孔祥智 張 琛

新中國成立70年來，原來貧窮落后的中國農(nóng)村發(fā)生了歷史性變革，取得了一系列成就，如農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值從1952年的326億元增加到2018年的113 580億元；農(nóng)民收入水平從1949年的43.8元增加到2018年的14 617元(1)① 從2012年開始國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)農(nóng)民人均純收入的統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生變化，這里是指農(nóng)民人均可支配收入。；農(nóng)村地區(qū)貧困發(fā)生率從新中國成立初期的普遍貧困下降到2018年底的1.7%。與此同時(shí)，第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從1952年的50.5%下降到2018年的7.2%。70年的農(nóng)業(yè)發(fā)展，在“大國小農(nóng)”的背景下，成為“中國奇跡”的重要組成部分，為世界其他發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了“中國方案”。

20世紀(jì)以來，許多發(fā)展中國家為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，都從農(nóng)村改革入手，但真正取得成功的國家并不多，大多數(shù)發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展停滯不前。例如，委內(nèi)瑞拉的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要以可可、咖啡、糖和棉花為主，伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，該國農(nóng)村人口從20世紀(jì)60年代的30%下降到90年代的12%，但直到20世紀(jì)末期，委內(nèi)瑞拉最富裕的5%階層擁有高達(dá)75%的土地，75%的農(nóng)戶擁有6%的土地，大城市卻出現(xiàn)了大量的貧民窟，存在著嚴(yán)重的不平等問題(2)Wilpert，G.“Land for People not for Profit in Venezuela”.In Rosset，P.，Patel，R.，and M.Courville(eds.).Promised Land：Competing Visions of Agrarian Reform.Basingstoke and New York:Palgrave Macmillan,2006,pp.249-264.，出現(xiàn)了“人民很饑餓，但農(nóng)民難以養(yǎng)活”的所謂“委內(nèi)瑞拉悖論”。(3)Zuiga，M.，and N.Miroff.“Venezuela’s Paradox：People are Hungry,but Farmers can’t Feed them”.Washington Post，2017-05-23.印度作為為數(shù)不多農(nóng)業(yè)發(fā)展取得成功的國家，與中國較為相似的是提出了“五年計(jì)劃”(Five-year Plan)，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展提出了明確規(guī)劃。那么，為什么同是發(fā)展中國家，有的國家例如中國和印度的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了舉世矚目的成就，而有的國家例如委內(nèi)瑞拉卻停滯不前？世界銀行在2006年世界發(fā)展報(bào)告中提出了“包容性”(Inclusive)的理念(4)World Bank.World Development Report 2006：Equity and Development.Washington,D.C.:World Bank,2005,p3.，并在2008年出版的發(fā)展報(bào)告中指出要實(shí)現(xiàn)“包容性增長”(5)Commission on Growth and Development.World Development Report 2006：Equity and Development.Washington,D.C.:World Bank，2008,p.3.。能否實(shí)現(xiàn)“包容性”增長，是一個(gè)國家農(nóng)業(yè)能否順利轉(zhuǎn)型并作為現(xiàn)代化基礎(chǔ)的關(guān)鍵。2010年9月，時(shí)任中國國家主席胡錦濤在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級(jí)會(huì)議上做了題為《深化交流合作，實(shí)現(xiàn)包容性增長》的致辭，強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)包容性增長，尤其是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的諸多不平等問題。印度將第十二個(gè)五年計(jì)劃(2012—2017年)的主題定為“快速、更包容性和可持續(xù)增長”(6)資料來源：http://planningcommission.nic.in/plans/planrel/fiveyr/welcome.html.?！鞍菪浴痹鲩L逐漸成為世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所關(guān)注的重要話題。許多學(xué)者指出，包容性增長的一個(gè)核心要義是機(jī)會(huì)平等。(7)Ali，I.，and J.Zhuang.“Inclusive Growth toward a Prosperous Asia：Policy Implications”.ERD Working Paper No.97，2007；杜志雄、肖衛(wèi)東、詹琳：《包容性增長理論的脈絡(luò)、要義與政策內(nèi)涵》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2010(11)。

與機(jī)會(huì)平等相對(duì)應(yīng)的是機(jī)會(huì)不平等，指的是由個(gè)體無法控制的外在因素，即“環(huán)境”因素所產(chǎn)生的不平等。(8)Roemer，J.E.“A Pragmatic Theory of Responsibility for the Egalitarian Planner”.Philosophy & Public Affairs，1993(22)：146-166.機(jī)會(huì)不平等是社會(huì)發(fā)展不公平的重要表現(xiàn)形式。有學(xué)者指出機(jī)會(huì)平等比結(jié)果平等更為重要，“環(huán)境”因素所導(dǎo)致的不平等是難以接受的，而可以通過努力方式改變的“努力”因素所導(dǎo)致的不平等則是可以接受的。(9)Chaudhuri，S.,and M.Ravallion.“Partially Awakened Giants:Uneven Growth in China and India”.In Winters，L.A.,and S.Yusuf(eds.).Dancing with Giants：China，India and the Global Economy.Washington,D.C.:World Bank，2007.阿瑪?shù)賮啞ど?A.Sen)從“功能”與“能力”兩個(gè)維度出發(fā)，提出了“可行能力”平等的理念。(10)Sen，A.K.The Idea of Justice.Cambridge:Harvard University Press，2009,p.235.其中，“功能”反映的是個(gè)體認(rèn)為值得去做或能做到的各種活動(dòng)和特征，“能力”則反映的是個(gè)體可以獲得福利的真正機(jī)會(huì)和選擇自由?！翱尚心芰Α逼降戎傅氖菍?shí)現(xiàn)各種可能的功能性活動(dòng)組合的實(shí)質(zhì)自由，更多的是強(qiáng)調(diào)不平等中需要關(guān)注能力的不平等和選擇自由的不平等，能力的不平等與機(jī)會(huì)平等理論中的“努力”因素不謀而合?！碍h(huán)境”因素的改善，意味著個(gè)體選擇自由程度的增加。選擇自由的不平等正是對(duì)應(yīng)于機(jī)會(huì)平等理論中的“環(huán)境”因素。

一些發(fā)展中國家面臨農(nóng)業(yè)發(fā)展的困境，正是由于忽視了實(shí)現(xiàn)公平和正義的重要內(nèi)容之一——機(jī)會(huì)平等。例如，委內(nèi)瑞拉的大多數(shù)農(nóng)戶沒有自己的耕地，只能住在大城市的貧民窟里，而擁有土地的階層卻大量閑置土地。這種不平等，正是機(jī)會(huì)不平等的體現(xiàn)。這就導(dǎo)致了需要土地維持生存的窮人無法改變沒有土地的狀況。在這里，農(nóng)戶是否擁有土地經(jīng)營權(quán)是“環(huán)境”因素，其結(jié)果是窮人選擇自由的權(quán)利受到了剝奪。

實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等，需要采用“補(bǔ)償性”政策，即由政府來消除“環(huán)境”因素，讓經(jīng)濟(jì)增長能夠惠及更多的大眾，讓每個(gè)公民都具有平等參與的機(jī)會(huì)和權(quán)利。綜觀新中國成立以來的農(nóng)業(yè)組織形式，從土地改革到農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，從人民公社到家庭承包經(jīng)營，再到新型經(jīng)營主體；農(nóng)村發(fā)展，從20世紀(jì)50年代初期的“完全貧困”到“相對(duì)貧困”，再到2020年消滅“絕對(duì)貧困”，中國共產(chǎn)黨和政府采取了一系列“補(bǔ)償性”政策逐步消除機(jī)會(huì)不平等，走出了一條具有包容性特征的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化之路。

在上述框架下，本文以要素市場和收入分配作為切入點(diǎn)，探究新中國成立70年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)現(xiàn)從機(jī)會(huì)不平等向平等轉(zhuǎn)變的過程及機(jī)理。之所以選擇要素市場和收入分配作為切入點(diǎn)，是因?yàn)?0年來的農(nóng)業(yè)發(fā)展是建立在要素投入基礎(chǔ)之上的，農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成隨著現(xiàn)代化水平的提升而不斷提高；農(nóng)村發(fā)展則是以千方百計(jì)增加農(nóng)民收入、縮小收入差距為目標(biāo)。本文期望通過機(jī)會(huì)平等的視角，在鄉(xiāng)村振興的時(shí)代背景下，對(duì)未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展予以展望。

一、要素市場的機(jī)會(huì)平等：農(nóng)業(yè)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力

綜觀新中國成立70年，土地、勞動(dòng)力和資本三大要素正是在消除“環(huán)境”因素和重視“努力”因素的歷程中逐步實(shí)現(xiàn)了機(jī)會(huì)平等，成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。

(一)土地要素

1.土地改革時(shí)期：消除“環(huán)境”因素

1952年，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占國民經(jīng)濟(jì)的比例高達(dá)50.5%(11)1949年的統(tǒng)計(jì)資料缺失，數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國農(nóng)業(yè)部編：《新中國農(nóng)業(yè)60年統(tǒng)計(jì)資料》，北京，中國農(nóng)業(yè)出版社，2009。，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)中最重要的產(chǎn)業(yè)。土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最基本的要素，嚴(yán)重的占有不均桎梏了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。劉少奇在《關(guān)于土地改革的報(bào)告》中闡述了進(jìn)行土地改革的原因：“就舊中國一般的土地情況來說，大體是這樣：占鄉(xiāng)村人口不到百分之十的地主和富農(nóng)，占有約百分之七十至八十的土地，他們借此殘酷地剝削農(nóng)民。而占鄉(xiāng)村人口百分之九十以上的貧農(nóng)、雇農(nóng)、中農(nóng)及其他人民，卻總共只占有約百分之二十至三十的土地，他們終年勞動(dòng)，不得溫飽有一些地區(qū)的土地是更加集中在地主的手中，例如四川等地區(qū)，地主占有土地約占百分之七十至八十”(12)《劉少奇選集》，下卷，32頁，北京，人民出版社，1985。。作為生產(chǎn)主體的農(nóng)民沒有屬于自己的土地，這一嚴(yán)重的機(jī)會(huì)不平等帶來的后果必然是農(nóng)業(yè)發(fā)展停滯不前。

早在解放戰(zhàn)爭時(shí)期，中國共產(chǎn)黨便意識(shí)到土地要素配置的嚴(yán)重不均。1946年，中共中央發(fā)布《關(guān)于清算減租及土地問題的指示》，拉開了解放區(qū)土地改革的序幕。次年10月，中國共產(chǎn)黨制定了《中國土地法大綱》，明確規(guī)定“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度”。這就意味著耕種土地的人們都有可能擁有自己的土地，廣大農(nóng)民群眾迫切需要土地卻得不到滿足的“環(huán)境”因素被打破了，是機(jī)會(huì)不平等向平等轉(zhuǎn)變的開端。1950年6月，《中華人民共和國土地改革法》第一條明確規(guī)定：“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”。隨著封建土地制度被徹底摧毀，農(nóng)民無償分到土地和大批生產(chǎn)資料，真正實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”。

2.合作化運(yùn)動(dòng)、人民公社時(shí)期：忽略了“努力”因素

土地改革以后，雖然廣大農(nóng)民在此基礎(chǔ)上所發(fā)揮的生產(chǎn)積極性得到了充分肯定，但是在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的政策導(dǎo)向下，1951年發(fā)布的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》指出，“要克服很多農(nóng)民在分散經(jīng)營中所發(fā)生的困難，要使廣大貧困的農(nóng)民能夠迅速地增加生產(chǎn)而走上豐衣足食的道路必須提倡‘組織起來’，按照自愿和互利的原則，發(fā)展農(nóng)民勞動(dòng)互助的積極性”。中共中央于1953年12月發(fā)布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，指出“農(nóng)民這種在生產(chǎn)上逐步聯(lián)合起來的具體道路”是：“經(jīng)過簡單的共同勞動(dòng)的臨時(shí)互助組和在共同勞動(dòng)的基礎(chǔ)上實(shí)行某些分工分業(yè)而有某些少量公共財(cái)產(chǎn)的常年互助組，到實(shí)行土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營而有較多公共財(cái)產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，到實(shí)行完全的社會(huì)主義的集體農(nóng)民公有制的更高級(jí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”。這個(gè)過程到1956年全部完成，1958年完全實(shí)行了人民公社化?！耙淮蠖焙汀耙黄蕉{(diào)”是人民公社的主要特點(diǎn)，不僅脫離了社會(huì)生產(chǎn)力水平，也極大地挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。依據(jù)機(jī)會(huì)平等理論，消除“環(huán)境”因素是實(shí)現(xiàn)結(jié)果平等的機(jī)會(huì)平等，但是不能忽略另一因素，即“努力”因素。當(dāng)“努力”因素趨于零時(shí)，即便“環(huán)境”因素得到了改善，農(nóng)業(yè)發(fā)展也會(huì)停滯不前。正是因?yàn)楹雎粤恕芭Α币蛩?，人民公社時(shí)期的中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期停滯不前，到20世紀(jì)70年代末期，只有3個(gè)省能夠調(diào)出糧食，農(nóng)業(yè)發(fā)展幾乎到了崩潰的邊緣。(13)孔祥智、程漱蘭：《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制變遷及其績效的經(jīng)濟(jì)分析》，載《教學(xué)與研究》，1997(10)。

3.改革開放以來：消除“環(huán)境”因素與重視“努力”因素并重

改革開放至今，土地要素在不斷消除“環(huán)境”因素、重視“努力”因素的過程中，為中國農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展提供了要素基礎(chǔ)。具體來說，“環(huán)境”因素的消除主要包括四個(gè)方面：

第一，實(shí)行家庭承包經(jīng)營制度，穩(wěn)定土地承包關(guān)系。以承包經(jīng)營為標(biāo)志的新型土地承包關(guān)系不僅極大地激活了土地要素的潛力，也有效地保障了農(nóng)民對(duì)土地的占有、使用和收益權(quán)益。1982年中共中央“一號(hào)文件”明確指出：“包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制”，對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制予以充分肯定。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度確立后，隨之產(chǎn)生的是承包期限問題。1984年中共中央“一號(hào)文件”提出：“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上?！?993年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》明確指出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”。為了進(jìn)一步穩(wěn)定土地承包關(guān)系，中共十七屆三中全會(huì)指出：“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。怎樣在政策和法律上體現(xiàn)“長久不變”？2017年，中共十九大報(bào)告指出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，并被納入十三屆全國人大常委會(huì)七次會(huì)議通過的新修訂的《農(nóng)村土地承包法》中。

開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是夯實(shí)土地承包關(guān)系“長久不變”的重要政策措施。2007年實(shí)施的《物權(quán)法》把土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，明確承包農(nóng)戶對(duì)承包土地依法享有占有、使用、流轉(zhuǎn)、收益等權(quán)利。為了解決農(nóng)戶承包地塊存在的面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等現(xiàn)實(shí)問題，從2009年開始，有關(guān)部門開始了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作并穩(wěn)步推進(jìn)，到2018年底，該項(xiàng)工作基本完成。土地確權(quán)登記頒證不僅消除了農(nóng)民承包土地的顧慮、保障了農(nóng)戶土地權(quán)益，也是土地要素“環(huán)境”因素消除的重要體現(xiàn)。

第二，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。改革開放初期的土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”不再適應(yīng)新時(shí)期現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，尤其是當(dāng)前農(nóng)戶呈現(xiàn)出不斷分化的局面(14)張琛、彭超、孔祥智：《農(nóng)戶分化的演化邏輯、歷史演變與未來展望》，載《改革》，2019(2)。，人地關(guān)系的變化推動(dòng)著土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體相分離，亟須從原先的“兩權(quán)分離”向所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大農(nóng)村土地權(quán)能。2013年7月，習(xí)近平在武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所調(diào)研時(shí)指出：“深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系”。2014年中共中央“一號(hào)文件”對(duì)放活土地經(jīng)營權(quán)予以肯定，指出：在“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”，正式提出“三權(quán)分置”的政策思路。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確指出要在始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)根本地位的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)、加快放活土地經(jīng)營權(quán)和逐步完善“三權(quán)”關(guān)系，充分發(fā)揮所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局。2018年新修訂的《農(nóng)村土地承包法》第九條規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營”。實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，不僅保護(hù)了承包土地農(nóng)戶的合法權(quán)益，也保障了以土地規(guī)模經(jīng)營為特征的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體的權(quán)益，是消除土地要素“環(huán)境”因素的又一重要體現(xiàn)。

第三，農(nóng)村宅基地制度由嚴(yán)格管控向制度放活轉(zhuǎn)變。農(nóng)村宅基地的改革目標(biāo)是保障農(nóng)民“居者有其屋”的權(quán)益。改革開放以來，一系列加強(qiáng)農(nóng)村宅基地制度管理的文件相繼出臺(tái)，“一戶一宅、福利分配、無償回收、限制流轉(zhuǎn)、禁止抵押、嚴(yán)禁開發(fā)”的宅基地管理制度逐步確立。(15)張?jiān)迫A：《完善與改革農(nóng)村宅基地制度研究》，2頁，北京，中國農(nóng)業(yè)出版社，2011。1981年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》，嚴(yán)格規(guī)定了農(nóng)村宅基地管理和使用權(quán)益，指出：“分配給社員的宅基地、自留地(自留山)和承包的耕地，社員只有使用權(quán)，既不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓，也不準(zhǔn)在承包地和自留地上建房、葬墳、開礦、燒磚瓦等”。1982年，國務(wù)院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“社員對(duì)宅基地、自留地、自留山、飼料地和承包的土地，只有按照規(guī)定用途使用的使用權(quán)，沒有所有權(quán)”，“嚴(yán)禁買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓建房用地”。1986年通過的《土地管理法》第六條首次在法律上規(guī)定了農(nóng)村宅基地的性質(zhì)：“宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有”。1998年修訂的《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”；“農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地”；“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。1999年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，要求“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”。集體所有、一戶一宅、嚴(yán)格管制是農(nóng)村宅基地制度的基本特征。

進(jìn)入新世紀(jì)，一戶一宅、面積限制、嚴(yán)格管制仍然是農(nóng)村宅基地政策的核心內(nèi)容。2007年通過的《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，宅基地制度改革進(jìn)入了新時(shí)期。2008年10月，中共十七屆三中全會(huì)指出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。2014年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，標(biāo)志著農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)入破冰期。作為鄉(xiāng)村振興的開局之年，2018年中共中央“一號(hào)文件”首次提出宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，即“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，并繼續(xù)提出對(duì)宅基地使用進(jìn)行規(guī)制，即“不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館”。2019年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，要求“允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，村莊有償收回的閑置宅基地通過轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方式實(shí)現(xiàn)盤活增值，是宅基地制度改革的重大制度創(chuàng)新。

農(nóng)村宅基地制度從嚴(yán)格管制到審慎推進(jìn)改革，有助于盤活鄉(xiāng)村閑置資源，逐步突破農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的制度枷鎖，尤其是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)，對(duì)新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系的塑造具有重要的意義。政策層面上，允許有償收回的閑置宅基地入市，意味著大多數(shù)村莊都具備集體經(jīng)營性土地入市的平等機(jī)會(huì)，是機(jī)會(huì)平等的重要體現(xiàn)。宅基地制度的放活也是消除土地要素“環(huán)境”因素的又一重要體現(xiàn)。

第四，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度放活。改革開放初期，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地處于嚴(yán)格管控階段。1992年國務(wù)院頒布《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》，要求“集體所有土地，必須先行征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓”。進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的管制開始放活，從允許“依法流轉(zhuǎn)”向“同等入市、同權(quán)同價(jià)”演變。2004年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)首次在政策層面上予以肯定。2008年發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》要求構(gòu)建“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”和實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有土地的“平等權(quán)益”。2013年中共十八屆三中全會(huì)提出“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。2019年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》制定了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的路線圖，即“到2022年城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場基本建成。到2035年城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場全面形成”，同時(shí)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式可以“就地入市或異地調(diào)整入市”，并允許“集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)房地一體、分割轉(zhuǎn)讓”。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地管制的逐步放活，既盤活了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的存量，又激活了土地要素新動(dòng)能，是消除土地要素“環(huán)境”因素的又一重要體現(xiàn)。

穩(wěn)定土地承包關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”，放活農(nóng)村宅基地制度和集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度，逐步消除了制約農(nóng)業(yè)發(fā)展中土地要素的“環(huán)境”因素。此外，2018年新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相比原先的農(nóng)業(yè)部在部門職能方面得到拓展，有助于統(tǒng)籌管理農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作中涉及的各類用地問題，這也是從管理機(jī)構(gòu)改革方面消除土地要素的“環(huán)境”因素的重要舉措。

改革開放以來，相關(guān)政策和法律在消除土地要素“環(huán)境”因素的同時(shí)，還十分重視“努力”因素，主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

第一，鼓勵(lì)適度規(guī)模經(jīng)營。1984年中共中央“一號(hào)文件”提出，不僅要“鼓勵(lì)農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，實(shí)行集約經(jīng)營”，也要“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”。提升土地經(jīng)營能力，讓有能力的農(nóng)戶種更多的土地，是重視“努力”因素的重要體現(xiàn)。1993年發(fā)布的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出：“允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。從“大國小農(nóng)”的現(xiàn)實(shí)看，土地流轉(zhuǎn)和服務(wù)規(guī)?；菍?shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的兩條重要路徑。2016年中共中央“一號(hào)文件”明確了新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型服務(wù)經(jīng)營主體，以土地流轉(zhuǎn)、入股、合作和生產(chǎn)托管等多種形式推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營有序開展，進(jìn)一步反映了政府重視“努力”因素、提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率的政策意圖。截至2017年底，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體超過300萬家，多種形式適度規(guī)模經(jīng)營占比達(dá)到四成。(16)數(shù)據(jù)來源于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部韓長賦于2018年12月4日在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村改革40年專題會(huì)上的報(bào)告，參見http://www.moa.gov.cn/ztzl/xczx/rsgt/201812/t20181228_6165784.htm。

第二，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與承包地面積掛鉤。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與承包地面積相掛鉤，是重視“努力”因素的又一體現(xiàn)。實(shí)踐層面上，如種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼的原則是按照種糧農(nóng)民的實(shí)際種植面積補(bǔ)貼；良種補(bǔ)貼所涉及小麥、水稻等農(nóng)作物，也是按照農(nóng)戶實(shí)際種植面積予以補(bǔ)貼。2016年5月，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》，規(guī)定將農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼三項(xiàng)補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，重點(diǎn)支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。同年6月，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部共同制定了《農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金管理辦法》，其中第五條明確了耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的對(duì)象原則，即“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼用于耕地地力保護(hù)的資金，補(bǔ)貼對(duì)象原則上為擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民”；在第七條明確了耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼依據(jù)和補(bǔ)貼方式，即“用于耕地地力保護(hù)的資金，可與二輪承包耕地面積、計(jì)稅耕地面積、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記面積或糧食種植面積等掛鉤”，提升了補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性。此外，價(jià)格支持補(bǔ)貼也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榕c承包地面積相掛鉤的生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，如2016年玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策調(diào)整為與基期種植面積相掛鉤的生產(chǎn)者補(bǔ)貼，2017年大豆市場也取消原先的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度，改為生產(chǎn)者補(bǔ)貼。

(二)勞動(dòng)力要素

新中國成立初期，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率極其低下。安格斯·麥迪森(M.Angus)按照1987年不變價(jià)格計(jì)算，中國1952年的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率僅相當(dāng)于1933年的94.8%，處于較低的水平。(17)Angus，M.Development Centre Studies Chinese Economic Performance in the Long Run.Paris:OECD Publishing，1998,p.107.新中國成立至改革開放之前這段時(shí)期，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流動(dòng)受到了嚴(yán)格控制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物質(zhì)裝備水平也較為薄弱。改革開放以來，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率快速提高，加之由土地要素的再分配帶來的勞動(dòng)力要素的優(yōu)化配置，大量勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來。從20世紀(jì)80年代開始，國務(wù)院相繼出臺(tái)一系列文件，制約農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力要素流動(dòng)的“環(huán)境”因素逐步被消除。如國務(wù)院1984年出臺(tái)的《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)落戶問題的通知》、1986年出臺(tái)的《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》均指出要保障進(jìn)城務(wù)工農(nóng)戶的權(quán)益。為了防止農(nóng)村勞動(dòng)力的盲目流動(dòng)，國務(wù)院于1990年發(fā)出《關(guān)于做好勞動(dòng)就業(yè)工作的通知》，要求合理控制農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，減輕城鎮(zhèn)就業(yè)的壓力。1993年《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》允許農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商。1994年，原勞動(dòng)部頒布《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》，允許農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)。針對(duì)進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力面臨的居住落戶問題，1995年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見》，“允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，興辦企業(yè)，并根據(jù)一定條件，允許農(nóng)民在小城鎮(zhèn)落戶實(shí)行統(tǒng)一的流動(dòng)人口就業(yè)證和暫住證制度”。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，制度政策的進(jìn)一步放活實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力要素的空間移動(dòng)，限制農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的“環(huán)境”因素進(jìn)一步得到消除。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》明確提出，“取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的有序流動(dòng)”。2003年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的職業(yè)工種限制、拖欠和克扣農(nóng)民工工資及農(nóng)民工生產(chǎn)生活條件等突出問題予以政策上的保障。2004年至2019年的中共中央“一號(hào)文件”都從如何保障進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益出發(fā)提供政策支持。例如，2004年至2007年中共中央“一號(hào)文件”關(guān)注進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)和權(quán)益保護(hù)；2008年中共中央“一號(hào)文件”提出農(nóng)民工“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”，即“改善農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)環(huán)境”。之后的歷年中共中央“一號(hào)文件”均圍繞健全農(nóng)民工社會(huì)保障制度、切實(shí)保障農(nóng)民工的各項(xiàng)權(quán)益提供多維政策支持。勞動(dòng)力要素的制度放活使農(nóng)戶逐步獲得了勞動(dòng)力要素的配置權(quán)益，即突破了原先被束縛的“環(huán)境”因素。

與此同時(shí)，政府也十分重視勞動(dòng)力要素的“努力”因素，一個(gè)重要標(biāo)志是農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成的提升。根據(jù)馬克思的定義，由資本技術(shù)構(gòu)成決定并且反映技術(shù)構(gòu)成變化的資本價(jià)值構(gòu)成是資本的有機(jī)構(gòu)成。(18)馬克思：《資本論》，第1卷，707頁，北京，人民出版社，2004。農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成越高則意味著單位勞動(dòng)力占用的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料就越多?？紫橹堑葘?duì)農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成的測算發(fā)現(xiàn)，改革開放以來農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成總體呈上升趨勢。(19)孔祥智、張琛、張效榕：《要素稟賦變化與農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成提高——對(duì)1978年以來中國農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑的解釋》，載《管理世界》，2018(10)。除此之外，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人力資本的提升也是政府重視勞動(dòng)力要素“努力”因素的另一重要標(biāo)志。根據(jù)《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》，1983年農(nóng)村勞動(dòng)力不識(shí)字或識(shí)字很少的比例為35.5%，1990年和2000年這一比例分別為20.73%和8.09%，2012年降低為5.3%，農(nóng)村勞動(dòng)力平均受教育年限從1983年的5.26年增加到2012年8.36年(20)農(nóng)村勞動(dòng)力受教育程度的官方統(tǒng)計(jì)資料截至2012年。農(nóng)村勞動(dòng)力受教育程度按照不識(shí)字或識(shí)字很少(1年)、小學(xué)(6年)、初中(9年)、高中/中專(12年)和大專及大專以上(15.5年)加權(quán)計(jì)算可得。，農(nóng)村人力資本水平得到了較大幅度的提升。此外，培育新型職業(yè)農(nóng)民也是重視勞動(dòng)力要素“努力”因素的重大戰(zhàn)略舉措。2007年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》指出：“建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，最終要靠有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營的新型農(nóng)民”，首次提出“新型農(nóng)民”這一概念。2012年，中共中央“一號(hào)文件”指出：要“大力培育新型職業(yè)農(nóng)民”，實(shí)現(xiàn)從“新型農(nóng)民”向“新型職業(yè)農(nóng)民”的轉(zhuǎn)變。2017年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《“十三五”全國新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃》，明確了培育新型職業(yè)農(nóng)民的總體思路、主要任務(wù)、重點(diǎn)工程和具體措施?！度珖滦吐殬I(yè)農(nóng)民發(fā)展報(bào)告》的資料顯示，2017年全國新型職業(yè)農(nóng)民總量已突破1 500萬人。(21)資料來源于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部科技教育司和中央農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校組織編寫的《2017年全國新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展報(bào)告》。

(三)資本要素

農(nóng)業(yè)發(fā)展離不開資本要素的投入，新中國成立以來資本要素與土地和勞動(dòng)力要素相似，也呈現(xiàn)出消除“環(huán)境”因素和重視“努力”因素的發(fā)展歷程。

新中國成立初期，“積極組織推動(dòng)信用合作”是農(nóng)村金融發(fā)展的主旋律。1951年全國農(nóng)村金融會(huì)議召開，要求積極發(fā)展農(nóng)村信用合作。1957年修訂出臺(tái)的《農(nóng)村信用合作社示范章程草案》對(duì)農(nóng)村信用合作社的定義予以明晰，即“農(nóng)村信用合作社是農(nóng)村勞動(dòng)人民在共產(chǎn)黨和人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和幫助下，根據(jù)自愿和互利原則組織起來的社會(huì)主義性質(zhì)的資金互助組織”。人民公社時(shí)期實(shí)施“兩放、三統(tǒng)、一包”的管理體制：“兩放”指的是下放人員、下放資產(chǎn)；“三統(tǒng)”指的是統(tǒng)一政策、統(tǒng)一計(jì)劃和統(tǒng)一流動(dòng)資金管理；“一包”指的是包財(cái)政任務(wù)。“兩放、三統(tǒng)、一包”忽略了資本要素的“努力”因素，帶來了諸多問題(例如信用分部中出現(xiàn)資金被大隊(duì)或社隊(duì)干部占用、財(cái)務(wù)管理混亂等現(xiàn)象)。撤銷農(nóng)村信用分部、回歸農(nóng)村信用社是解決當(dāng)時(shí)農(nóng)村金融體系混亂的重要舉措。1962年中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)中國人民銀行《關(guān)于農(nóng)村信用合作社若干問題的規(guī)定》，再次強(qiáng)調(diào)農(nóng)村信用社的性質(zhì)，收回“兩放、三統(tǒng)、一包”的做法。1963年中國農(nóng)業(yè)銀行成立，成為農(nóng)村信用社的管理機(jī)構(gòu)。1977年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整頓和加強(qiáng)銀行工作的幾項(xiàng)規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)“信用社是集體金融組織，又是國家銀行在農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)”。1979年中國農(nóng)業(yè)銀行恢復(fù)成立。同年9月，《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》明確要求，“為了適應(yīng)發(fā)展農(nóng)村信貸事業(yè)的需要，中國農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)積極做好農(nóng)村的信貸工作”。20世紀(jì)80年代，農(nóng)村信用社逐步劃歸到中國農(nóng)業(yè)銀行管理，其合作金融性質(zhì)得以恢復(fù)，政策性、商業(yè)性與合作性“三位一體”的農(nóng)村金融供給格局逐步形成，資本要素發(fā)展面臨的不利“環(huán)境”因素開始得到消除。作為農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行于1994年正式成立，主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)政策性金融服務(wù)，代理撥付財(cái)政支農(nóng)資金等業(yè)務(wù)。1996年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，要求“把農(nóng)村信用社逐步改為由農(nóng)民入股、由社員民主管理、主要為社員服務(wù)的合作性金融組織”，同時(shí)也確立了農(nóng)村信用社的主體地位，即“農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系”，是充分發(fā)揮“環(huán)境”因素積極性的表現(xiàn)。進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)村信用社進(jìn)入改革深水區(qū)。2003年國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》明晰了農(nóng)村信用社深化改革的原則，確立了農(nóng)村信用社的市場主體地位，即“按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進(jìn)信用社法人治理結(jié)構(gòu)的完善和經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換，使信用社真正成為自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場主體”。2004年中央“一號(hào)文件”指出，“建立健全金融機(jī)構(gòu)服務(wù)于農(nóng)村的體制機(jī)制，明確縣域金融組織為‘三農(nóng)’發(fā)展提供服務(wù)的義務(wù)”，并對(duì)為“三農(nóng)”提供金融服務(wù)主體予以明確，即“鼓勵(lì)、支持社會(huì)資本和外資開辦直接為‘三農(nóng)’提供服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)”。中共十七屆三中全會(huì)指出要“建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度”，并規(guī)定了現(xiàn)代農(nóng)村金融體系建設(shè)總要求，即“創(chuàng)新農(nóng)村金融體系，放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策，加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合，資本充足、功能健全、服務(wù)完善、運(yùn)行安全的農(nóng)村金融體系”。商業(yè)性進(jìn)入、合作性金融、政策性相結(jié)合，各種金融機(jī)構(gòu)并存的新格局，旨在消除農(nóng)村金融市場一家獨(dú)大的不利“環(huán)境”因素，重視各種金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的“努力”因素，“三農(nóng)”發(fā)展面臨的金融約束得到了一定緩解。中共十八大以來，歷年“一號(hào)文件”都以消除農(nóng)村金融服務(wù)對(duì)“三農(nóng)”不利“環(huán)境”因素、發(fā)揮“努力”因素為出發(fā)點(diǎn)。2019年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，制定了農(nóng)村金融服務(wù)的路線圖，即“到2022年金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力明顯提升”和“到2035年城鄉(xiāng)普惠金融服務(wù)體系全面建成”。一系列制度保障，優(yōu)化了農(nóng)村金融要素服務(wù)“三農(nóng)”的“環(huán)境”因素，同時(shí)通過構(gòu)建商業(yè)性進(jìn)入、合作性金融、政策性相結(jié)合的農(nóng)村金融服務(wù)體系，激發(fā)了各類農(nóng)村金融主體服務(wù)“三農(nóng)”的動(dòng)力。

此外，改革開放以來，農(nóng)村資本要素的發(fā)展也呈現(xiàn)出凈流出的趨勢。周振等人的測算表明，1978—2012年，通過財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)以及工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的方式，農(nóng)村地區(qū)向城市地區(qū)大約凈流入資金26.66萬億元(以2012年價(jià)格計(jì)算)，進(jìn)入21世紀(jì)以來農(nóng)村資金凈外流速度逐步放緩，工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”逐步消除。(22)周振、伍振軍、孔祥智：《中國農(nóng)村資金凈流出的機(jī)理、規(guī)模與趨勢：1978—2012年》，載《管理世界》，2015(1)。從2004年開始，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和價(jià)格支持政策相繼出臺(tái)，尤其是從2006年起完全取消農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、牧業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅，實(shí)現(xiàn)了從“少取”向“多予”的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備水平的提升也反映了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資本要素增強(qiáng)。2018年農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率超過67%，300多個(gè)縣已基本實(shí)現(xiàn)全程機(jī)械化，新裝備新技術(shù)廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)。“少取”向“多予”的轉(zhuǎn)變意味著農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備水平的“環(huán)境”得到很大程度的改善，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的不斷細(xì)化也是重視資本要素“努力”因素的具體反映。

綜上，新中國成立以來，正是由于不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的“環(huán)境”因素逐步被消除、有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的“努力”因素得到提升，從而使農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。

二、收入分配的機(jī)會(huì)平等：農(nóng)村發(fā)展的壓艙石

新中國成立以來，從恩格爾系數(shù)、貧困人口數(shù)量和貧困發(fā)生率等指標(biāo)看，中國最大限度地消滅了貧困，取得了舉世矚目的成就。新中國成立初期的農(nóng)村處于凋敝狀態(tài)，絕大多數(shù)農(nóng)民處于貧困狀況之中。改革開放初期的農(nóng)村貧困發(fā)生率相對(duì)于新中國成立初期降低30%(30)周彬彬：《人民公社時(shí)期的貧困問題》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》，1992(18)。，扶貧開發(fā)主要政策分為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策和以“輸血”為主要方式的專項(xiàng)扶貧政策，制度變革的推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了貧困消除。1986年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，標(biāo)志著我國進(jìn)入大規(guī)模扶貧開發(fā)階段。1994年國務(wù)院發(fā)布《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，要求力爭用7年左右的時(shí)間(1994—2000年)基本解決當(dāng)時(shí)全國農(nóng)村8 000萬貧困人口的溫飽問題。到2000年底，該目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。2001年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)的通知》，指出要繼續(xù)實(shí)施開發(fā)式扶貧，扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制從原先的以貧困縣為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐载毨Т鍨橹鳌?004年至2019年，連續(xù)16個(gè)中央“一號(hào)文件”大都涉及消滅貧困、增加農(nóng)民收入問題。2011年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，提出這一階段針對(duì)貧困人口扶貧開發(fā)總體目標(biāo)從原先的解決溫飽向更高的“兩不愁三保障”轉(zhuǎn)變，即“到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房”。為了順利實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央充分辨析新形勢下發(fā)展格局，創(chuàng)造性地提出解決我國社會(huì)主要矛盾的一個(gè)落腳點(diǎn)是精準(zhǔn)扶貧，打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。2013年11月，習(xí)近平首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的重要概念。“小康路上一個(gè)都不能掉隊(duì)”的精準(zhǔn)扶貧口號(hào)反映的是扶貧開發(fā)政策從原先的機(jī)會(huì)不平等向機(jī)會(huì)平等轉(zhuǎn)變：原先是“撒胡椒面”式的“大水漫灌”型脫貧方式，許多深度貧困戶沒有機(jī)會(huì)獲得脫貧的機(jī)會(huì)，而精準(zhǔn)扶貧為深度貧困戶解決了“環(huán)境”因素，如“異地扶貧搬遷脫貧一批”和“社會(huì)保障兜底一批”分別解決了因自然環(huán)境因素和因自身?xiàng)l件(如疾病等)導(dǎo)致的難以脫貧問題，由自然環(huán)境因素和自身?xiàng)l件(如疾病等)所造成的貧困是貧困戶難以改變的“環(huán)境”因素?！笆蠊こ獭钡膶?shí)施則正是要提升扶貧的“努力”因素。中共十九大報(bào)告指出“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會(huì)是我們黨的莊嚴(yán)承諾”，彰顯了執(zhí)政黨對(duì)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的信心，同時(shí)對(duì)脫貧任務(wù)予以明晰，即“確保到二○二○年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”。實(shí)現(xiàn)“脫真貧、真脫貧”的目標(biāo)離不開強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)體制機(jī)制的構(gòu)建。2019年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，要求“改進(jìn)幫扶方式方法，更多采用生產(chǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)、勞務(wù)補(bǔ)助、以工代賑等機(jī)制，推動(dòng)貧困群眾通過自己的辛勤勞動(dòng)脫貧致富。對(duì)完全或部分喪失勞動(dòng)能力的特殊貧困人口，綜合實(shí)施保障性扶貧政策”，從機(jī)會(huì)平等的視角闡述了如何構(gòu)建打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的體制機(jī)制。重視“努力”因素是鼓勵(lì)貧困群眾通過自身辛勤勞動(dòng)脫貧致富，消除“環(huán)境”因素是采取保障性扶貧政策解決特殊貧困人口深度貧困問題。中共十八大以來，農(nóng)村貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2018年底的1.7%，貧困人口累計(jì)減少8 239萬人，超過150個(gè)貧困縣摘帽退出，深度貧困問題得到了有效解決。

新中國成立以來，不利于農(nóng)民收入增加的“環(huán)境”因素逐步被消除、有利于農(nóng)民收入增加的“努力”因素得到提升。概括地看，以消除貧困人口為核心，縮小農(nóng)村收入差距的途徑主要有三個(gè)：一是扶貧開發(fā)模式由改革開放初期的“短期”向精準(zhǔn)扶貧的“長遠(yuǎn)”方向轉(zhuǎn)變，立足于構(gòu)建機(jī)會(huì)平等的長效機(jī)制；二是扶貧開發(fā)方式從給予貧困戶補(bǔ)貼的“輸血”向激發(fā)內(nèi)生脫貧動(dòng)力的“造血”轉(zhuǎn)變，著眼于激發(fā)內(nèi)生脫貧動(dòng)力，激發(fā)貧困戶的“努力”因素；三是扶貧開發(fā)組織載體由以政府為主導(dǎo)的“單一”模式向以政府和市場為核心的“多元”模式轉(zhuǎn)變，著力推動(dòng)扶貧開發(fā)組織載體的多元化，充分發(fā)揮各種組織載體的組合效果，為貧困戶提供更多脫貧和發(fā)展的機(jī)會(huì)。

三、基于機(jī)會(huì)平等視角展望中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展未來

本文的分析表明，未來我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的路徑應(yīng)該是機(jī)會(huì)更加平等，包括以城鄉(xiāng)融合為手段推進(jìn)城市和鄉(xiāng)村機(jī)會(huì)均等化，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為手段推進(jìn)區(qū)域差距和農(nóng)村內(nèi)部收入差距的縮小，實(shí)現(xiàn)包容性增長。對(duì)于不利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“環(huán)境”因素，應(yīng)采取“補(bǔ)償性”政策使其不斷完善；對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“努力”因素，應(yīng)多渠道予以放活并給予支持。

具體來說，要素市場的機(jī)會(huì)平等需要做到“人、地、錢”三個(gè)方面的平等。第一，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營人才培訓(xùn)力度，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。隨著農(nóng)戶分化趨勢的日益加劇，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力數(shù)量將會(huì)銳減，為實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等，需要進(jìn)一步強(qiáng)化從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力的技能培訓(xùn)。為“樂意學(xué)”的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力提供技能培訓(xùn)和全程社會(huì)化服務(wù)，為“不愿干”的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力提供退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障體系。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的不斷深入，越來越多的城市人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，要在政策上推動(dòng)城市優(yōu)質(zhì)要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)。第二，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，落實(shí)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”，從承包地、宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地等方面著手，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村土地資源的流動(dòng)性和使用效率，盤活農(nóng)村宅基地資源，深入推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革。建立健全縣(市)、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體制，因地制宜建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。針對(duì)設(shè)施農(nóng)用地政策的嚴(yán)格限制，要進(jìn)一步細(xì)化設(shè)施農(nóng)用地范圍，優(yōu)化設(shè)施農(nóng)用地利用。農(nóng)村建設(shè)用地需要進(jìn)一步盤活，積極探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”辦法，多渠道、多元化整合村莊閑置宅基地資源。保障農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市并和城市建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)。第三，以普惠金融為基礎(chǔ)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財(cái)政扶持力度，統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金，建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策需要分類實(shí)施、進(jìn)一步優(yōu)化，尤其是針對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)貼，要由原先的“撒胡椒面”式的單兵突進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒔∪限r(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際的補(bǔ)貼體系，建立具有普惠性和激勵(lì)性的補(bǔ)貼長效機(jī)制。以政策性金融為落腳點(diǎn)，建立集商業(yè)性金融、合作性金融于一體的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系，發(fā)揮各種金融主體的創(chuàng)新活力。

實(shí)現(xiàn)收入分配的機(jī)會(huì)平等需要進(jìn)一步深入推進(jìn)“精準(zhǔn)脫貧”重大戰(zhàn)略。首先要科學(xué)合理地界定“貧困戶”，避免出現(xiàn)非貧困戶進(jìn)入建檔立卡目錄的不精準(zhǔn)現(xiàn)象，做到機(jī)會(huì)公平。重點(diǎn)解決深度貧困人口的增收問題，避免出現(xiàn)“低水平集聚”的收入極化現(xiàn)象。針對(duì)因病致貧的貧困戶，采用基本醫(yī)療保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合等方式予以解決；針對(duì)因交通條件落后致貧的農(nóng)戶，有條件地加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，或是通過異地搬遷的方式予以解決。因農(nóng)戶自身能力不足造成的貧困，政府應(yīng)以激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力為主。針對(duì)地區(qū)與地區(qū)之間的差異，要對(duì)貧困地區(qū)采取“補(bǔ)償性”政策以解決因區(qū)域差異導(dǎo)致的機(jī)會(huì)不平等問題。2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)后，區(qū)域性整體貧困問題基本得到解決，但仍會(huì)存在相對(duì)貧困問題，“返貧”的問題不容忽視。2020后扶貧時(shí)代的貧困將不單單是收入絕對(duì)數(shù)值的概念，而是集絕對(duì)收入水平、社會(huì)保障體系、公共服務(wù)體系于一體的概念，更多的是機(jī)會(huì)平等的反映。當(dāng)前，盡管農(nóng)戶的絕對(duì)收入水平在貧困線以上，但在諸如農(nóng)村醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等方面缺乏平等享用機(jī)會(huì)，仍處于相對(duì)貧困階段。破解社會(huì)保障體系和公共服務(wù)體系的“碎片化”問題、重視貧困人口所享有的平等機(jī)會(huì)權(quán)利理應(yīng)是2020后扶貧時(shí)代重點(diǎn)關(guān)注并予以解決的重大問題。解決2020后扶貧時(shí)代的機(jī)會(huì)不平等問題，城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是重要抓手。解決農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障體系和公共服務(wù)體系這一突出“短板”，離不開城鄉(xiāng)融合發(fā)展。只有樹立城市與鄉(xiāng)村“共存共榮”的發(fā)展理念，才能將中共十九大提出的“覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”落到實(shí)處。農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、公共服務(wù)保障體系的完善需要將城市優(yōu)質(zhì)要素注入鄉(xiāng)村。建立城鄉(xiāng)教育資源均衡配置長效機(jī)制、健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和公共文化服務(wù)體系、配套完善社會(huì)救助機(jī)制是解決機(jī)會(huì)不平等的重要舉措。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，并在公共服務(wù)上優(yōu)先安排資金投入。要依托鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“三大體系”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合和高質(zhì)量發(fā)展，通過增加農(nóng)民收入、培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能以全面解決不平等問題。