張平

摘 要：為了革新吏治，清朝雍正建立養(yǎng)廉銀制度。在實(shí)施初期吏治的確有所澄清，但最終該制度以失敗告終。本文對(duì)養(yǎng)廉銀制度的發(fā)展及失敗原因進(jìn)行分析，旨在為當(dāng)代廉政工作提供有益的借鑒。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)廉銀制度; 廉政建設(shè)

中圖分類號(hào)：D64 ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? 文章編號(hào)：1006-3315（2019）07-191-001

“養(yǎng)廉”一詞初見于宋朝。宋朝官員俸祿較低，為防止官員盤剝百姓，朝廷在俸祿之外給官員增加收入，名曰“養(yǎng)廉”。官員衣食豐足，才會(huì)高風(fēng)亮節(jié)，達(dá)到廉政的目的，雍正皇帝下旨將部分耗羨銀拿出發(fā)放補(bǔ)貼官員以養(yǎng)廉，這就是養(yǎng)廉銀制度。

一、養(yǎng)廉銀制度的實(shí)施

低俸無法養(yǎng)廉，如果俸祿連正常的生活都無法保證，官員貪污受賄就有了客觀的借口。雍正即位后為解決貪腐成風(fēng)、吏治朽壞的狀況，以耗羨歸公為突破口。所謂耗羨又名火耗，銀子在熔鑄的時(shí)候會(huì)造成損耗。地方官需將稅收的散銀重鑄成銀錠才能交歸國(guó)庫。低俸無法養(yǎng)廉，為保障官員們的生活，雍正贊同臣子的提議，推出了養(yǎng)廉銀制度。

先以山西作為試點(diǎn)推行，其成果明顯，多年的虧空得以彌補(bǔ)，并且養(yǎng)廉銀使地方官員的衣食富足及辦公費(fèi)用得到補(bǔ)足。隨后養(yǎng)廉銀制度在各省逐漸推行。養(yǎng)廉銀主要用于官員們的日常生活和辦公補(bǔ)貼。最初的養(yǎng)廉銀來源于錢糧的耗羨歸公，后來鹽稅、茶稅等耗羨也相繼歸公，部分養(yǎng)廉銀也取于此。各省把耗羨銀的賬目情況匯報(bào)朝廷，朝廷基本上不加改動(dòng)。根據(jù)地方財(cái)政狀況，同級(jí)官員的養(yǎng)廉銀發(fā)放數(shù)目差別很大，以縣級(jí)為例，最高可得養(yǎng)廉銀2000兩，而最低只有400兩，相差四倍;不同級(jí)別的官員養(yǎng)廉銀的數(shù)目相差更大，總督與縣相差幾十倍。養(yǎng)廉銀制度推行后，各級(jí)官員的合法收入與過去的俸祿相比增加了數(shù)十倍之多。養(yǎng)廉銀讓官員們不再窘困，個(gè)個(gè)衣食豐足。但是各地征繳賦稅差別很大，因此各地養(yǎng)廉銀的多少差別也很大，官員爭(zhēng)搶肥缺用盡手段。養(yǎng)廉銀制度建立時(shí)就存在先天不足，之后失敗無可避免。

二、養(yǎng)廉銀制度的失敗

養(yǎng)廉銀制度推行伊始，其功效明顯，吏治朽壞情況改善。雍正駕崩后，乾隆帝還是繼續(xù)沿用了養(yǎng)廉銀制度，但隨著君王好惡和皇權(quán)強(qiáng)弱的不同，養(yǎng)廉銀制度開始流于形式。乾隆即位后連年征戰(zhàn)，生活奢靡，支出巨大，為了彌補(bǔ)虧空，公然賣官鬻爵，甚至袒護(hù)貪官污吏，養(yǎng)廉銀制度由此走向沒落。乾隆在位期間產(chǎn)生了中國(guó)歷史上的巨貪和珅，由于乾隆的庇護(hù)，他當(dāng)權(quán)二十幾年，無人敢問。嘉慶上臺(tái)后被抄家，其家產(chǎn)有“當(dāng)鋪七十五座，本銀三千萬兩，估銀七千萬兩，赤金五百八十萬兩，估銀八千七百萬兩”。已超過清朝年財(cái)政收入的半數(shù)。和珅倒臺(tái)是對(duì)養(yǎng)廉銀制度的諷刺，養(yǎng)廉銀無法養(yǎng)廉。清代末期吏治更加朽壞。為了應(yīng)付內(nèi)亂和對(duì)外賠款，朝廷國(guó)庫更加空虛。朝廷只能以各種名目扣發(fā)養(yǎng)廉銀，光緒時(shí)期養(yǎng)廉銀的發(fā)放數(shù)額僅剩四分之一了。內(nèi)憂外患，加上養(yǎng)廉銀制度自身存在的弊端，且被統(tǒng)治者肆意破壞，養(yǎng)廉銀并沒有根治腐敗問題，反而清代的官場(chǎng)更加朽壞，養(yǎng)廉銀制度也徹底宣告失敗。

三、養(yǎng)廉銀制度的缺陷

1.養(yǎng)廉銀制度意在預(yù)防貪腐，為何宣告失??？專治獨(dú)裁的封建王朝，養(yǎng)廉銀制度的實(shí)施與君王的好惡和朝廷的掌控有莫大關(guān)系。在清代沒有形成科學(xué)、高效的運(yùn)行制度。耗羨歸公后作用有三，官員生活;彌補(bǔ)虧空;地方公務(wù)。顯然其作用是公私分明的，可是在實(shí)際使用中卻是公私不分的。有官員將養(yǎng)廉銀充作公用，有官員將公費(fèi)以養(yǎng)廉銀的名義挪為私用。養(yǎng)廉銀實(shí)行之時(shí)具體分配無準(zhǔn)確的界定，導(dǎo)致后來養(yǎng)廉銀與公費(fèi)間的界限較為含糊。養(yǎng)廉銀制度是廉政的重要探索，但在朝廷卻無專職的管理機(jī)構(gòu)督查養(yǎng)廉銀的使用，后來雖有湖廣司負(fù)責(zé)，對(duì)養(yǎng)廉銀的執(zhí)行，湖廣司實(shí)際卻無權(quán)監(jiān)督。正是養(yǎng)廉銀制度先天不足加上監(jiān)管缺失導(dǎo)致其最終失敗。

2.清朝官員的權(quán)力過大且缺乏必要的巡查，也是致使養(yǎng)廉銀失敗的原因。官員的權(quán)力極大，權(quán)力決定一切。雖然養(yǎng)廉銀的數(shù)目巨大，但無法滿足官員的貪欲，無法滿足追求更多權(quán)力必要付出的投資，這錢財(cái)只有通過貪腐得來。在加上巨大的權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督，雖說從中央到地方的監(jiān)察制度，有監(jiān)察院等監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但在權(quán)大于法的封建社會(huì)，不獨(dú)立依附于行政，監(jiān)察作用是極為有限的。貪污受賄被查出來的機(jī)率極低。封建社會(huì)皇權(quán)至上，君王的意志決定一切，君王可以左右司法，投其所好的不法官員，往往因皇帝的庇護(hù)而逍遙法外，法律對(duì)皇權(quán)保護(hù)下的腐敗也顯得蒼白無力。好的制度如果無法得到落實(shí)，也會(huì)走向失敗。

四、養(yǎng)廉銀制度的啟示

1.低薪必不養(yǎng)廉，高薪也不養(yǎng)廉。如果不控制欲望，工資再高也不可能滿足人的欲望。為了不讓官員的貪欲化為現(xiàn)實(shí)的貪腐，需要不斷深化干部工資制度的改革，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，本著科學(xué)、規(guī)范的原則調(diào)整干部工資水平。工資待遇必須由國(guó)家統(tǒng)一制定，福利性待遇可以根據(jù)地方實(shí)際情況有所差別，但必須由最高的限額規(guī)定。要讓官員廉潔必須讓他們擁有與其身份對(duì)等的工資待遇，而且必須有相應(yīng)的法律進(jìn)行限制。

2.在今天的廉政建設(shè)中，必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的約束，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)作。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。必須建立有效的社會(huì)、輿論監(jiān)督機(jī)制。官員必須本著“執(zhí)政為民”“為人民服務(wù)”的思想做人民滿意的好公仆，接受社會(huì)、輿論的監(jiān)督批評(píng)。在政府機(jī)關(guān)中確實(shí)落實(shí)民主集中制，杜絕一把手一言堂。已經(jīng)實(shí)施的監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立于行政部門之外，中央垂直領(lǐng)導(dǎo)，擺脫地方制肘。

3.養(yǎng)廉銀制度在實(shí)施過程中沒有形成科學(xué)、高效的運(yùn)行流程與規(guī)矩，在人為化的操作中以失敗而告終。我們?cè)诮窈蟮牧ㄔO(shè)中必須建立健全相關(guān)的規(guī)章制度，做到有章可尋、有法可依，使官員行使權(quán)力在規(guī)章制度的約束下進(jìn)行，建設(shè)法治社會(huì)，加強(qiáng)《公務(wù)員法》的貫徹執(zhí)行，堅(jiān)持依法管官、從嚴(yán)治官的原則，用法律保證干部除政府規(guī)定的工資、福利外不謀取其他不合理收入。只有法治社會(huì)才會(huì)從源頭遏制吏治貪腐，建立清廉高效的組織。

借鑒清代養(yǎng)廉銀制度可以看出，高薪養(yǎng)廉并不是解決廉政問題的法寶。必須要對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍加強(qiáng)思想教育，加大監(jiān)察力度，健全制度，才能形成不敢腐、不能腐、不想腐的風(fēng)清氣正的良好局面。

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