn)權(quán)清晰和要素市場(chǎng)化改革，離不開(kāi)政府土地管理體系的變革。因此，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理法律制度進(jìn)行改革，乃是推動(dòng)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)法律制度健全的內(nèi)在要求。當(dāng)然，在對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地管理法律制度展開(kāi)法律探討前，從歷史維度，對(duì)這一制度的演進(jìn)進(jìn)行總體的爬梳，實(shí)有必要。

自歷史維度觀之，對(duì)土地資源的管理在人類(lèi)社會(huì)發(fā)展中歷來(lái)有之，作為我國(guó)土地制度重要組成部分的農(nóng)村宅基地當(dāng)不例外。對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地的管理，其本質(zhì)上“是國(guó)家管制權(quán)的行使”[3]。從歷史來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村宅基地管理法律制度的演進(jìn)，整體上趨同于宅基地法律制度的發(fā)展過(guò)程，概括起來(lái)，大致可分三個(gè)時(shí)期：

第一時(shí)期是宅基地法律制度過(guò)渡階段，即是宅基地從農(nóng)民私人所有權(quán)向宅基地集體所有權(quán)的邁進(jìn)，由農(nóng)民對(duì)宅基地享有充分的處分權(quán)能向?qū)ζ錆u予限制的過(guò)程。這一時(shí)期是我國(guó)社會(huì)主義改造和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)時(shí)期，基于這一現(xiàn)實(shí)背景，相應(yīng)地對(duì)農(nóng)村土地及其宅基地的法律與政策規(guī)定，都以這一時(shí)期的中心工作任務(wù)目標(biāo)為服務(wù)宗旨。因此，在立法上并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村宅基地立法，對(duì)宅基地的管理規(guī)定內(nèi)容納入在1950年《土地改革法》、1954年《憲法》、1955年《關(guān)于農(nóng)村土地移置及契稅工作的通知》，以及1956《高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社示范章程》等法律和相關(guān)的政策性文件中。其中《土地改革法》、《憲法》都明確規(guī)定農(nóng)民土地所有權(quán)及農(nóng)民對(duì)其擁有充分權(quán)利，但隨著土改后農(nóng)民重新喪失土地、貧富差距的拉大，我國(guó)開(kāi)展了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，相應(yīng)地對(duì)宅基地的管理作了限制，《高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社示范章程》規(guī)定處分宅基地的需要報(bào)請(qǐng)鄉(xiāng)人民委員會(huì)審核，并轉(zhuǎn)報(bào)區(qū)公所或區(qū)人民委員會(huì)批準(zhǔn)。

第二時(shí)期是宅基地法律制度正式確立階段，即農(nóng)村宅基地性質(zhì)為集體所有，農(nóng)民對(duì)其享有使用權(quán)。這一時(shí)期是農(nóng)業(yè)合作化進(jìn)入高潮（即從互助組、初級(jí)合作社到高級(jí)合作社）和人民公社化運(yùn)動(dòng)大規(guī)模開(kāi)展時(shí)期，農(nóng)村宅基地沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法，管理規(guī)定上也是間接的、宏觀的，可見(jiàn)于1962《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》、1963年《關(guān)于對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》、1975年《憲法》中。其中首次使用“宅基地使用權(quán)”概念的乃是1963年《關(guān)于對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》，在這一通知中，對(duì)宅基地的性質(zhì)、內(nèi)容、權(quán)利義務(wù)作了一定的界定，這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村宅基地法律制度的正式建立，同時(shí)在管理上強(qiáng)調(diào)對(duì)耕地的保護(hù)，宅基地建房要有規(guī)劃等內(nèi)容亦得以明確規(guī)定。

第三時(shí)期是包括管理在內(nèi)的宅基地法律制度整體上進(jìn)步發(fā)展完善階段，時(shí)間跨度為改革開(kāi)放至今。這一時(shí)期出臺(tái)不少與之相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋及政策文件，但仍然沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法，附屬立法比較突出，且涉及管理規(guī)定的專(zhuān)門(mén)條文不多。其中重要兼具代表性的有：1982年《憲法》明確宅基地屬于農(nóng)村集體所有，規(guī)定了宅基地概念。1986年我國(guó)首次制定了系統(tǒng)性的《土地管理法》，在這一部法中，國(guó)家開(kāi)始對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行統(tǒng)一的管理，并首次明確了土地管理局作為土地資源的管理機(jī)制的法律地位。1988年《土地管理法》第一次修正，農(nóng)村宅基地使用權(quán)在這一階段嘗試有償取得但到1993年該做法即被禁止。后到1998年、2004年《土地管理法》的相繼修正，其中對(duì)宅基地的管理逐漸加嚴(yán)。2007年我國(guó)《物權(quán)法》的頒布實(shí)施，雖專(zhuān)設(shè)一章農(nóng)村宅基地使用權(quán)，但通過(guò)轉(zhuǎn)介條款對(duì)其管理規(guī)定作出了適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定的安排。

從上述農(nóng)村宅基地管理法律制度發(fā)展歷程來(lái)看，可得出以下認(rèn)識(shí)：其一，對(duì)宅基地的管理是為了實(shí)現(xiàn)設(shè)定其法律制度的價(jià)值目標(biāo)及為整個(gè)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的，其政治、社會(huì)上意義往往大于法律與經(jīng)濟(jì)上的意義。這恰如有學(xué)者所言：“自從有人類(lèi)社會(huì)以來(lái)，有關(guān)土地利用的權(quán)利設(shè)置和制度的運(yùn)行，始終與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連，與國(guó)家的興衰和人民的福祉息息相關(guān)”[4]。其二，目前我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)完整的農(nóng)村宅基法立法。宅基地作為農(nóng)民的安身立命場(chǎng)所，關(guān)涉9億農(nóng)民的重大切身利益。然而，令人遺憾的是，這一財(cái)產(chǎn)權(quán)的立法保障卻明顯不足。可以說(shuō)，“調(diào)整農(nóng)民宅基地使用權(quán)的法律規(guī)范數(shù)量少且效力低，很大一部分僅靠文件調(diào)整，目前還沒(méi)有一部調(diào)整農(nóng)民房地產(chǎn)的法律”[5]。雖然我國(guó)現(xiàn)行物權(quán)法、土地管理法對(duì)農(nóng)村宅基地制度進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，但難以適應(yīng)當(dāng)下的農(nóng)村宅基地管理法律制度的實(shí)踐運(yùn)行需要，這不僅表現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)的指導(dǎo)思想難以適應(yīng)不斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，而且現(xiàn)有的規(guī)范亦就寥寥數(shù)條，不成體系，零星分布。其三，對(duì)農(nóng)村宅基地的管理趨于嚴(yán)格，主要體現(xiàn)在審批、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃限制等環(huán)節(jié)上。雖然我國(guó)現(xiàn)行物權(quán)法已明定農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，強(qiáng)化了其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，但現(xiàn)行的土地管理法則對(duì)這一財(cái)產(chǎn)權(quán)的取得、運(yùn)行等各方面進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，是故，就其本質(zhì)來(lái)講，這從間接的層面沖淡了宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，不利于宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

二、現(xiàn)狀直擊：農(nóng)村宅基地管理法律制度存在問(wèn)題之呈現(xiàn)