文/鄭文慧

農(nóng)戶領(lǐng)取農(nóng)補款

當代制度經(jīng)濟學(xué)家科斯認為，中國的改革開放，無疑是二戰(zhàn)之后“最為偉大的經(jīng)濟改革計劃”，“中國的奮斗，就是人類的奮斗?！备母镩_放40年，也是中國這片熱土波瀾壯闊的40年，經(jīng)濟、社會、文化等方方面面，無一不發(fā)生著深刻的變革，涌動著蓬勃的思潮。這是一段浩大的歷史，要從中總結(jié)出成功的本質(zhì)，并非易事。但從根本上，改革的，是我們與市場的關(guān)系；開放的，是我們與世界的關(guān)系，亦即我們與國際市場的關(guān)系?？倸w離不開“市場”二字。市場經(jīng)濟具有一種動態(tài)的張力，能夠把一切微細胞都調(diào)動起來，并在碰撞中激發(fā)出創(chuàng)意，同時也在市場機制的調(diào)解下自發(fā)形成整體的平衡。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次明確提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這是一個嶄新的提法，也是一個重大的理論觀點。這個提法表明，決策層圍繞政府與市場關(guān)系的認識在繼續(xù)加深，也會在經(jīng)濟體制領(lǐng)域推動更深入的市場化改革。

價格機制是市場機制中的基本機制，是指在競爭過程中，與供求相互聯(lián)系、相互制約的市場價格的形成和運行機制。市場經(jīng)濟有效配置稀缺資源和形成兼容激勵機制的兩大基本功能，都是通過價格機制實現(xiàn)的。所以說，市場決定價格是市場在資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵，市場化改革的重中之重是價格機制改革。

作為關(guān)乎國計民生的“糧食”，從計劃走向市場，從“糧票時代”走向“鈔票時代”，糧食流通體制的市場化，最關(guān)鍵的一環(huán)就是實現(xiàn)了價格闖關(guān)。總體來說，中國的糧食價格改革是朝著市場化方向推進并與經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)的，沿著“國家完全干預(yù)”到“國家干預(yù)為主、市場調(diào)整為輔”再到“市場調(diào)節(jié)為主、國家干預(yù)為輔”的路徑轉(zhuǎn)變。不過，近10余年來，隨著托市政策的實施，國家通過敞開收購再次主導(dǎo)了市場價格。這樣的價格機制導(dǎo)致糧食市場形成“三量齊增”的局面，國際競爭力下降，而無效供給增多，因此，開展新一輪深化糧食價格機制的市場化改革迫在眉睫，第二次價格闖關(guān)的號角已經(jīng)吹響。

從計劃到市場：第一次價格闖關(guān)

1950年，面對戰(zhàn)亂之后幾近崩潰的經(jīng)濟，黨和人民政府開始醞釀對糧食進行計劃供應(yīng)。1953年，中共中央作出一項重大戰(zhàn)略決策，對糧食等農(nóng)產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷。1955年8月25日，國務(wù)院又出臺了《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》。同年9月，以“中華人民共和國糧食部”名義制定的1955年版全國通用糧票開始在全國各地發(fā)行使用，糧票和購糧證作為“第一票”進入了新中國的票證歷史舞臺，中國自此拉開了長達約40年的“票證經(jīng)濟”序幕。

要做到“全國一盤棋”實際上是非常繁雜艱難的事，其系統(tǒng)要求之龐大，內(nèi)容要求之精細，足以讓人殫精竭慮。據(jù)廣東糧食志資料，為實現(xiàn)糧食的“定產(chǎn)、定購、定銷”，1955年全體動員，整整花了三個月時間，才確定了全省各家各戶的產(chǎn)購銷數(shù)字。而這些數(shù)據(jù)的科學(xué)性仍值得考究。其實，在統(tǒng)購統(tǒng)銷年代，中央也考慮到這個問題，其間也不斷出臺了一些更靈活的調(diào)整政策。1965年，全國糧食征購任務(wù)“一定三年”，1970年改為“一定五年”，相當于給地方下放了更多的自主權(quán)。

在計劃經(jīng)濟體制下，商品的價格也是由中央“給定”的，包括制定每年的糧食統(tǒng)購、統(tǒng)銷價，縮小地區(qū)價差，限定品質(zhì)價差，抹平季節(jié)價差等。國家希望以此來實現(xiàn)物價的平穩(wěn)，但很多時候卻難如愿。事實上，即使在計劃時期，也從沒有停止過以價格杠桿來調(diào)節(jié)人們的供需。“文革”時期，糧價長期凍結(jié)，而生產(chǎn)資料價格卻連年上漲，嚴重挫傷了農(nóng)民的積極性。加上上世紀60年代初期我國糧食供求出現(xiàn)嚴峻的緊張局面，為調(diào)動農(nóng)民產(chǎn)糧積極性，廣東省先后兩次上調(diào)稻谷的統(tǒng)購價，漲幅累計達到38.9%，以此刺激生產(chǎn)。但是，價格從來都是在市場的交易中形成的，不可能被正確地“制定”出來。

如果說從新中國成立后到改革開放前這段時間，我國對人口和生產(chǎn)資料的流動限制得非常嚴格，人為地構(gòu)造出一種“靜態(tài)”的經(jīng)濟形態(tài)，使得糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷體制有一定的實施基礎(chǔ)。那么，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，相對靜止的格局不斷被打破，按照以前的模式實行統(tǒng)一配給所耗費的人力、物力必然是天量的，效率之低不難想象。這樣的情況下，具有計劃經(jīng)濟典型特征的統(tǒng)購統(tǒng)銷體制已不再具有繼續(xù)運行的支持和經(jīng)濟性，自然要退出舞臺了。

1984年的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》指出，必須改革既不反映成本、又不反映市場供求關(guān)系變化的計劃價格制度，“價格體系的改革是整個經(jīng)濟體制改革成敗的關(guān)鍵”。但放開價格會不會“亂”呢？這是當時人們普遍的一個擔(dān)憂。從計劃到市場，這條道路是迂回曲折的。廣東是價格改革最早的省份，其受到的阻力也很大。1984年11月，廣州蔬菜價格全面放開，價格上浮，加上天氣影響，菜價上漲較大，市民反映強烈。不斷有人批評“廣東搞亂了全國”，“廣東要在全國當‘老大’”等等。面對這些議論，當時負責(zé)價格改革的國家體制改革委員會委員詹武，一年內(nèi)三下廣東調(diào)查，最后得出結(jié)論：廣東走出了一條價格改革的新路子。這個調(diào)查報告得到中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定，初步為廣東價格改革正了名。

到了上世紀90年代，廣東的價格改革深入到糧食領(lǐng)域，改革的步伐同樣與艱難相隨。1992年初，鄧小平同志發(fā)表著名的“南方談話”，同時，經(jīng)國務(wù)院批準，廣東省按照“計劃指導(dǎo)、放開價格、加強調(diào)控、搞活經(jīng)營”的原則，在全國率先進一步改革糧食購銷管理體制。同年4月4日，廣東省糧食局印發(fā)《關(guān)于糧食購銷管理體制改革后糧食供應(yīng)管理幾個具體問題的通知》，決定停止省通用糧票、流動糧票的流通。廣東成為全國第一個停止使用糧票的省份。

1992年底，全國844個縣（市）放開糧食價格。長期以來，國營糧店對城鎮(zhèn)職工的糧食銷售價格低于國家從農(nóng)民那里收購的價格，差額由財政補貼。據(jù)《炎黃春秋》載，1991年，糧食價格補貼400多億元。其中城市補貼200多億元。平均每個市民補貼130～150元。用這些錢可以買好大米100公斤，這是將近一年的口糧。理論界早就算出了這一筆賬，建議放開糧食價格。但是，放開糧價的政治風(fēng)險太大，遲遲不能決定。過去一直把糧食價格當政治問題，在上世紀五六十年代，玉米面提價一分錢，事先要層層開會，作好充分的思想動員，還讓黨員以黨的紀律保證不去搶購。1992年底，各地的庫存糧食比較多，這些庫存糧食占壓不少資金，還希望搶購走一部分。所以，這次全面放開糧價，比過去玉米面提一分錢還簡單。事先沒有保密，也沒人去搶購。

到1993年春天，政府定價的比重已經(jīng)很小了。按社會零售商品總額計算，95%已經(jīng)放開；在農(nóng)副產(chǎn)品收購總額中，90%已經(jīng)放開；在生產(chǎn)資料銷售額中，85%已經(jīng)放開。就是西方市場經(jīng)濟國家，政府管理的價格也有20%左右，中國放開價格的比重不比西方國家低。可以說，價格已經(jīng)放得差不多了。1993年，國務(wù)院決定在國家宏觀調(diào)控下積極穩(wěn)妥地放開糧食價格和經(jīng)營，實行“保量放價”，即保留糧食定購數(shù)量，價格隨行就市，繼續(xù)實行和改進糧食定購“三掛鉤”政策，取消國家食油收購計劃和食油定量供應(yīng)政策，取消食油指令性調(diào)撥計劃。當年的全國“兩會”召開，代表委員們就餐第一次不再需要繳納糧票。4月，國內(nèi)貿(mào)易部發(fā)出《關(guān)于對現(xiàn)行糧票進行處理的通知》，決定廢止糧票的使用。5月10日，北京市政府正式宣布，從這一天起，取消糧票。自1955年起，有“中國第一票”和“第二貨幣”之稱的糧票完成了其40多年的使命，退出了歷史的舞臺。這也意味著以統(tǒng)購統(tǒng)銷的糧油管理制度為標志的糧食計劃經(jīng)濟的票證時代結(jié)束，取而代之的是市場經(jīng)濟時代的開啟?？梢哉f，中國糧食價格的這一關(guān)終于闖過來了！

2004 年以來：糧食托市收購政策下的“政策市”

2004年5月，國務(wù)院出臺《關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革的意見》（即糧食流通體制改革的總體方案），決定在總結(jié)經(jīng)驗、完善政策的基礎(chǔ)上，按照有利于糧食生產(chǎn)、有利于種糧農(nóng)民增收、有利于糧食市場穩(wěn)定、有利于國家糧食安全的原則，全面放開糧食收購市場。

但同年，糧食最低收購價政策開始實施，令理論上已經(jīng)全面放開的中國糧食市場變成了“政策市”。最低收購價收購主要是針對水稻和小麥。在2008年之后，國家對玉米、大豆、油菜籽、棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品，在一些主產(chǎn)區(qū)實行臨時收儲。實際上，臨時收儲與最低收購價收購均可劃分至托市收購范圍。取消糧票之后，從消費者的感知上，糧食購銷已經(jīng)完全市場化，但國家實行最低收購價制度的這十多年，糧食行業(yè)卻有不同的感受，糧食市場迫切需要第二次價格闖關(guān)。

毋庸置疑，托市政策的實行有其歷史背景，對保障全國糧食安全也起到不可或缺的作用。從2004年開始，我國糧食產(chǎn)量連年豐收，糧食價格面臨著較大的下行壓力，如何調(diào)控糧食市場價格，繼續(xù)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，避免重蹈谷賤傷農(nóng)的老路，成為決策者面臨的主要問題。國家通過實施最低收購價政策來穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、引導(dǎo)市場糧價和增加農(nóng)民收入是眾多宏觀調(diào)控措施中的重要一項。

不過，托市政策是一種補貼“流通環(huán)節(jié)”的方式，而非直接補貼“生產(chǎn)者”，容易干預(yù)糧食市場的價格形成機制，從市場定價變?yōu)椤罢▋r”。一方面，托市價格由政府制定，一定程度上會偏離于真正的市場價格；另一方面，糧食從農(nóng)民向收購主體轉(zhuǎn)移，必然產(chǎn)生集中收購和輪換行為，而這些行為本身就會造成價格的波動，左右著市場價格走勢，形成新的“政策季節(jié)性”效應(yīng)，這對糧食行業(yè)的影響是多維度的：

一是國產(chǎn)糧食性價比低，在國際市場上喪失競爭力。托市政策通過連年上升的“最低收購價”和“臨儲收購價”抬高國內(nèi)糧食價格運行底部，與國際糧食近年持續(xù)下滑的趨勢形成鮮明對比，國內(nèi)外價差不斷拉大。總體而言，進口糧食價格僅為國內(nèi)價格的2/3左右，比價優(yōu)勢巨大。二是性能方面，托市政策的“敞開收購”，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)優(yōu)價難以體現(xiàn)，使得生產(chǎn)者和保管環(huán)節(jié)“重量不重質(zhì)”，缺乏優(yōu)質(zhì)糧所需要的“單種、單收、單儲”等生產(chǎn)、儲備模式。糧食品質(zhì)難以滿足日益提升的需求，也就是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性失衡，不利于我國糧食市場的發(fā)展和糧食行業(yè)的升級。三是對流通方面的影響，集中體現(xiàn)在“兩個倒掛”上：原糧和成品糧倒掛——長期的“稻強米弱”“麥強粉弱”導(dǎo)致市場低迷，購銷不暢，糧食下游產(chǎn)業(yè)開工不足，但采購原糧的成本增加，虧損加大；產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)倒掛——產(chǎn)區(qū)啟動托市收購后，價格被托起，而銷區(qū)的糧價卻得不到政府支撐，有時甚至低于產(chǎn)區(qū)價格，形成產(chǎn)銷倒掛。

也因此，我國糧食市場近年出現(xiàn)了產(chǎn)量、庫存量和進口量“三量齊增”的局面。2018年全國糧食總產(chǎn)達到1.31萬億斤，比1978年翻了一番，人均糧食占有量近900斤，均創(chuàng)歷史最高水平。在糧食產(chǎn)量節(jié)節(jié)攀升的同時，我國糧食進口量同樣增速迅猛。自2008年以來，中國已從糧食凈出口大國轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z食凈進口大國，2014年全國糧食進口更隨著產(chǎn)量上到6億噸的臺階，首次突破1億噸大關(guān)。此外，我國糧食庫存總量近年來亦達到歷史高位。據(jù)美國農(nóng)業(yè)今年5月份供需報告估算，中國玉米、大米和小麥的庫存消費比分別為68.7%、80%以及110%，遠遠高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織規(guī)定的17%～18%的安全標準。三大品種期末庫存分別占全球總庫存的60.08%、68%以及49.8%，庫存量高居世界之首。產(chǎn)量、進口和庫存量構(gòu)成了我國糧食的總供給，但供給并不是越多越好，因為獲得這些供給是要占用資源的，包括土地、水、資本、倉儲等，超過市場需求的供給就成為了“無效的供應(yīng)”。原中央農(nóng)村工作小組副組長、辦公室主任陳錫文曾表示,有大約1000億斤糧食屬于無效供給，這占到了總產(chǎn)的7.5%左右。供給側(cè)調(diào)整，就是要減少無效的供應(yīng)。

正如農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心主任宋洪遠所言，“三量齊增”并不是糧食生產(chǎn)本身出了問題，折射出來的是我們在糧食儲備和糧食價格政策方面需要調(diào)整和完善，需要加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

全面深化改革：第二次價格闖關(guān)啟動

現(xiàn)階段，中國特色社會主義進入了新時代，我國經(jīng)濟發(fā)展也進入了新時代，基本特征就是我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。我國糧食安全要堅持數(shù)量質(zhì)量并重。“三量齊增”之所以成為一種困局，就是因為“質(zhì)”沒有隨著量的增加而提升。要完成從“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變，必須完成從政策到市場的轉(zhuǎn)換，使市場發(fā)揮配置資源的決定性作用。這首先需要理順價格的形成機制，讓價格成為反映市場供需的“晴雨表”。黨的十八屆三中全會提出“完善主要由市場決定價格的機制。凡是能由市場形成價格的都交給市場”“政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)”。2014年的中央一號文件提出，完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度。2015年10月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》，明確要求到2017年，競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的價格基本放開。到2020年，市場決定價格體制基本完善，價格監(jiān)督制度和執(zhí)法體系基本建立，價格調(diào)控機制基本建立。2017年年末的中央經(jīng)濟工作會議，再次強調(diào)“讓收儲價格更好地反映市場需求”。糧食的價格機制改革從未放松，建立我國市場價格體系的關(guān)鍵性戰(zhàn)役已全面展開。這將是一場自1988年價格闖關(guān)以來，中國又一次深刻的價格改革。

改革開放前的土圓倉

糧食行業(yè)作為一國的安身立命之本，更需不斷深化改革，最大限度發(fā)揮市場的作用，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造性。新一輪糧食價格闖關(guān)，其核心在于改變糧食產(chǎn)業(yè)的源動力，化政策補貼為市場拉動，關(guān)鍵在于深化價格機制的改革，出路在于構(gòu)建完善的糧食市場：

1.2014 年，我國啟動新疆棉花、東北(遼寧、吉林、黑龍江)和內(nèi)蒙古大豆目標價格改革試點，并在試點省(區(qū))取消相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的臨時收儲政策。隨后，玉米、稻谷、小麥最低收購價政策相繼作出變革，這意味著農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域政府和市場的關(guān)系的重大調(diào)整。玉米是三大主糧品種市場化改革中的先行者，2016年“市場化收購+補貼”新機制的實施，讓玉米價格初步實現(xiàn)了市場化，開始與國際價格接軌，很大程度上阻擋了進口，把外流的需求引回到了國內(nèi)。收儲環(huán)節(jié)價格運行機制的市場化，有助于理順整條產(chǎn)業(yè)鏈，使得中下游行業(yè)能夠“去政策化”，內(nèi)需被啟動。不過，盡管市場化改革初顯成效，但當前玉米產(chǎn)業(yè)仍存在國產(chǎn)玉米價格的國際競爭力欠缺、玉米結(jié)構(gòu)性供需矛盾突出、玉米深加工行業(yè)市場化程度較低等問題。

改革的難點還在于農(nóng)民對政策的變化認知程度低于我們的預(yù)期。市場的博弈必須建立在相對充分的信息公開或者是在信息對稱的基礎(chǔ)上。要想讓政策落到實處，必須要完善信息溝通機制。還有一個難點是補貼資料的真實性和審核的權(quán)威性問題。要確保國家補貼用在刀刃上，首要是建立健全的全民誠信體系以及監(jiān)督機制。這并非一蹴而就的事情，整個改革必須有配套的制度輔助。

2.培育完善的糧食市場，轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力源。造成我國糧食國際競爭力低下的最根本原因是糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力源不匹配：不是靠市場內(nèi)生力量作為引擎拉動，而是靠政策的外力艱難推動的。要轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力源，就要轉(zhuǎn)變資源配置的機制，把當前依靠政策配置資源變?yōu)槭袌雠滟Y資源，而完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和市場調(diào)控制度就是實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。只有這樣，才能培育一個完善的糧食市場，生產(chǎn)出具有競爭力的產(chǎn)品，擺脫低水平循環(huán)，完成糧食產(chǎn)業(yè)的升級。2017年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的意見》，這是國務(wù)院首次出臺這方面的指導(dǎo)意見。糧食產(chǎn)業(yè)的重要性被提升到新的的高度。

3.站在新的歷史起點上，科學(xué)把握“更好發(fā)揮政府作用”。更好發(fā)揮政府作用，不是讓政府更深地介入到資源配置活動中去，而是要在保證“使市場在資源配置中起決定性作用”的前提下，管理那些市場管不了或管不好的事情?！胺ㄖ巍薄靶庞谩薄皵?shù)據(jù)”和“科技”都是新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化競爭中至關(guān)重要的因素，也是形成好的行業(yè)環(huán)境必不可少的。政府作為市場的“守夜人”，要轉(zhuǎn)變思維，多在促進市場規(guī)范、有序發(fā)展方面做好服務(wù)。對于糧食行業(yè)而言，政府還有一個很重要的工作就是確保儲備的充足、有效。5月29日，習(xí)近平總書記主持召開的中央全面深化改革委員會第八次會議強調(diào)，糧食儲備是保障國家糧食安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，要以服務(wù)宏觀調(diào)控、穩(wěn)定市場、應(yīng)對突發(fā)事件和提升國家安全能力為目標，科學(xué)確定糧食儲備功能和規(guī)模，改革完善糧食儲備管理體制，健全糧食儲備運行機制，強化內(nèi)控管理和外部監(jiān)督，加快構(gòu)建更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的糧食安全保障體系。

國際環(huán)境越紛亂復(fù)雜，越要保持內(nèi)部定力和活力。第一次糧食價格闖關(guān)，我們實現(xiàn)了從計劃到市場，從票證時代的緊缺到貨幣時代的豐富的重要跨越，取得了舉世矚目的巨大成就。而這次，改革進入深水區(qū)，糧食價格也將迎來第二次闖關(guān)，進一步完善主要由市場決定價格的機制，這是構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，實現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和實現(xiàn)高層次糧食安全的必然要求。新時代新征程，前進的道路絕不會一馬平川，我們必須以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，始終保持戰(zhàn)略定力，守初心，擔(dān)使命，不斷攻堅克難，才能創(chuàng)造新的更大奇跡。