王 會(huì)

PPP是公共部門（通常為政府部門）和私人部門為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而形成的各種合作伙伴關(guān)系。其定義有廣義和狹義之分，中國將PPP定義為政府部門和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，屬于廣義PPP的范疇。不同國家和機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的分類也有所差異，依據(jù)社會(huì)資本的參與程度、項(xiàng)目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)歸屬等因素，并結(jié)合中國實(shí)際，PPP可大致分為局部外包類、特許經(jīng)營類和私有化類[1]。

近年來，PPP模式成為重要的投融資體制改革方式。目前，對(duì)新建項(xiàng)目實(shí)施PPP運(yùn)作的數(shù)量較多，而對(duì)存量項(xiàng)目如何采用PPP模式的探索不夠，未能充分發(fā)揮PPP模式在化解地方政府債務(wù)、提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給效率等方面的作用。自2015年以來，國家發(fā)改委公開推介各地PPP項(xiàng)目3 764個(gè)，總投資6.4萬億元，其中存量項(xiàng)目只有138個(gè)，總投資2 019億元，分別占項(xiàng)目總量的3.7%和3.2%[2]。

鑒于上述背景，本文通過收集國內(nèi)存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP合作的典型案例，從項(xiàng)目實(shí)施的全過程入手，總結(jié)分析存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP的運(yùn)作程序、方法和各種成熟模式，識(shí)別和解析存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP相對(duì)于新建項(xiàng)目實(shí)施PPP的特殊困難，結(jié)合重慶實(shí)際，對(duì)推進(jìn)存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP進(jìn)行改造提出建議。

一、存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP的模式

存量資產(chǎn)項(xiàng)目是指已經(jīng)建成并投入營運(yùn)的國有公益性資產(chǎn)項(xiàng)目，其主要用途是提供社會(huì)公共服務(wù)，通常包括市政工程、交通、運(yùn)輸、水利設(shè)施、環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目等。存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP改造，就是引入社會(huì)資本，將國有平臺(tái)公司自建自營的公共服務(wù)類項(xiàng)目進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、合資或委托經(jīng)營，以達(dá)到盤活國有存量資產(chǎn)、轉(zhuǎn)變企業(yè)機(jī)制、提高運(yùn)營效率、改善服務(wù)質(zhì)量的目的。

（一）存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP的主要模式

根據(jù)存量項(xiàng)目實(shí)施周期所處階段、存量資產(chǎn)特點(diǎn)、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、預(yù)期投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架和政府財(cái)力等多種因素，存量資產(chǎn)項(xiàng)目可以采取改建—運(yùn)營—移交（ROT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）、轉(zhuǎn)讓—擁有—運(yùn)營（TOO）、委托運(yùn)營（O&M）、管理合同（MC）、股權(quán)合作等方式改造轉(zhuǎn)型為 PPP 項(xiàng)目[3]。幾種常見 PPP 模式的區(qū)別見表 1[4]。

（二）存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP的主要優(yōu)勢

相較于新建項(xiàng)目實(shí)施PPP，存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP具有五大明顯優(yōu)勢。

一是市場風(fēng)險(xiǎn)更小。存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP運(yùn)作，在風(fēng)險(xiǎn)的可辨識(shí)性、操作的簡易性、現(xiàn)金流結(jié)構(gòu)的清晰性和現(xiàn)金流流量的可持續(xù)性等方面具有明顯優(yōu)勢，對(duì)社會(huì)資本更有吸引力。

二是融資成本更低。存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP運(yùn)作，無論是項(xiàng)目正?，F(xiàn)金流收入還是項(xiàng)目補(bǔ)貼現(xiàn)金流，其歷年數(shù)據(jù)都可以核實(shí)查證，項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)小，融資成本相對(duì)較低。

三是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益更快。存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP運(yùn)作，前期的調(diào)研、設(shè)計(jì)、審批等時(shí)間較短，不需要經(jīng)過長時(shí)間的建造過程，一旦完成前期工作，甚至可以從項(xiàng)目運(yùn)營之日起就產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入，能夠較快實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和投資回報(bào)。

四是推進(jìn)資產(chǎn)證券化更快。穩(wěn)定的現(xiàn)金流是資產(chǎn)證券化不可或缺的基礎(chǔ)條件，與新建PPP項(xiàng)目相比，存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目能夠在較短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入。存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目完全可以根據(jù)地方實(shí)際綜合評(píng)估證券化資產(chǎn)規(guī)模，提前設(shè)計(jì)出合適的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，與項(xiàng)目同步推進(jìn)。

五是政府監(jiān)管更有效。與新建PPP項(xiàng)目的“摸著石頭過河”不同，政府對(duì)存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目擁有一定的管理、運(yùn)營、監(jiān)督、考核體系，能夠在滿足市場要求的前提下?lián)碛懈嗟闹鲃?dòng)權(quán)和話語權(quán)。政府長期積累的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)有利于明確經(jīng)PPP改造后的項(xiàng)目經(jīng)營者的績效要求，與私營部門科學(xué)劃分各自的權(quán)利義務(wù)邊界；有利于發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制；有利于健全完善利益分配機(jī)制，既滿足私人資本對(duì)投資回報(bào)的要求，又可以最大限度維護(hù)公共利益。

表1 幾種常見PPP模式的區(qū)別

二、重慶市存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP的現(xiàn)狀及潛力

（一）重慶市存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP的現(xiàn)狀

截至2017年7月，重慶市PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫入庫項(xiàng)目72個(gè)，總投資額2 250余億元，項(xiàng)目主要分布在交通運(yùn)輸、市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、旅游、水利建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域。在上述入庫項(xiàng)目中，經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，共有6個(gè)擬采用TOT、ROT等模式對(duì)存量資產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行改造，包括軌道交通三號(hào)線、九龍坡清潔工程、高新區(qū)人民醫(yī)院、梁平鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目、城口縣任河南岸旅游景觀綜合改造工程、豐都縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)運(yùn)營一體化項(xiàng)目。目前，除豐都縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)運(yùn)營一體化項(xiàng)目已進(jìn)入準(zhǔn)備階段外，其余項(xiàng)目尚處于項(xiàng)目識(shí)別階段，能否順利推進(jìn)實(shí)施仍存在很大的不確定性。

國家發(fā)展改革委員會(huì)發(fā)布了第二批PPP推介項(xiàng)目，其中重慶市有4個(gè)項(xiàng)目，總投資440億元，包括3個(gè)高速公路新建項(xiàng)目和1個(gè)有軌電車新建項(xiàng)目。在第一批向社會(huì)資本推介傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目中，重慶市共有11個(gè)項(xiàng)目，總投資673億元，項(xiàng)目涵蓋交通運(yùn)輸、市政工程、水利工程3個(gè)領(lǐng)域，全部為新建項(xiàng)目。

在PPP模式逐漸興起之前，重慶市就采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行了有益探索，其中2002年實(shí)施的重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水項(xiàng)目于2017年被納入國家發(fā)展改革委員會(huì)發(fā)布的運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)的典型案例?？傮w上，在PPP模式全面推廣階段，重慶市乃至全國存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目推進(jìn)較為緩慢，效果和作用不甚理想。

（二）重慶市存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP的潛力

近年來，重慶市市級(jí)國有企業(yè)利用市場化手段，形成了大量的公益性資產(chǎn)和項(xiàng)目。根據(jù)市國資委2017年上半年開展的市屬投融資集團(tuán)資產(chǎn)和債務(wù)清理初步統(tǒng)計(jì)結(jié)果可知，截至2017年3月底，機(jī)場集團(tuán)、地產(chǎn)集團(tuán)、交開投集團(tuán)、城投集團(tuán)、高速集團(tuán)、旅投集團(tuán)、水投集團(tuán)等7家集團(tuán)公司經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)分別約2 530億元、1 913億元，對(duì)應(yīng)的債務(wù)余額分別約2 353億元、1 566億元。從項(xiàng)目成熟度、實(shí)施難度、運(yùn)作效益和示范性等角度進(jìn)行篩選，僅水利、軌道、高速公路、旅游等4類就有17個(gè)項(xiàng)目具備實(shí)施PPP的條件。經(jīng)初步分析，如果順利引入社會(huì)資本，可在運(yùn)作初期實(shí)現(xiàn)政府資金和國有投資回收約195.2億元，化解或轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本承擔(dān)的政府性和公益性舉借債務(wù)約503.9億元。另外，由于大多數(shù)區(qū)縣參照市級(jí)國有平臺(tái)公司的模式組建了多個(gè)區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司，也形成了規(guī)模龐大的存量公益性資產(chǎn)項(xiàng)目，若從中篩選出合適的資產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行PPP改造，帶來的化債效益和增量資金籌集規(guī)模也是難以估量的。

三、重慶市存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP面臨的主要困難

通過對(duì)國內(nèi)存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP改造的典型案例進(jìn)行分析，并結(jié)合重慶市市級(jí)政府平臺(tái)公司的意見，了解到目前重慶市推進(jìn)存量資產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行PPP改造還面臨著若干困難。只有消除了這些障礙，存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP改造才能夠加快步伐。

（一）政府意圖和資產(chǎn)持有者的現(xiàn)實(shí)考量不一致

對(duì)于政府而言，將存量資產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行PPP改造，可以盤活存量，引入新的投資，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)減債或增加建設(shè)資金來源；還可以推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制，提高原有項(xiàng)目的營運(yùn)效率，降低營運(yùn)成本，改善公共服務(wù)水平。

對(duì)于持有存量資產(chǎn)的國有平臺(tái)公司而言，一旦將存量資產(chǎn)剝離出去與他人合作，則會(huì)對(duì)企業(yè)既有的經(jīng)營活動(dòng)造成巨大沖擊。首先，改變了企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表，破壞了原有的資產(chǎn)負(fù)債平衡；其次，被剝離的存量資產(chǎn)往往具有較好的現(xiàn)金流，一旦剝離，企業(yè)原有的盈利模式將不復(fù)存在；再次，由于原有的資產(chǎn)負(fù)債狀況和盈利模式的改變，企業(yè)信用等級(jí)下降，再融資能力減弱，融資成本上升。正因?yàn)槿绱?，國有平臺(tái)公司一般缺乏將存量資產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行PPP改造的積極性和主動(dòng)性。這也是存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP改造進(jìn)程遲緩的主要原因。

因此，是否對(duì)存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP改造，以及拿出哪些資產(chǎn)進(jìn)行PPP改造，實(shí)際上是一種政府決策。其追求的目標(biāo)是盤活存量，降低政府性負(fù)債，增加建設(shè)資金，推動(dòng)國企改革，提升公用事業(yè)營運(yùn)效率和公共服務(wù)水平。實(shí)施PPP改造的對(duì)象是國有平臺(tái)公司資產(chǎn)負(fù)債表中的重要組成部分，對(duì)資產(chǎn)持有者的經(jīng)營活動(dòng)至關(guān)重要。應(yīng)由政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、妥善處理資產(chǎn)持有者的利益，在做好頂層設(shè)計(jì)的前提下，一企一策加以推進(jìn)。

（二）資源整合難

對(duì)存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP改造，往往需要對(duì)高收益資產(chǎn)與低收益資產(chǎn)、核心資產(chǎn)與關(guān)聯(lián)資產(chǎn)、存量項(xiàng)目與新建項(xiàng)目，以及其他對(duì)價(jià)資產(chǎn)進(jìn)行不同的組合，以增強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的吸引力。由于涉及的利益主體眾多、程序復(fù)雜、協(xié)調(diào)難度很大，因此，資源整合需要政府主導(dǎo)，制定可行的方案，處理好各方利益關(guān)系，并確保整合程序合法、流程規(guī)范，不為項(xiàng)目后續(xù)工作留下合規(guī)性隱患。

（三）國有資產(chǎn)交易

對(duì)存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP改造，必然涉及國有資產(chǎn)交易行為。由于國有資產(chǎn)類別繁多、形態(tài)各異，既有企業(yè)國有資產(chǎn)，又有行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，還有自然資源類國有資產(chǎn)，每類國有資產(chǎn)都要遵循特定的交易規(guī)則和程序，為滿足合規(guī)性要求的工作量很大，還會(huì)產(chǎn)生一定的交易成本。

為化繁為簡，一方面，可積極推動(dòng)國有資產(chǎn)形態(tài)轉(zhuǎn)換，通過改革探索，將部分經(jīng)營性國有資產(chǎn)由實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本形態(tài)，將部分閑置的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性國有資產(chǎn)，在一定程度上減少存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP改造所涉及的國有資產(chǎn)類型和形態(tài)，為國有資產(chǎn)交易提供便利。另一方面，可在程序設(shè)計(jì)上將國有資產(chǎn)交易與PPP運(yùn)作協(xié)同起來，對(duì)于存量資產(chǎn)出售、出讓、轉(zhuǎn)讓、變賣等權(quán)屬變更，按國有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定處理；需要通過市場競價(jià)方式公開處置或產(chǎn)權(quán)市場公開交易的，可與招標(biāo)或邀標(biāo)選擇存量資產(chǎn)項(xiàng)目PPP社會(huì)資本合作方同步進(jìn)行，以減少項(xiàng)目實(shí)施程序，簡化項(xiàng)目審批流程，提高辦事效率。

（四）原有人員安置

通過PPP模式引入社會(huì)資本后，新的項(xiàng)目公司為提高效率、降低成本，可能會(huì)對(duì)原國有企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行精簡，這就需要安置富余人員。

雖然《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》為富余人員安置提供了法律依據(jù)，但在具體實(shí)施過程中，分流安置富余人員往往會(huì)產(chǎn)生社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，是實(shí)施PPP改造的一大難題。應(yīng)在當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一協(xié)調(diào)之下制定合理的方案，做好思想政治工作，爭取新的項(xiàng)目公司支持，落實(shí)補(bǔ)償資金和相關(guān)扶持政策，妥善安置富余人員，理順勞動(dòng)關(guān)系，保障項(xiàng)目在合作期內(nèi)平穩(wěn)運(yùn)行和健康發(fā)展。

（五）交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

交易結(jié)構(gòu)是項(xiàng)目合作各方以合同條款的形式所確定的、協(xié)調(diào)與實(shí)現(xiàn)交易各方最終利益關(guān)系的一系列安排，是PPP項(xiàng)目運(yùn)作的核心。一般而言，存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP在交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上與新建項(xiàng)目實(shí)施PPP沒有實(shí)質(zhì)性的差別。但存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP所涉及的交易內(nèi)容更為復(fù)雜，需要關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)更多，控制交易成本的難度更大。

一是存量資產(chǎn)的資產(chǎn)形態(tài)多樣，其交易、變現(xiàn)等受不同政策和法規(guī)的約束，審批環(huán)節(jié)和程序比較復(fù)雜，合規(guī)性審核的工作量很大。

二是存量資產(chǎn)交易涉及各種稅費(fèi)，如何利用相關(guān)政策降低交易成本，需要各級(jí)政府在事權(quán)范圍內(nèi)予以支付。

三是存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)較靈活，由于有實(shí)物資產(chǎn)和項(xiàng)目現(xiàn)金流設(shè)置抵質(zhì)押擔(dān)保，項(xiàng)目公司不僅可以采用銀行貸款、企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)确绞竭M(jìn)行舉債，也可以采用資產(chǎn)證券化方式融資。因此，需要在融資交易結(jié)構(gòu)中明確項(xiàng)目全生命周期內(nèi)相關(guān)資產(chǎn)和權(quán)益的歸屬，以及項(xiàng)目公司有無權(quán)利以相關(guān)資產(chǎn)和權(quán)益設(shè)定抵質(zhì)押擔(dān)保獲得融資。在許可的融資過程中加強(qiáng)政府監(jiān)管，防范企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移[5]。

四是存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP改造的投資回報(bào)機(jī)制具有多樣性，其復(fù)雜程度與項(xiàng)目資產(chǎn)組合的狀況相關(guān)，可能涉及消費(fèi)者付費(fèi)、政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、對(duì)價(jià)資源配置等多種方式，或者是上述方式的某種組合。這就需要根據(jù)每一個(gè)項(xiàng)目的具體情況進(jìn)行精確測算，并在項(xiàng)目合作各方之間達(dá)成利益平衡。尤其是在價(jià)格變動(dòng)的情況下，合作各方的利益平衡關(guān)系是動(dòng)態(tài)的，要有付費(fèi)價(jià)格調(diào)整的原則和機(jī)制來規(guī)范利益平衡關(guān)系的調(diào)整。

五是風(fēng)險(xiǎn)控制與分擔(dān)。任何投資都有風(fēng)險(xiǎn)，一般商業(yè)性項(xiàng)目的股東是以其進(jìn)入該項(xiàng)目的投資來分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有限責(zé)任。但存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目都具有公共服務(wù)性質(zhì)，在遭遇人力不可抗拒的風(fēng)險(xiǎn)（既包括市場風(fēng)險(xiǎn)也包括自然或其他社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)）時(shí)，不可能按照一般商業(yè)性項(xiàng)目常用的辦法來處理。例如，一旦遭遇風(fēng)險(xiǎn)，公共服務(wù)項(xiàng)目不可能采取縮減經(jīng)營規(guī)模和營業(yè)時(shí)間等常規(guī)辦法來控制項(xiàng)目財(cái)務(wù)損失，政府必須承擔(dān)特殊時(shí)期正常提供公共服務(wù)的義務(wù)，在此種情況下增加的財(cái)務(wù)成本如何分擔(dān)，需要做出某些特殊安排。

（六）合格供應(yīng)商引入

存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP改造不僅是為了盤活存量資產(chǎn)，以實(shí)現(xiàn)減債或籌集新的建設(shè)資金，還有一個(gè)重要的目的是引入具備專業(yè)能力的優(yōu)質(zhì)企業(yè)來從事項(xiàng)目營運(yùn)，以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換企業(yè)機(jī)制，提高項(xiàng)目運(yùn)行效率和降低運(yùn)行成本，更好地為公眾服務(wù)。通過PPP模式引入的專業(yè)化公司，即合格供應(yīng)商。

我國經(jīng)過多年的市場化改革和實(shí)踐，已成長起來一大批專業(yè)化的城市運(yùn)營服務(wù)商，覆蓋供水及污水處理、垃圾處理、軌道交通、鐵路樞紐、高速公路、旅游景區(qū)、天然氣、醫(yī)療衛(wèi)生等多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。但與發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家相比，我國專業(yè)化的公共項(xiàng)目營運(yùn)商仍處于發(fā)展的初期階段，在資金實(shí)力、營運(yùn)管理水平、經(jīng)營體量等方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場發(fā)展的需要。這也是當(dāng)前推進(jìn)存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP改造面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)困難[6]。

因此，要在存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP改造之前進(jìn)行市場調(diào)研，廣泛收集信息，形成合格供應(yīng)商清單以供決策者比較選擇或組織招標(biāo)（邀標(biāo)）確定最佳合格供應(yīng)商。在國內(nèi)供應(yīng)商不足的情況下，也可以考慮從國外（境外）引入合格供應(yīng)商。重慶主城北部片區(qū)供水項(xiàng)目實(shí)施PPP改造從境外引入中法水務(wù)公司作為合格供應(yīng)商，就是一個(gè)成功的例子。

四、對(duì)策建議

（一）制定專項(xiàng)實(shí)施意見

為了在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加快推進(jìn)存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP改造工作，要進(jìn)一步圍繞貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，深化投融資體制改革的精神，結(jié)合國家發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部等部門和重慶市委、市政府關(guān)于全面深化財(cái)稅體制改革，推廣運(yùn)用PPP模式的有關(guān)要求，研究制定“重慶市關(guān)于推進(jìn)國有存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP運(yùn)作的實(shí)施方案”。將截至2017年底，已納入政府性債務(wù)管理系統(tǒng)、政府已發(fā)生一定規(guī)模的資金投入、政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的且符合PPP運(yùn)作條件的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域存量項(xiàng)目作為PPP改造項(xiàng)目，切實(shí)降低政府性債務(wù)，有效籌集政府負(fù)有提供責(zé)任的新建項(xiàng)目資金，促進(jìn)重慶市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

（二）建立協(xié)同推進(jìn)機(jī)制

建立國有存量資產(chǎn)項(xiàng)目PPP運(yùn)作協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。根據(jù)部門職責(zé)，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，分別明確基礎(chǔ)設(shè)施類和公共服務(wù)類存量資產(chǎn)項(xiàng)目PPP運(yùn)作的牽頭部門。牽頭部門要按照政府統(tǒng)一部署，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，主動(dòng)與行業(yè)管理、國有資產(chǎn)管理、國土、環(huán)保、人力資源社會(huì)保障等部門加強(qiáng)銜接，形成合力，共同推進(jìn)運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)項(xiàng)目工作。行業(yè)主管部門要在各自管理的領(lǐng)域內(nèi)征集遴選潛在PPP項(xiàng)目，認(rèn)真做好項(xiàng)目整體策劃，組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案，做好項(xiàng)目報(bào)批、招商、采購、執(zhí)行監(jiān)督、績效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目移交等工作。財(cái)政、金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)融資監(jiān)管，同時(shí)，加大協(xié)調(diào)力度，促進(jìn)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目融資提供切實(shí)的支持。

（三）建立統(tǒng)一項(xiàng)目庫

一是全面部署轄區(qū)內(nèi)國有存量資產(chǎn)項(xiàng)目清產(chǎn)核資工作。由財(cái)政或發(fā)改部門以及國資監(jiān)督管理部門作為存量資產(chǎn)清理核實(shí)的牽頭部門，通過與有關(guān)行業(yè)部門溝通交流，對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域存量資產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行清產(chǎn)核資，形成匯總表格。

二是各行業(yè)主管部門從清產(chǎn)核資匯總表中優(yōu)先選擇由政府承擔(dān)債務(wù)和政府或有債務(wù)的存量資產(chǎn)或資產(chǎn)組合，根據(jù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高、投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、可能產(chǎn)生一定現(xiàn)金流（以公用事業(yè)類項(xiàng)目為重點(diǎn)）等條件進(jìn)行評(píng)估，形成PPP改造備選項(xiàng)目清單和初步工作建議，報(bào)送相關(guān)牽頭部門匯總。

三是牽頭部門對(duì)各行業(yè)主管部門報(bào)送的備選項(xiàng)目進(jìn)行甄別，提出存量資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施PPP的建議清單，報(bào)政府集中研究和決策。經(jīng)市政府研究決定形成存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目庫。在政府作出決策之后，可按PPP項(xiàng)目規(guī)范操作流程推進(jìn)后續(xù)實(shí)施工作。

（四）開展項(xiàng)目試點(diǎn)工作

相關(guān)牽頭部門應(yīng)優(yōu)先開展項(xiàng)目試點(diǎn)工作，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)各主要領(lǐng)域選擇條件較為成熟、代表性強(qiáng)的項(xiàng)目率先實(shí)施。在實(shí)施過程中，及時(shí)總結(jié)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)完善相關(guān)制度，推進(jìn)工作順利開展。同時(shí)，加大宣傳引導(dǎo)力度，充分發(fā)揮試點(diǎn)示范項(xiàng)目的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。

（五）制訂滾動(dòng)實(shí)施計(jì)劃

根據(jù)形成的存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目庫，結(jié)合各項(xiàng)目實(shí)施條件、項(xiàng)目特點(diǎn)、運(yùn)作效益等因素，由相關(guān)牽頭部門會(huì)同行業(yè)主管部門共同制訂項(xiàng)目滾動(dòng)實(shí)施計(jì)劃，有序推進(jìn)存量資產(chǎn)項(xiàng)目PPP運(yùn)作和化解存量政府性債務(wù)工作。建立健全項(xiàng)目實(shí)施管理機(jī)制，在市政府統(tǒng)一部署下，各部門及區(qū)縣政府積極穩(wěn)妥地推進(jìn)職責(zé)范圍內(nèi)的項(xiàng)目實(shí)施工作。

（六）建立動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制

注重項(xiàng)目實(shí)施事中和事后評(píng)估，運(yùn)用評(píng)估結(jié)果優(yōu)化項(xiàng)目后續(xù)管理。建立完善的項(xiàng)目績效評(píng)估體系，由項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理項(xiàng)目運(yùn)行中出現(xiàn)的問題和風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整和管理，確保項(xiàng)目運(yùn)行規(guī)范有效，努力實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。